我國農(nóng)村土地制度改革的演進(jìn)軌跡

許經(jīng)勇

（廈門大學(xué)，福建 廈門 361005）

經(jīng)濟(jì)·管理

我國農(nóng)村土地制度改革的演進(jìn)軌跡

許經(jīng)勇

（廈門大學(xué)，福建 廈門 361005）

我國農(nóng)村土地制度改革，是采取漸進(jìn)式改革的方式，第一步改革是通過廢除農(nóng)村人民公社，實(shí)行家庭承包制，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的分離，把生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)還給農(nóng)民，有效地調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性；第二步改革是把承包經(jīng)營權(quán)再分解為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”，為經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)以及發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件；第三步改革，也稱農(nóng)村“三塊地改革”，即農(nóng)村土地征收制度改革、集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度改革、宅基地制度改革，通過深化改革，使其從權(quán)能不完整到還權(quán)賦能。通過這三步改革，提高農(nóng)村土地的市場化程度，以利于更好地發(fā)揮市場在農(nóng)村土地資源配置中的決定性作用，提高農(nóng)村土地資源配置效率，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，有效地縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。

農(nóng)村土地制度；兩權(quán)分離；三權(quán)分置；還權(quán)賦能

習(xí)近平總書記2016年4月在安徽小崗村農(nóng)村改革座談會(huì)上的重要講話指出：“新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系?！边@一重要論斷抓住了我國“三農(nóng)”工作的要領(lǐng)，揭示了我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的本質(zhì)，對(duì)于全面深化農(nóng)村土地制度改革，具有極其重要的指導(dǎo)意義。農(nóng)村土地制度以及與其相聯(lián)系的城鄉(xiāng)戶籍制度改革的目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本權(quán)益均等化，城鄉(xiāng)要素配置合理化，最終消除城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)的制度性障礙。當(dāng)我國改革推進(jìn)到這個(gè)階段，城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制始能最終確立，全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)始能順利實(shí)現(xiàn)。我國農(nóng)村土地制度改革的核心是產(chǎn)權(quán)制度改革。產(chǎn)權(quán)是對(duì)資源利用或處置以獲得一定收益的權(quán)利。產(chǎn)權(quán)邊界清晰是市場交易的前提，是實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的基礎(chǔ)性制度安排。

一、農(nóng)村土地制度改革的第一步是“兩權(quán)分離”

土地是農(nóng)民世世代代永久的財(cái)產(chǎn)，是他們賴以生存和再生產(chǎn)的基本條件。30多年來我國農(nóng)村改革，始終都是圍繞著農(nóng)民和土地的關(guān)系這條主線展開的。我國農(nóng)村土地制度改革的第一步，是“兩權(quán)分離”，即通過實(shí)行家庭承包制，把所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分開，土地所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶。這一步改革是對(duì)傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)模式的根本否定，阻力是相當(dāng)大的。其改革不是按照中央頂層設(shè)計(jì)方案運(yùn)作的，是廣大農(nóng)民群眾自下而上的自發(fā)行動(dòng)促成的。換句話說，這項(xiàng)改革不是制度供給型的改革，而是需求主導(dǎo)型的改革。改革的先行者（安徽省鳳陽縣小崗村農(nóng)民）冒著很大的風(fēng)險(xiǎn)，包括“寫血書”“蓋手印”。中央文件的提法也是隨著實(shí)踐的發(fā)展而不斷調(diào)整的，從“不準(zhǔn)包產(chǎn)到戶”到“長期吃糧靠返銷，生產(chǎn)靠貸款，生活靠救濟(jì)的生產(chǎn)隊(duì)可以包產(chǎn)到戶”再到“包產(chǎn)到戶是社會(huì)主義性質(zhì)的，是馬克思主義合作制理論的新發(fā)展”，前后經(jīng)歷了5年的時(shí)間。鄧小平因此說包產(chǎn)到戶是農(nóng)民發(fā)明的。如果我們要對(duì)30多年來我國農(nóng)村所進(jìn)行的一系列改革作個(gè)評(píng)價(jià)，毋庸置疑，包產(chǎn)到戶或包干到戶，也就是家庭承包制改革，其制度績效是農(nóng)村任何一項(xiàng)改革所不可比擬的。如果不進(jìn)行這一項(xiàng)改革，農(nóng)村的其他改革都無從談起。在農(nóng)業(yè)這個(gè)特殊領(lǐng)域，之所以要求實(shí)行家庭承包經(jīng)營，是因?yàn)檫@種經(jīng)營形式適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與再生產(chǎn)特點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)與自然再生產(chǎn)相交織、生產(chǎn)期間和勞動(dòng)期間的顯著差別以及生物生產(chǎn)過程的順序性與非并存性等，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與再生產(chǎn)的基本特點(diǎn)，適應(yīng)這些特點(diǎn)，實(shí)行家庭承包經(jīng)營，有利于把生產(chǎn)經(jīng)營者的權(quán)、責(zé)、利高度統(tǒng)一起來，最大限度地調(diào)動(dòng)勞動(dòng)者的積極性和創(chuàng)造性。我國農(nóng)村30多年來的巨大變化都是從這里派生出來的。

