公共性融入行政效率之研究

周育平，劉 真

（1.中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410006；2.貴州省黔南州荔波縣玉屏街道住房與城鄉(xiāng)建設(shè)局，貴州 荔波 558400）

公共性融入行政效率之研究

周育平1，劉 真2

（1.中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410006；2.貴州省黔南州荔波縣玉屏街道住房與城鄉(xiāng)建設(shè)局，貴州 荔波 558400）

對(duì)行政效率有各種不同理解：機(jī)械行政效率觀，有機(jī)行政效率觀，制度體制行政效率觀等。很多理論家又從其他角度，為行政效率理論研究拓寬了視野，他們將行政效率的內(nèi)涵把握為三個(gè)方面：內(nèi)部效率、外部效率和社會(huì)效率。在這些理解中，雖然行政效率從簡(jiǎn)單的機(jī)械效率發(fā)展到了看似高級(jí)深層次的效率，從內(nèi)部效率到整體效率，但是卻沒(méi)有很好地突出公共行政的應(yīng)有之意即公共性的特點(diǎn)。所以，繼續(xù)把公共性引入到行政效率研究中很有必要：公共性是行政效率的價(jià)值追求；行政效率的終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共性；把公共性引入到行政效率研究也是現(xiàn)實(shí)的需要。

行政效率；公共性問(wèn)題；服務(wù)型政府

一、回顧歷史：“公共行政效率”概念的變遷

早在1887年，伍德羅·威爾遜（Woodrow Willson）在其著名的“行政學(xué)之研究”一文中，就把行政效率作為行政學(xué)的根本任務(wù)。“行政學(xué)研究的目標(biāo)在于理解：首先，政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作。其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率和在費(fèi)用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ??！睆哪且院?，行政學(xué)的研究者就試圖對(duì)行政效率進(jìn)行一個(gè)明確的定義。這就形成了基于歷史進(jìn)程的行政效率概念的變遷，而且直到現(xiàn)在依然有很多學(xué)者把自己對(duì)于行政效率的理解建立在這種歷史脈絡(luò)下的行政概念的漸進(jìn)變化中。

（一）機(jī)械行政效率觀

“機(jī)械效率”的使用最早出現(xiàn)在科學(xué)管理時(shí)期，代表人物是以泰勒為首的一批管理學(xué)家。他們用機(jī)械學(xué)中效率的概念及方法來(lái)分析和衡量企業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的效率。而后研究者用這種機(jī)械效率來(lái)分析行政管理問(wèn)題，漸漸形成了機(jī)械行政效率的觀點(diǎn)。此外，這種觀點(diǎn)同時(shí)也受到經(jīng)濟(jì)學(xué)中廣泛使用的效率概念的嚴(yán)重影響。因?yàn)橛媒?jīng)濟(jì)學(xué)中的“效率”概念來(lái)分析“行政效率”概念，這種分析方法就是簡(jiǎn)單的“依葫蘆畫瓢”方法，簡(jiǎn)單地公式化為投入與產(chǎn)出、成本與收益之比?！耙孕实母拍顬橐罁?jù)，人們把行政效率界定為‘行政投人與行政產(chǎn)出之比’。這里所說(shuō)的行政投入或行政成本，指從事行政活動(dòng)所消耗的時(shí)間、人力、物力、財(cái)力、信息等各種資源；行政產(chǎn)出或行政成果是指行政活動(dòng)的結(jié)果，包括各種有形的、無(wú)形的或直接的、間接的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效果?！盵1]這是一種建立在行政人員為完全理性人的假設(shè)基礎(chǔ)上的分析方法。

這種機(jī)械的行政效率，追求用最好的資源消耗，取得最好的勞動(dòng)效果。這在很大程度上反映了行政要講求速度的理念。這種從經(jīng)濟(jì)效益和實(shí)效性出發(fā)的效率觀，對(duì)于政府取得行政效率很有幫助，能有效提高經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，但是由于在行政過(guò)程中，面臨著非常多的公共事務(wù)，這里邊存在很多無(wú)法量化與衡量的政治文化因素，使得這種效率觀沒(méi)有用武之地。再者，行政的工作成果不能及時(shí)顯現(xiàn)，而需要一段時(shí)間才能表現(xiàn)出來(lái)。因此這種行政觀，很受現(xiàn)實(shí)行政實(shí)踐和行政學(xué)研究的挑戰(zhàn)。

