基于公共政策視域下的政治信任研究

何 麗

（大輝投資咨詢有限公司，陜西 安康 750008）

經(jīng)濟·管理

基于公共政策視域下的政治信任研究

何 麗

（大輝投資咨詢有限公司，陜西 安康 750008）

從公共政策視角探討政治信任，對于提升政治信任具有重要意義。在公共政策視角下，政治信任主要包括政策問題建構(gòu)信任、政策規(guī)劃信任、政策執(zhí)行信任、政策評估信任以及政策終結(jié)信任五個方面。政治信任主要來源于公共政策動態(tài)運行的各個環(huán)節(jié)中。建立和完善政策利益訴求表達回應(yīng)機制；建立健全科學、高效的政策決策機制；厘清府際關(guān)系和完善執(zhí)行監(jiān)督機制；培育和發(fā)展第三方評估等，是提升政治信任的主要途徑。

公共政策；政策；政治信任

目前，政治信任日益成為一個世界性的話題，作為政治體制的潤滑劑，政治信任對于促進政治民主、維護治理合法性具有至關(guān)重要的作用。然而，世界上的任何一個國家都面臨著不同程度的信任耗散問題。政治信任的內(nèi)涵是什么？如何提升政治信任？學界已有大量研究，而公共政策作為政府治理最為重要的手段直接面向廣大公眾，其公正性和有效性與否必然對政治信任產(chǎn)生重要影響。從某種程度講，政治信任就體現(xiàn)為對政策的信任。因此，從公共政策視角出發(fā)，研究政治信任的來源和提升，對于轉(zhuǎn)型期我國政治信任水平的提高具有重要意義。

一、問題的提出

改革開放30多年來，中國政府在社會治理方面取得了舉世矚目的成就，國家在劇烈的社會變革時期整體上處于相對穩(wěn)定的狀態(tài)中，這充分證明了民眾對執(zhí)政黨、政治體制以及政治制度的信任。但是，隨著政治經(jīng)濟體制改革的不斷深入，政治信任越來越受到各方面的挑戰(zhàn)。首先，從政治系統(tǒng)方面來講，腐敗幾乎成為阻礙政治信任的主要瓶頸之一，“腐敗作為民眾深惡痛絕的政治丑惡現(xiàn)象，直接動搖民眾對執(zhí)政者的信心”[1]?？梢哉f腐敗不僅耗散著民眾對黨、政府以及政治制度的信任，而且也對政治系統(tǒng)的合法性基礎(chǔ)造成一定程度的侵蝕。如何有效治理腐敗，無疑是對政治信任的挑戰(zhàn)。其次，在社會方面，30多年的改革開放，盡管經(jīng)濟得到了迅速發(fā)展，但社會中卻出現(xiàn)了一定程度的失衡，城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距以及貧富差距的不斷升級既是對政府能力的挑戰(zhàn)，更是對政治信任的透支。由此引發(fā)的群體性事件和上訪事件都對政治信任提出了嚴峻考驗，“民眾對中央政府的信任與上訪次數(shù)呈負相關(guān)，上訪次數(shù)越多，信任度越低”[2]。

社會現(xiàn)實對學界的研究提出了要求，學者們從不同的視角對政治信任問題進行了研究。具體來講，現(xiàn)有的研究視角和研究方法主要集中在以下幾方面：從政治傳播媒介的視角研究政治信任、從社會轉(zhuǎn)型的角度研究政治信任、從農(nóng)民上訪角度研究政治信任與農(nóng)民上訪之間的關(guān)系、從公共管理視角研究政治信任、從群體性事件視角研究群體性事件與政治信任之間的內(nèi)在聯(lián)系等。在這些研究中，學者們也從自己的研究視角與研究方法出發(fā)相應(yīng)探討了提高政治信任的路徑。誠然，現(xiàn)有的相關(guān)研究對于理解政治信任的生成機制、內(nèi)在邏輯以及如何提高政治信任無疑是有益的。但是，公共政策作為政治信任的一項重要內(nèi)容，不僅是評價政治信任的重要維度，更是提升政治信任的重要途徑和一道重要橋梁。因此，研究政治信任問題，就必然要對公共政策進行研究。然而，就現(xiàn)有的研究來看，從公共政策的視角出發(fā)來研究政府公信力方面的學者相對較多。而且其研究也缺乏相應(yīng)的完整性，僅僅從政策設(shè)計和政策執(zhí)行兩個維度分析政治信任以及如何提升政治信任。但是，政府公信力與政治信任并不是完全相同的概念，并且就現(xiàn)實的政策制定而言，政府也并非政策制定的唯一主體，政黨、權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)等都是制定公共政策的主體。因此，從公共政策視角出發(fā)研究政治信任并探討二者之間的互動耦合具有重要意義。