實(shí)行家庭承包制，改變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，把農(nóng)民個(gè)人所有制引入合作經(jīng)濟(jì)中來，使過去那種“純而又純”的集體所有制，變成集體所有制與個(gè)人所有制相結(jié)合的混合所有制，這就有利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民個(gè)人投資積極性，有力促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，使農(nóng)產(chǎn)品供不應(yīng)求的狀況得到明顯的改善。實(shí)行家庭承包制，農(nóng)戶成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的生產(chǎn)經(jīng)營單位，強(qiáng)勁的激勵(lì)機(jī)制與約束機(jī)制，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)系列發(fā)展起來，農(nóng)產(chǎn)品供給、運(yùn)輸、儲(chǔ)存、加工、銷售等產(chǎn)業(yè)系列隨之應(yīng)運(yùn)而生，這對(duì)建立發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，起著很大的推動(dòng)作用。實(shí)行家庭承包制，農(nóng)戶成為獨(dú)立自主的經(jīng)營單位，就會(huì)自覺利用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)間和勞動(dòng)時(shí)間的顯著差別，從事副業(yè)生產(chǎn)，發(fā)展多種經(jīng)營，帶動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展，既繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，又增加農(nóng)民收入，以及增強(qiáng)“以工補(bǔ)農(nóng)”的能力。實(shí)行家庭承包制，農(nóng)戶成為獨(dú)立的市場主體，市場經(jīng)濟(jì)逐漸發(fā)展起來。而市場經(jīng)濟(jì)是一種開放性的經(jīng)濟(jì)，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然要突破城鄉(xiāng)二元體制，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素的雙向流動(dòng)，以及為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化開辟道路。

實(shí)行家庭承包制還有利于拓展農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式。由于傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)模型，只有集體統(tǒng)一經(jīng)營，沒有家庭分散經(jīng)營，人們往往因此把集體經(jīng)濟(jì)與集體統(tǒng)一經(jīng)營劃為等號(hào)。甚至是認(rèn)為只有集體統(tǒng)一經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)，才稱得上是集體經(jīng)濟(jì)，或者說，集體經(jīng)濟(jì)就是由集體統(tǒng)一經(jīng)營，從而把家庭承包經(jīng)營排除在集體經(jīng)濟(jì)之外。沒有認(rèn)識(shí)到把屬于集體所有的土地承包給農(nóng)戶，由農(nóng)戶經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)與承包權(quán)相分離，本身就是集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式。歷史的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，如果把家庭承包經(jīng)營這一基礎(chǔ)性經(jīng)營層次否定了，集體經(jīng)濟(jì)就會(huì)失去其賴以發(fā)展壯大的根基。當(dāng)前，集體統(tǒng)一經(jīng)營還較為薄弱，今后隨著集體統(tǒng)一經(jīng)營的健全與完善，將會(huì)更好地發(fā)揮對(duì)家庭承包經(jīng)營的服務(wù)、管理和協(xié)調(diào)功能，從而使家庭承包經(jīng)營的活力更充分的釋放出來。與此同時(shí)，屬于集體所有的土地只有以最適合的方式與勞動(dòng)者結(jié)合起來，才能最大限度地解放和發(fā)展生產(chǎn)力。我們之所以要把家庭經(jīng)營引入集體經(jīng)濟(jì)中來，是因?yàn)榧彝ソ?jīng)營更能適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)權(quán)、責(zé)、利的有機(jī)結(jié)合，最大限度地調(diào)動(dòng)勞動(dòng)者的積極性，在解放和發(fā)展生產(chǎn)力的基礎(chǔ)上，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與壯大。