（二）有機(jī)行政效率觀

由于各社會(huì)科學(xué)的發(fā)展，行政管理研究借鑒這些學(xué)科的程度不斷加深。在行政效率的研究上，因?yàn)楣芾韺W(xué)中的組織效率與行政組織的效率類似，所以管理學(xué)中的組織效率概念對(duì)行政效率的理解有很大影響。這一階段行政效率觀的實(shí)踐基礎(chǔ)是時(shí)代引起的社會(huì)結(jié)構(gòu)的巨變：社會(huì)利益關(guān)系更加復(fù)雜，各社會(huì)組織逐漸承擔(dān)越來(lái)越多的社會(huì)責(zé)任，扮演越來(lái)越重要的角色。這時(shí)行政管理涵蓋的范圍越來(lái)越廣，任務(wù)越來(lái)越繁重，政府規(guī)模很難縮小。研究者發(fā)現(xiàn)，政府作為一種特殊的社會(huì)組織，也可以像其他組織一樣從組織行為的角度對(duì)其效率進(jìn)行研究。通過(guò)淡化數(shù)量分析，強(qiáng)化價(jià)值觀念分析，促使這時(shí)的行政效率研究開(kāi)始從數(shù)量型的機(jī)械效率觀走向了質(zhì)量型的有機(jī)效率觀。這種特別關(guān)注價(jià)值理念的主觀因素，是對(duì)于單純注重經(jīng)濟(jì)效益和實(shí)效性的行政效率概念的一種有益的補(bǔ)充。

機(jī)械行政效率觀的理性人假設(shè)被這種組織效率觀的行為動(dòng)機(jī)理論的假設(shè)所打破，把行政學(xué)研究中的行政人員和行政組織看作是感性人、復(fù)雜人、社會(huì)人，從這種微觀假設(shè)出發(fā)，貫通宏觀層面，來(lái)衡量和判斷行政組織效率的高低，它關(guān)注于政府組織內(nèi)部人員是否團(tuán)結(jié)，人的各種需要是否得到了最大程度的滿足，而不去關(guān)注行政活動(dòng)實(shí)際上消耗了多少資源，以及完成工作所用的時(shí)間的多少。這種方法，盡管彌補(bǔ)了機(jī)械效率的某些缺陷，但是還是不能揭示行政工作的本質(zhì)，它和機(jī)械效率觀都有個(gè)致命的弱點(diǎn)就是片面性。

（三）制度體制行政效率觀

這種觀點(diǎn)受到新制度主義提出的制度效率觀的影響。它基于的假設(shè)是：人被認(rèn)為只有有限的信息獲取和處理能力，人們參加的各種交易涉及實(shí)際資源的使用，即交易有成本而不是如傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論所假設(shè)的交易成本為零，而制度的發(fā)生和演變正是為了增加交易的確定性、可控性從而節(jié)約交易成本，由此體現(xiàn)出制度的效率。[2]155可以理解為，在一定的制度環(huán)境中，人的行為總受到既定社會(huì)制度因素的綜合影響，人的行為效率，進(jìn)而組織的效率是各種制度的產(chǎn)物。制度體制行政效率觀，把制度效率觀引入到行政效率的研究中，把政府作為一種組織機(jī)構(gòu)層面的制度形式。在這個(gè)層面上，我們把制度體制效率觀歸納為兩個(gè)方面的內(nèi)容，首先是，行政組織本身的內(nèi)在體制存在內(nèi)在效率，然后是在內(nèi)在效率基礎(chǔ)上的、為社會(huì)提供生產(chǎn)或服務(wù)的生產(chǎn)性的效率。

信息與計(jì)算科學(xué)專業(yè)是數(shù)學(xué)、信息科學(xué)和計(jì)算機(jī)科學(xué)三者交叉的學(xué)科，它以數(shù)學(xué)為基礎(chǔ)，計(jì)算機(jī)為工具，解決信息和工程計(jì)算方面的實(shí)際問(wèn)題．這一專業(yè)設(shè)置較好地適應(yīng)了以信息技術(shù)為核心的全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局下的人才培養(yǎng)與專業(yè)發(fā)展[1-4]．

相對(duì)于上述的兩種效率觀，它更加重視視野的開(kāi)闊和實(shí)現(xiàn)效率的動(dòng)態(tài)性，不僅突破了有機(jī)效率觀只注重政府組織內(nèi)部的不足，也深入到了行政制度體制層面以及與其他社會(huì)制度的關(guān)系層面，大大推動(dòng)了行政效率理論的發(fā)展。這種行政效率觀充分彌補(bǔ)了有機(jī)效率觀的缺陷，從體制效率的角度研究行政管理的效率問(wèn)題，可以認(rèn)識(shí)到行政制度體制對(duì)社會(huì)交易成本的影響，這樣有助于避免簡(jiǎn)單地做出價(jià)值判斷，實(shí)現(xiàn)效率目標(biāo)與制度運(yùn)作的自發(fā)性統(tǒng)一的優(yōu)勢(shì)。