二、公共政策與政治信任的相關(guān)性

政治信任與公共政策是否存在相關(guān)性，是能否從公共政策視角出發(fā)研究政治信任的前提和基礎(chǔ)。對二者之間的相關(guān)性進行分析，主要是厘清公共政策與政治信任之間是否存在一定的內(nèi)在聯(lián)系，進而說明從公共政策視角出發(fā)研究政治信任的可能性。

從理論方面來講，主要分析政治信任內(nèi)涵與公共政策之間的關(guān)系。政治信任源于英文Political Trust，國內(nèi)外學者從不同的角度對其進行了闡述。Hetherington認為，政治信任就是“公民對政府或政治系統(tǒng)運行產(chǎn)生出與他們期望相一致結(jié)果的信念”[3]。我國學者馬德勇認為，政治信任就是“對政治組織（如政黨）、政府機構(gòu)（政府、國會）、軍隊的信任”[4]。宋少鵬、麻寶斌認為，“政治信任不僅指公民對政府的信任，也包括政府對公民的信任以及公民之間的信任?！盵5]劉昀獻認為，政治信任是“對政治體系及政治生活方式的信心，對政治制度、政府及政策的信任”[6]。

雖然學者們根據(jù)自己研究的需要從不同的角度對政治信任的內(nèi)涵進行了界定，但大體上都是從政治信任的對象入手，即“信任誰”的問題，包括對政黨、政府、軍隊、政策的信任等等。從這一層面理解政治信任是正確的、合理的，抓住了政治信任與政府信任差別的本質(zhì)所在，但是不夠全面。要全面深刻地理解政治信任，僅僅認識政治信任的對象是不夠的，更重要的是要看民眾通過什么樣的手段和渠道去認識政治系統(tǒng)。如果渠道和手段具有透明性、公正性、合理性和合法性，往往就能贏得較高的政治信任。反之，對政治體制的認同和信任就會相對減弱。從政治輸出角度來看，民眾認識和了解政治系統(tǒng)的手段和渠道有很多，而公共政策則是諸多手段和渠道中非常重要的一種。國家治理的諸多活動往往都與公共政策聯(lián)系在一起并且通過公共政策實現(xiàn)治理目標或解決社會問題。如果公共政策制定具有透明性、合法性，能夠解決政策問題，緩和社會矛盾，則能提升民眾的政治信任水平。反之，則會侵蝕政治信任。因此，公共政策是政治信任的內(nèi)在要求，對政治信任的理解，公共政策是其重要的一個視角。

從實踐角度來看，一個國家的政治信任水平高低與公共政策密切相關(guān)。從某種意義上講，公共政策能力越強，這個國家的政治信任水平也就越高，反之，政治信任就會流失。東亞奇跡的取得在很大程度上就在于保持了基本政策的正確性。[7]而經(jīng)濟的發(fā)展又帶來一定的政治信任。

因此，理論和實踐的考察都表明公共政策與政治信任有著千絲萬縷的聯(lián)系，公共政策信任是政治信任的重要組成，是政治信任的核心和關(guān)鍵，探討政治信任如果不涉及公共政策，是沒有根基的。