為了鞏固和發(fā)展我國農(nóng)村改革的制度績效，以及鞏固和完善我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度，就必須穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系。而建立健全承包合同取得權(quán)利、登記記載權(quán)利、證書證明權(quán)利的土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，是穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)性工作。至2016年6月，全國已經(jīng)有7.5億畝土地完成確權(quán)頒證，約占家庭承包耕地的60%，確權(quán)工作預(yù)計(jì)到2018年將全部完成。通過完善承包合同、健全登記簿、頒發(fā)權(quán)屬證書，有利于強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護(hù)。中央文件對(duì)土地承包關(guān)系的政策經(jīng)歷了“三年不變”“十五年不變”“三十年不變”以及“長久不變”演變歷程，[1]意味著穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的重要性。只有穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)才有意義，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)也才有可能；只有穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系，并在這個(gè)基礎(chǔ)上建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，那些從事二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)戶才會(huì)愿意把土地經(jīng)營權(quán)有償?shù)剞D(zhuǎn)讓出去，那些擅長經(jīng)營農(nóng)業(yè)的專業(yè)大戶才敢放心受讓土地經(jīng)營權(quán)，以及在受讓土地上投工投資，搞好農(nóng)業(yè)基本建設(shè)，多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營才能發(fā)展起來。我們必須嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶的承包權(quán)以及流轉(zhuǎn)承包地經(jīng)營權(quán)的各項(xiàng)權(quán)益，任何組織和個(gè)人，都不能隨意取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，也不能強(qiáng)迫或者限制其流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，同時(shí)還要允許并賦予土地承包戶在抵押擔(dān)保等方面享有更充分的土地權(quán)能。

二、農(nóng)村土地制度改革的第二步是“三權(quán)分置”

我國農(nóng)村微觀經(jīng)濟(jì)體制改革的第一步，是實(shí)行家庭承包制，把土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分開。但是，當(dāng)時(shí)實(shí)行家庭承包制的初期，是按人口或人勞比例平均分配土地的，普遍存在著經(jīng)營規(guī)模小的情況。這就必然嚴(yán)重地制約著農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高。早在20世紀(jì)90年代初，鄧小平就預(yù)見性地指出，中國農(nóng)業(yè)改革和發(fā)展，從長遠(yuǎn)的觀點(diǎn)看，要經(jīng)歷“兩個(gè)飛躍”，第一個(gè)飛躍，是實(shí)行家庭承包制；第二個(gè)飛躍是發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。[2]這“兩個(gè)飛躍”是相輔相成的。如果不廢除人民公社，實(shí)行家庭承包制，農(nóng)民就沒有生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，市場機(jī)制就不能發(fā)揮作用，包括勞動(dòng)力在內(nèi)的各種生產(chǎn)要素就不能自由流動(dòng)，也就談不上發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。我們不能把發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營與實(shí)行家庭承包制對(duì)立起來，動(dòng)搖乃至否定家庭承包制這個(gè)基礎(chǔ)。實(shí)行家庭承包制之后，由于把生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)交給農(nóng)民，這就為農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的自由流動(dòng)提供了條件。那么，如何處理農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力流動(dòng)與土地承包之間的關(guān)系呢？家庭承包制的實(shí)行，意味著土地的所有權(quán)與承包權(quán)的分離，而承包權(quán)又包括經(jīng)營權(quán)。當(dāng)土地使用權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)時(shí)，土地承包權(quán)又會(huì)和經(jīng)營權(quán)再次分離，出現(xiàn)“三權(quán)分置”。所謂所有權(quán)，說到底就是處置權(quán)、控制權(quán)、約束權(quán)；所謂承包權(quán)，說到底就是財(cái)產(chǎn)權(quán)，并為農(nóng)民提供基本生活保障；所謂經(jīng)營權(quán)，說到底就是收益權(quán)。處理這三者之間的相互關(guān)系，應(yīng)遵循明確所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)。[3]