二、立足空間：對(duì)行政效率進(jìn)行微觀到宏觀的區(qū)分

（一）內(nèi)部效率

傳統(tǒng)的行政效率理論就是從內(nèi)部管理的維度研究行政效率的理論，行政效率的研究首先就是從行政管理的內(nèi)部效率開(kāi)始的。早在1887年，美國(guó)學(xué)者威爾遜在創(chuàng)立行政學(xué)時(shí)，就在討論行政學(xué)的目標(biāo)和任務(wù)中暗含了對(duì)于行政效率概念的界定?！靶姓W(xué)的目標(biāo)和任務(wù)就是要弄清政府怎樣才能夠以盡可能高的效率和盡可能少的金錢或人力上的消耗來(lái)完成這些專門的任務(wù)。”受科學(xué)管理理論的深刻影響，甚至最開(kāi)始的公共行政學(xué)理論的核心就是對(duì)于行政效率的研究，與此同時(shí)，更加強(qiáng)調(diào)在政府內(nèi)部運(yùn)用科學(xué)管理的理論和方法提高行政效率。人們認(rèn)為管理效率的獲取，取決于對(duì)行政組織內(nèi)部各要素的高度利用，因此形成了行政組織要素管理的效率就是行政效率的關(guān)鍵所在這樣一個(gè)觀點(diǎn)。這種觀點(diǎn)在研究行政效率的領(lǐng)域中不能被很好地利用，因?yàn)樾姓M織是由很多要素組成的，而且各個(gè)理論學(xué)派對(duì)于這些要素的重要程度，各執(zhí)一詞，形成了不同的觀點(diǎn)，如科學(xué)管理學(xué)派就認(rèn)為行政管理如同企業(yè)管理一樣，都是運(yùn)用方法手段，將有限的資源轉(zhuǎn)化為特定產(chǎn)品和服務(wù)的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中最重要的要素就是方法和技術(shù)。另外一個(gè)重要的理論學(xué)派是官僚制理論。它認(rèn)為行政效率的關(guān)鍵在于從事行政工作的各部門、各成員之間的相互協(xié)調(diào)和通力合作，如果要處理好組織內(nèi)部的協(xié)作問(wèn)題，關(guān)鍵就在于要明確機(jī)構(gòu)和成員之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。因此，該學(xué)派的理論家認(rèn)為行政效率需要從行政組織設(shè)計(jì)的科學(xué)合理性著眼。韋伯作為“官僚制”的創(chuàng)始人，利用工具理性，提出了合理的組織體系。

但是內(nèi)部效率研究只單純地考慮內(nèi)部各因素的效率，并且天真地以為整體只是各因素簡(jiǎn)單機(jī)械相加，認(rèn)為只要各要素的管理效率提高了，整體的行政效率就會(huì)出現(xiàn)。忽視了內(nèi)部組織與外部環(huán)境的相互作用。這是一種很狹隘的行政效率觀點(diǎn)。

（二）外部效率

外部效率是從政府職能的維度研究政府效率的方法。這種方法從行政系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的關(guān)系著眼，其研究的實(shí)質(zhì)就是“應(yīng)該對(duì)誰(shuí)有效率”的問(wèn)題。上世紀(jì)70年代末，西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家面臨著諸如財(cái)政赤字以及民眾對(duì)政府不信任等政府管理的問(wèn)題，為了應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題，學(xué)者們基于經(jīng)濟(jì)學(xué)家所提出的公共物品理論，主張用市場(chǎng)和非政府的方式來(lái)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，以提升行政效率。外部效率同樣也體現(xiàn)在對(duì)于社會(huì)的效率，在新公共管理運(yùn)動(dòng)中，以政府為中心的觀念受到了質(zhì)疑，人們反思政府的性質(zhì)時(shí)指出：政府作為公共組織，應(yīng)該把追求公共利益放在首位。這種對(duì)社會(huì)的效率是：公共行政的一切行為都應(yīng)該以滿足公共利益為標(biāo)準(zhǔn)，這樣社會(huì)才對(duì)行政管理有一個(gè)好的評(píng)價(jià)，這才是行政效率的真正體現(xiàn)。外部效率將行政系統(tǒng)置于圍繞在它周圍的政治、經(jīng)濟(jì)、文化的生態(tài)環(huán)境中，關(guān)注行政管理活動(dòng)應(yīng)該“對(duì)誰(shuí)有效率”的問(wèn)題。