三、政治信任的內(nèi)涵分析

按照政策周期的相關(guān)論著來看，整個公共政策運行過程包括政策問題建構(gòu)、政策規(guī)劃、政策執(zhí)行、政策評估和政策終結(jié)等若干環(huán)節(jié)。而政治信任也是從這些諸多政策環(huán)節(jié)中體現(xiàn)出來。因此，從公共政策的角度來講，政治信任就是指民眾對政治系統(tǒng)有效制定、執(zhí)行和評估公共政策，以解決社會問題的一種心理期待和理性評價。具體而言，政治信任主要包括以下五個方面。

一是政策問題建構(gòu)信任。所謂政策問題建構(gòu)信任指民眾對政治系統(tǒng)準確建構(gòu)政策問題的信任。政策問題建構(gòu)是一個居于中心的指導系統(tǒng)或定向機制，直接影響到后續(xù)政策分析階段能否成功。[8]由于政治系統(tǒng)解決公共問題資源、能力的有限性，所以并非所有的公共問題都能夠成為政策問題，只有那些具有全局性、緊迫性和公益性的公共問題才能進入決策層的視野并最終成為政策問題。如果政策問題建構(gòu)準確，將事關(guān)全局的、緊迫的并且被大多數(shù)民眾所察覺的公共問題變成政策問題，政治系統(tǒng)必然會在一定程度上贏得信任。

二是政策規(guī)劃信任。所謂政策規(guī)劃信任就是指民眾對政策方案體現(xiàn)公共利益、反映多數(shù)公眾利益訴求的信任。政策問題確定后，政策規(guī)劃就成為公共政策分析的重要環(huán)節(jié)。在這一環(huán)節(jié)中，通過對政策問題進行分析研究，從而提出政策方案。因此，政策方案是否能夠解決政策問題，維護公共利益是政策獲得信任的關(guān)鍵所在。

三是政策執(zhí)行信任。所謂政策執(zhí)行信任就是對政策執(zhí)行者能夠按照政策目標合理、公平、高效地執(zhí)行公共政策的認同和信賴。如果政策執(zhí)行者能夠按照良善的政策目標，高效地將這種價值目標轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的政策效果，并表現(xiàn)出較高的績效水平時，必然會贏得民眾的認可和支持。就此而言，政策執(zhí)行信任包括政策執(zhí)行者信任和政策執(zhí)行績效信任兩個方面的內(nèi)容。

四是政策評估信任。政策評估信任就是對評估主體能夠運用科學有效的評估方法和手段對政策效果進行評估的理解和認同。政策方案無論在執(zhí)行中成功與否，都要接受來自公共機構(gòu)內(nèi)部、人大、大眾媒介以及民眾的監(jiān)督，實施政策評估既是對政策實施效果進行反思的過程，更是調(diào)動民眾參與熱情、獲得政治信任的重要途徑。

五是政策終結(jié)信任。政策終結(jié)信任就是對政策制定者能夠把已經(jīng)過時、失效或者引發(fā)重大不良后果的政策予以修正和終止的信任。一項實現(xiàn)了既定的政策目標，完成了其應(yīng)有的歷史使命的政策，如果不及時終結(jié)，必將造成資源的浪費。一項背離政策目標、造成重大不良后果的政策，不僅不是解決政策問題的良藥，反而是侵蝕政治信任的毒藥，危害社會秩序和社會穩(wěn)定。這種現(xiàn)象在轉(zhuǎn)型期的表現(xiàn)尤為明顯，政策的終結(jié)與替代不僅檢驗著政府能力，而且更是對政治信任的考驗。

需要指出的是，對政治信任內(nèi)涵的理解不應(yīng)該僅僅看到其程序性的一面，即民眾對公共政策制定、執(zhí)行、評估等環(huán)節(jié)的心理期待和信任，還應(yīng)看到其價值性的一面，即民眾對“善”的政策目標以及政策建構(gòu)良善公共生活的期待和相信。因此，現(xiàn)實中的政治信任是程序性與價值性的有機統(tǒng)一。