“三權(quán)分置”是適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展和現(xiàn)實(shí)需要的一種制度性安排。有利于促進(jìn)土地資源的合理利用，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，發(fā)展多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率以及資源利用率，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。它和我國城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)是息息相關(guān)的。我國城鎮(zhèn)化是一種政府主導(dǎo)型的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化的進(jìn)程和地方政府的意愿密不可分，存在著土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化、常住人口城鎮(zhèn)化快于戶籍人口城鎮(zhèn)化，與其相聯(lián)系，存在著農(nóng)民工這樣一個(gè)特殊的社會(huì)群體，相當(dāng)一部分農(nóng)民工還不可能與市民享有平等的基本公共服務(wù)，還很難在城鎮(zhèn)安家落戶。由于他們還無法完全融入城鎮(zhèn)，就不會(huì)輕易放棄農(nóng)村的承包地，以便給自己留下一條退路。在這種情況下，隨著農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移規(guī)模的擴(kuò)大，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的速度也會(huì)隨之加快，土地承包權(quán)主體和經(jīng)營權(quán)主體相分離的現(xiàn)象越來越普遍，客觀上要求在政策層面上進(jìn)一步落實(shí)“三權(quán)分置”的具體規(guī)定，把農(nóng)民集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、經(jīng)營者的經(jīng)營權(quán)界定清晰，使承包主體放心流轉(zhuǎn)土地，經(jīng)營主體放心投資土地。正是這種“三權(quán)分置”機(jī)制的形成，為土地流轉(zhuǎn)和集中打開了通道，為發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和提高我國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率創(chuàng)造了條件。從而成為農(nóng)村土地制度改革的又一重大創(chuàng)新。[4]

從理論上說，農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”的推動(dòng)力，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化。從世界范圍看，絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的國家，都是建立在大規(guī)模經(jīng)營土地的基礎(chǔ)上，而且土地經(jīng)營規(guī)模越大，勞動(dòng)生產(chǎn)率越高，單位農(nóng)產(chǎn)品成本越低，市場競爭力越強(qiáng)。全球糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品的大規(guī)模輸出都是來自這些國家。但是，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化又是取決于工業(yè)現(xiàn)代化。即工業(yè)現(xiàn)代化在前，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化在后。從這個(gè)意義上說，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營與工業(yè)現(xiàn)代化息息相關(guān)。工業(yè)現(xiàn)代化了，不僅可以為農(nóng)業(yè)提供先進(jìn)技術(shù)裝備（這是農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的基本條件），還可以反哺于農(nóng)業(yè)（以工補(bǔ)農(nóng)），為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供必要的要素（包括財(cái)政支持）。這是發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之所以嚴(yán)重落后于發(fā)達(dá)國家的重要原因。城鎮(zhèn)化也是“三權(quán)分置”的重要推動(dòng)力。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)從事二三產(chǎn)業(yè)，使家家包地、戶戶種田的局面發(fā)生了很大變化，甚至出現(xiàn)土地撂荒的現(xiàn)象。為了解決有地沒人種和想多種地沒地種的矛盾，通過三權(quán)分置，放活經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，便因此應(yīng)運(yùn)而生。至2016年6月底，全國2.3億農(nóng)戶中，流轉(zhuǎn)地超過30%，流轉(zhuǎn)土地4.6億畝。固然，從我國實(shí)際情況出發(fā)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的途徑是多樣的，諸如承包地入股、農(nóng)業(yè)合作社以及龍頭企業(yè)帶動(dòng)等，但是，通過農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移以及與其相聯(lián)系的土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的重要途徑，甚至可以說是不可替代的途徑。

三、農(nóng)村土地制度改革的第三步是“還權(quán)賦能”