四、政治信任的來源因素

從公共政策角度來講，政治信任主要包括“政策問題建構(gòu)信任”“政策規(guī)劃信任”“政策執(zhí)行信任”“政策評估信任”“政策終結(jié)信任”五個方面。那么這五方面政治信任的強弱受哪些因素影響？如果能夠確定這些影響因素，并厘清其與政治信任的關(guān)系，也就確定了政治信任的來源，從而也就找到了提升政治信任的方法和途徑。

在政策問題建構(gòu)階段，政治信任主要體現(xiàn)在能夠保證政策問題認定和建構(gòu)過程的公正性，即政治系統(tǒng)能及時有效地搜索不同政策利益相關(guān)者要求和意見，并允許其通過恰當?shù)耐緩降靡员磉_。而能否做到這一點，關(guān)鍵在于政策利益相關(guān)者的利益訴求表達回應(yīng)機制。如果政策利益訴求表達回應(yīng)機制完整、暢通，相關(guān)利益訴求都能通過一定的渠道納入到?jīng)Q策者視野，既是對政治系統(tǒng)決策能力的提升，更是對民眾參與熱情的肯定，必然會贏得民眾的認同和信賴。相反，如果沒有利益訴求表達回應(yīng)機制，或者利益訴求表達回應(yīng)機制不健全、暢通，必然會造成相關(guān)利益訴求成為“沉默的聲音”，影響政治系統(tǒng)的合法性。

在政策規(guī)劃階段，政治信任主要來源于政策方案的公共性和可行性，而能否實現(xiàn)這一點，則會受到政策決策體制的影響。一般而言，政策決策機制中有兩個因素會對政治信任產(chǎn)生重要影響：一個是決策問責制度。如果決策問責制度健全完善，決策者都對自己的決策行為承擔相應(yīng)的責任，必然會減少政策規(guī)劃過程中的“拍腦袋”決策現(xiàn)象，贏得民眾的理解和信賴；另一個是決策的科學化、民主化。如果在決策中能夠允許不同背景、社會階層的民眾參與進來，充分表達其意見和想法，并且就專業(yè)技術(shù)問題邀請相關(guān)的專家學者參與討論，也會在一定程度上確保政策方案的公共性和可行性。

在政策執(zhí)行階段，政治信任主要體現(xiàn)在政策執(zhí)行的有效性以及實現(xiàn)政策目標的程度上，而要想實現(xiàn)這一點，則會受到府際關(guān)系與政策執(zhí)行監(jiān)督機制的影響。首先，從府際關(guān)系看，大部分的公共政策執(zhí)行均會涉及到府際關(guān)系。如果各級政府間具有相同的利益并處于同一利益格局中，地方政府對政策的認同和信賴則會促進政策得到有效執(zhí)行。相反，如果其處于不同的利益格局中，地方政府定會利用自由裁量權(quán)扭曲、篡改公共政策，損害政策權(quán)威，最終也會造成“央強地弱”的政治信任結(jié)構(gòu)，潛藏一定的政治風險。其次，從執(zhí)行監(jiān)督機制來講，如果政策執(zhí)行監(jiān)督機制不健全，就有可能加重政策執(zhí)行中的腐敗問題，這不僅會使政策執(zhí)行偏離政策預定的軌道，而且也會增加政治不信任。

在政策評估階段，政治信任主要體現(xiàn)在政策評估結(jié)果的客觀性和公正性上，能否做到這一點，則與政策評估組織有關(guān)。在這里應(yīng)強調(diào)評估組織的獨立性，即能夠獨立于政策的制定部門和執(zhí)行部門，能夠獨立自主地開展政策評估，克服傳統(tǒng)的“既當裁判又當運動員”式的政策評估體制弊端，這樣才能保證政策評估結(jié)果的客觀性和公正性，否則評估結(jié)果很難令人信服。

在政策終結(jié)階段，政治信任主要體現(xiàn)在能夠?qū)σ呀?jīng)過時、失效或者引發(fā)重大不良后果的公共政策予以終結(jié)或替代，以維護政策變動期的社會秩序。該階段政治信任來源是以上四項政治信任的綜合，政策利益訴求表達回應(yīng)機制、政策執(zhí)行監(jiān)督機制和獨立的政策評估組織可以準確地搜索到政策執(zhí)行中需要終結(jié)和調(diào)整的問題，而解決這些問題又必須依靠科學化、民主化的政策決策體制。因此，以上四項政治信任的來源綜合構(gòu)成了政策終結(jié)信任的來源。

改革開放30多年來，總體上講，我國的政治信任度仍保持在世界前列，但是，也存在著一些影響政治信任的因素值得我們重視。在政策問題建構(gòu)上，政策問題的提出主要是政府機構(gòu)，普通民眾的訴求難以或不被政策制定者采納和接受，尤其是農(nóng)民利益訴求長期被忽視，近年來不斷出現(xiàn)的群體性事件、集體上訪就說明了這一點。在政策規(guī)劃上，“拍腦袋”決策依舊存在，“形象工程”“豆腐渣工程”和“半拉子工程”屢見不鮮，不斷透支著民眾的政治信任。在政策執(zhí)行上，一些地方政府處于地方利益的考慮，“上有政策，下有對策”，不斷考驗著中央政府的耐心和信心。在政策評估上，“既當裁判又當運動員”的評估體系使得評估結(jié)果的公正性和客觀性失色。所有這些問題都在不斷地侵蝕著民眾的政治信任，因此，很有必要尋求解決這些問題的有效途徑，以提升政治信任。

五、提升政治信任的途徑

從公共政策視角來講，針對政治信任的來源以及在政策過程中存在的問題，當前，提升我國政治信任水平，應(yīng)注重以下幾方面的努力和嘗試。

第一，建立和完善政策利益訴求表達回應(yīng)機制。隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深入，社會利益格局日益趨向多元化、多層次發(fā)展，而公共政策又是一項涉及諸多利益群體的舉措，因此利益訴求的合理、充分表達就顯得尤為重要。尤其是弱勢群體利益訴求的表達。為此，一是拓寬利益訴求表達渠道。在充分發(fā)揮人大、政協(xié)、信訪在利益訴求表達中主渠道作用的同時，應(yīng)積極推進利益訴求表達的多渠道、多途徑建設(shè)。二是規(guī)范利益訴求表達方式。近年來，社會上利益訴求的表達非制度化十分嚴重，這不僅是對政治信任基礎(chǔ)的“摧殘”，更給社會造成難以愈合的“傷疤”。對此，要進一步明確公權(quán)力在處理利益訴求時的方式和限度，避免激化矛盾。同時，應(yīng)加強輿論引導，倡導理性維權(quán)，通過合理、合法的方式表達政策利益訴求。

第二，建立科學高效的政策決策機制。一是建立健全決策者問責制度。首先，按照“誰決策、誰負責”的原則，科學劃分決策者享有的權(quán)力和應(yīng)該承擔的責任。使黨內(nèi)問責與行政問責相互配合，并實行對重大決策終身追責。其次，明確問責主體，形成一個在黨領(lǐng)導下的，包括人大、政府、公眾和輿論在內(nèi)的全方位問責主體體系，實現(xiàn)同體問責與異體問責的互動耦合，形成問責合力。二是建立健全科學、民主的決策參與機制。首先，建立專家學者參與決策制度，明確其參與決策的方式、范圍以及權(quán)利和義務(wù)，讓專家學者在自己的專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)就政策可能遇到的問題和如何規(guī)避這些障礙提出意見，降低政策在未來執(zhí)行中的不確定性，實現(xiàn)決策科學化。其次，建立公眾參與決策制度，保證政策符合公共利益的要求，實現(xiàn)決策民主化。