我國農(nóng)村土地制度改革，人們關(guān)注較多、難度較大，應(yīng)當(dāng)說是國家征地制度改革、農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革以及宅基地制度改革。這三項(xiàng)改革被人們稱之為“三塊地改革”。其改革路徑從權(quán)能不完整到“還權(quán)賦能”，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。2016年12月中旬召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，把統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革列入深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。如果說前兩步改革僅僅涉及農(nóng)地制度改革，那么，第三步改革則涉及非農(nóng)建設(shè)用地改革。與其相聯(lián)系，前兩步改革僅僅是農(nóng)村內(nèi)部關(guān)系的局部性調(diào)整，其所遇到的阻力相對(duì)較小，那么第三步改革則是涉及國家、集體、農(nóng)民之間以及城鄉(xiāng)之間利益關(guān)系的重新分配，是發(fā)展戰(zhàn)略的根本性轉(zhuǎn)變，其所遇到的阻力則是較大的。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們，農(nóng)民的富裕程度，不僅取決于他們擁有多少資源或要素，更重要的是取決于這些資源或要素的市場化程度。我國農(nóng)村土地制度改革的第三步，就是要解決農(nóng)民所擁有的最重要資源或要素，即土地的商品化、市場化問題，也就是通過提高土地的市場化程度，賦予農(nóng)民應(yīng)當(dāng)擁有的更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)，較大幅度增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，城市的土地、住宅都允許在市場上自由流通，而農(nóng)村的土地、住宅的產(chǎn)權(quán)至今仍然不明晰，不允許在市場上自由流通，導(dǎo)致農(nóng)民不能像城里人一樣，享受城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不動(dòng)產(chǎn)增值的收益。這是城鄉(xiāng)居民收入差距拉大的重要原因。通過這三項(xiàng)改革，賦予農(nóng)村土地和農(nóng)民住房的商品屬性，為發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用以及提高土地資源利用率提供了體制保障，并為農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間自主落戶打開了通道。目前這一步改革正處在試點(diǎn)階段。據(jù)國土資源部負(fù)責(zé)人介紹，試點(diǎn)涉及33個(gè)地區(qū)，除浙江省和四川省各有兩個(gè)試點(diǎn)地區(qū)外，其他29個(gè)省份均有一個(gè)縣（市、區(qū)）進(jìn)入試點(diǎn)范圍。根據(jù)有關(guān)文件條文，試點(diǎn)工作將于2017年底完成。由于這項(xiàng)改革涉及億萬農(nóng)民的切身利益，且可能超出現(xiàn)行法律法規(guī)，中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要慎重穩(wěn)妥推進(jìn)改革試點(diǎn)。

（一）關(guān)于土地征收制度改革

針對(duì)當(dāng)前存在的農(nóng)村土地征收范圍過大、被征地農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制不完善等突出問題，要著重探索健全程序規(guī)范、補(bǔ)償合理、保障多元的土地征收制度，擴(kuò)大農(nóng)村土地權(quán)能，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益。指導(dǎo)思想是，通過嚴(yán)格區(qū)分公益性與非公益性用地的界限，著力縮小征地范圍，賦予農(nóng)村集體更大的土地發(fā)展權(quán)，以及盡可能提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農(nóng)民生活水平有所提高以及長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。在我國城鎮(zhèn)化過程中，政府因征地與被征地農(nóng)民之間的矛盾，經(jīng)常發(fā)生。由于財(cái)產(chǎn)征收制度不完善，現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定不明確，有的地方政府打著公共利益的旗號(hào)，隨意擴(kuò)大土地征收范圍，侵占被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。我國的憲法、土地管理法以及物權(quán)法，都規(guī)定政府為了公共利益可以征收征用農(nóng)民的土地。但是，何為公共利益，如何科學(xué)界定公共利益范疇，明確公共利益邊界，防止將公共利益隨意擴(kuò)大化，是今后必須加以完善的地方。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題，也經(jīng)常引發(fā)政府與農(nóng)民之間的矛盾。這就必須遵循及時(shí)合理補(bǔ)償?shù)脑瓌t，進(jìn)一步完善國家補(bǔ)償制度，明確補(bǔ)償范圍、形式和標(biāo)準(zhǔn)，給予被征收征用土地的農(nóng)民公平合理的補(bǔ)償。還有，農(nóng)民的土地被征收征用，失去土地也就失去賴以生存的基本條件，這就存在著如何合理解決失地農(nóng)民的安置問題，以便使他們的長遠(yuǎn)生計(jì)得到應(yīng)有的保障。當(dāng)然，要從根本上解決政府與農(nóng)民在征地問題上的矛盾，還必須從根本上改變地方政府的財(cái)政對(duì)土地出讓金的過度依賴。逐步建立地方政府新的主體稅種，如資源稅、環(huán)保稅和房產(chǎn)稅，等等。