第三，厘清府際關(guān)系，完善執(zhí)行監(jiān)督機制。一是理順府際關(guān)系。重新調(diào)整和建構(gòu)中央與地方之間的關(guān)系，新型的府際關(guān)系應(yīng)是確保政策有效執(zhí)行的多中心合作互動網(wǎng)絡(luò)。中央政府在制定公共政策過程中，要充分吸納、借鑒地方的利益訴求，使政策執(zhí)行方式由強制執(zhí)行逐步向溝通協(xié)作方式轉(zhuǎn)變。二是建立健全政策執(zhí)行監(jiān)督機制。政策執(zhí)行監(jiān)督本質(zhì)上就是對公權(quán)力如何使用的制約，關(guān)鍵在于形成一個黨委、政府、人大和社會公眾等在內(nèi)的全方位的監(jiān)督機制，具體應(yīng)做到：確保正式監(jiān)督機構(gòu)的獨立性，所謂正式監(jiān)督機構(gòu)就是相對于政治系統(tǒng)內(nèi)部而言，主要包括人大、黨的各級紀委和政府各級監(jiān)察部門；確保非正式監(jiān)督有序化、制度化，所謂非正式監(jiān)督就是在政治系統(tǒng)外部形成的對公權(quán)力的約束和監(jiān)督。將社會公眾、大眾傳媒和社會組織納入到政策執(zhí)行監(jiān)督體系中，并明確其監(jiān)督方式、監(jiān)督權(quán)利和義務(wù)等，強化政策執(zhí)行的監(jiān)督力度，使政策得到有效執(zhí)行。

第四，培育和發(fā)展第三方評估。第三方評估作為政治系統(tǒng)的外部制衡機制以其專業(yè)性、客觀性、權(quán)威性在政策評估中發(fā)揮著獨特作用。從我國現(xiàn)實的國情出發(fā)，培育和發(fā)展第三方評估應(yīng)該注重以下幾點：一是培育良好的評估生態(tài)。政府應(yīng)該鼓勵和支持評估性中介組織的發(fā)展，在現(xiàn)階段第三方評估尚不發(fā)達的情況下，應(yīng)該做到：在資金來源方面，鼓勵社會資金的注入，在經(jīng)濟條件許可的地方，可以將第三方評估經(jīng)費納入政府購買公共服務(wù)目錄中，為第三方評估的發(fā)展提供資金保證。與此同時，要做到信息公開，包括評估前和評估后信息公開。政府應(yīng)及時提供評估所需要的信息，同時也應(yīng)將第三方評估組織的相關(guān)信息向社會公布，接受人民群眾的監(jiān)督，贏得群眾的信任和支持。二是培養(yǎng)專業(yè)化的第三方評估人才隊伍。政策評估是一項專業(yè)化、高難度的政策分析工作，因此專業(yè)化的評估隊伍就顯得十分重要。目前，我國在這方面還比較薄弱。為此，應(yīng)該充分發(fā)揮高等院校科研機構(gòu)在這方面的作用，大力培養(yǎng)公共政策評估人才，為實現(xiàn)政策評估的專業(yè)化提供人才保障。

[1]張書維，景懷斌.政治信任的制度—文化歸因及政府合作效應(yīng)[J].武漢大學學報：哲學社會科學版，2014（5）：77-84.

[2]Lianjiang Li. Political Trust and Petitioning in the Chinese Countryside [J]. Comparative Politic， 2008（40）：2.

[3]Marc J Hetherington. The Political Relevance of Political Trust[J].The American Political science Review，1998（92）：4.

[4]馬得勇.政治信任及其起源——對亞洲8個國家和地區(qū)的比較研究[J].經(jīng)濟社會體制比較，2007（5）：79-86.

[5]宋少鵬，麻寶斌.論政治信任的結(jié)構(gòu)[J].行政與法，2008（8）：25-27.

[6]劉昀獻.當代中國的政治信任及其培育[J].中國浦東干部學院，2009（4）：57-60.

[7]世界銀行.東亞奇跡：經(jīng)濟增長與公共政策[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，1995∶239.

[8]威廉·N·鄧恩.公共政策分析導論[M].謝明，譯.北京：中國人民大學出版社，2010∶120.

責任編輯：譚桔華

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1004-3160（2017）02-0095-05

2016-11-20

何麗，女，陜西安康人，大輝投資咨詢有限公司研究員、博士，主要研究方向：政治與行政管理。