（二）關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度改革

我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元土地制度，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)能不完整，不能與國有土地平等進(jìn)入市場。集體經(jīng)營性建設(shè)用地是指農(nóng)村從事二三產(chǎn)業(yè)的集體土地，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的用地。目前我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地約占全國建設(shè)用地總量的13.3%，大約4200萬畝。黨的十八屆三中全會(huì)首次明確提出，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市，同權(quán)同價(jià)，最終取消城鄉(xiāng)土地供應(yīng)“雙軌制”。2016年11月頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》指出：“建立健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)督有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，完善自然資源有償使用制度，逐步實(shí)現(xiàn)各類市場主體按照市場規(guī)則和市場價(jià)格依法平等使用土地等自然資源?！薄氨ＷC各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素，公開公平公正參與市場競爭，同等受到法律保護(hù)，共同履行社會(huì)責(zé)任?！盵5]通過這項(xiàng)改革提高了農(nóng)村建設(shè)用地的集約利用水平，豐富了農(nóng)村集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式，增強(qiáng)了農(nóng)民集體和農(nóng)民群眾的獲得感。

（三）關(guān)于宅基地制度改革

針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村宅基地市場交易制度缺失以及與其相聯(lián)系的退出機(jī)制不順暢等問題，要健全依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地制度。當(dāng)前在農(nóng)民宅基地權(quán)益中，占有權(quán)和使用權(quán)得到較為充分的體現(xiàn)，收益權(quán)尚未體現(xiàn)出來。應(yīng)當(dāng)把宅基地改革的重點(diǎn)放在擴(kuò)大其權(quán)能。這就必須適當(dāng)提高農(nóng)村宅基地的市場化程度。2016年11月頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》指出：“從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，落實(shí)承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地的用益物權(quán)，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益?！盵5]而用益物權(quán)具有排他性、獨(dú)立性、流動(dòng)性等屬性，國家賦予宅基地、承包地以及集體經(jīng)營性建設(shè)用地的用益物權(quán)，意味著這三類地都可以進(jìn)入市場流通。這就有利于資源的優(yōu)化配置，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益。我國產(chǎn)權(quán)制度改革的每一次突破，都是與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善密切聯(lián)系在一起。無論那一種產(chǎn)權(quán)，都是對(duì)資源加以利用或處置以從中獲得一定收益的權(quán)利。產(chǎn)權(quán)界定清晰是市場交易的前提，是實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的制度安排。如何把農(nóng)村閑置的農(nóng)房利用起來，也是需要認(rèn)真加以解決的問題。當(dāng)前許多地方存在著大量閑置農(nóng)房，不僅破壞了農(nóng)村的村容村貌，也造成土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。這就涉及到如何解決農(nóng)村閑置宅基地問題。改革的思路應(yīng)當(dāng)是在有利于發(fā)育農(nóng)村土地市場的前提下，保護(hù)農(nóng)戶依法取得宅基地用益物權(quán)，對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)作出明確界定，探索宅基地有償使用和自愿有償退出機(jī)制。與其相聯(lián)系，在城鎮(zhèn)化過程中如何讓更多農(nóng)民帶著土地權(quán)益放心進(jìn)城的問題。這就存在著農(nóng)民進(jìn)城以后的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)如何處置的問題。關(guān)于這個(gè)問題，2016年8月初國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》，做出方向性的安排。《通知》明確提出：“地方政府不得強(qiáng)行要求進(jìn)城落戶農(nóng)民轉(zhuǎn)讓其在農(nóng)村的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)”。至于農(nóng)民進(jìn)城之后農(nóng)民三權(quán)利益如何處置，《通知》也明確提出：“要通過健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，逐步建立進(jìn)城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的相關(guān)權(quán)益退出機(jī)制?！碑?dāng)然，農(nóng)民進(jìn)城以后，由于就業(yè)、居住、生活、環(huán)境等條件的變化，很多人最終還是會(huì)自愿退出在村里享有的權(quán)利，但是其前提條件是農(nóng)民的利益要得到保障，即通過產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場有償退出。

[1]中共中央國務(wù)院關(guān)于三農(nóng)工作的一號(hào)文件匯編（1982—2014）[M].北京：人民出版社，2014：61.

[2]鄧小平文選（第3卷）[M].北京：人民出版社，1993：355.

[3]最新土地法律政策全書（2009年版）[M].北京：中國法制出版社，2009：74-75.

[4]許經(jīng)勇.中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度變遷六十年研究[M].廈門：廈門大學(xué)出版社，2009：220-225.

[5]中共中央國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見[N].經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2016-11-28.

責(zé)任編輯：詹花秀

F3

A

1004-3160（2017）02-0079-05

2016-12-25

許經(jīng)勇，男，福建惠安人，廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、國家級(jí)有突出貢獻(xiàn)專家，主要研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。