行政外部效率的概念是在對(duì)政府體制和市場(chǎng)體制的效率高低的爭(zhēng)論中出現(xiàn)的。之后，以公共選擇理論代表的新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對(duì)這兩者的關(guān)系進(jìn)行了系統(tǒng)地梳理和論證。公共選擇理論提出，政府與市場(chǎng)一樣會(huì)存在失敗之處，兩者并非相互對(duì)立、相互替代的關(guān)系，它們各有所長(zhǎng)、相互補(bǔ)充。在公共物品的提供與生產(chǎn)以及具有天然壟斷性質(zhì)的行業(yè)，政府是比市場(chǎng)更有效率的。因此，行政外部效率的確立，關(guān)鍵是重新劃清政府與市場(chǎng)有效作用的范圍。只有在自己力所能及的范圍內(nèi)，政府活動(dòng)才真正有效率；否則，不論政府自身是多么的高效，政府活動(dòng)都是一種浪費(fèi)。近年來(lái)，隨著第三部門在實(shí)踐和理論研究上的發(fā)展，人們發(fā)現(xiàn)，在很多領(lǐng)域，第三部門比政府和市場(chǎng)擁有更高的效率。這再一步深化了行政外部效率的概念。

（三）整體效率

行政效率再一次受到了經(jīng)濟(jì)學(xué)和企業(yè)管理學(xué)的啟發(fā)。上文討論的行政內(nèi)部效率的觀點(diǎn)認(rèn)為，行政組織內(nèi)部的各個(gè)要素的管理效率提高了，整體效率就會(huì)自然提高，行政的整體效率才會(huì)出現(xiàn)，這種觀點(diǎn)把行政的整體效率看成部分的簡(jiǎn)單之和。為了避開(kāi)內(nèi)部效率觀的缺陷，經(jīng)過(guò)對(duì)于其他學(xué)科的借鑒，行政效率得到了啟發(fā)。1912年，熊彼特在《經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論》一書中指出，在生產(chǎn)過(guò)程中，如果生產(chǎn)要素和生產(chǎn)條件之間的組合只維持固定的模式，生產(chǎn)效率就不能真正提高，經(jīng)濟(jì)也不能真正得到發(fā)展。所以提出在管理上的創(chuàng)新概念，即建立一種新的生產(chǎn)函數(shù)關(guān)系，就是一種從來(lái)沒(méi)有過(guò)的把生產(chǎn)要素和生產(chǎn)條件的新組合引入生產(chǎn)關(guān)系之中。1966年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家來(lái)賓斯坦提出了X理論，他認(rèn)為，由于某種不明的原因，現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)中總發(fā)生著一定的效率虧損和低效率現(xiàn)象。后來(lái)繼續(xù)從事這方面的研究者，得出有一個(gè)重要因素是內(nèi)部員工的組合的結(jié)論。從兩個(gè)觀點(diǎn)中，行政學(xué)家意識(shí)到，要提高行政整體效率，必須打破舊的行政結(jié)構(gòu)，進(jìn)行行政要素的系統(tǒng)重組?！捌髽I(yè)家精神的政府”就是從這個(gè)角度理解行政效率的。但由于在面對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題時(shí)，這種觀點(diǎn)拿不出真正解決問(wèn)題的辦法，也僅僅只能停留在理論層次上。

無(wú)論是內(nèi)部效率研究還是整體效率研究都是將行政效率定位在系統(tǒng)本身。這兩種觀點(diǎn)都非常強(qiáng)調(diào)組織內(nèi)有限理性的問(wèn)題，忽視了各種不相同的決策安排以及行政體系內(nèi)的多組織安排。[3]

這三個(gè)概念也是隨行政理論的發(fā)展而出現(xiàn)的，“存在即合理”，人們通過(guò)這種認(rèn)識(shí)事物基本規(guī)律的空間順序（內(nèi)部效率——外部效率——整體效率），對(duì)行政效率這個(gè)概念進(jìn)行深入理解，進(jìn)而對(duì)行政學(xué)的研究起到了不可磨滅的作用。三者的關(guān)系是相輔相成、相互補(bǔ)充、缺一不可的，共同形成了較為完整的行政效率概念。人們用上述三種典型的觀點(diǎn)來(lái)對(duì)行政效率的概念進(jìn)行簡(jiǎn)化。但在現(xiàn)實(shí)情況下，人們面對(duì)“行政效率”時(shí)，通常情況是只涉及到其中的某一類。這樣對(duì)于學(xué)術(shù)的溝通交流造成了障礙，引起了眾多的爭(zhēng)論。

三、對(duì)行政效率體現(xiàn)公共性問(wèn)題的反思

通過(guò)對(duì)兩種維度的行政效率概念進(jìn)行宏觀分析，我們似乎看到了一個(gè)足夠充盈飽滿的行政效率概念。然而，事實(shí)上確并非如此，在這些理解中，雖然行政效率從簡(jiǎn)單的機(jī)械效率發(fā)展到了看似高級(jí)深層次的效率，從內(nèi)部效率到整體效率，但是卻沒(méi)有很好地突出公共行政的應(yīng)有之意即公共性的特點(diǎn)。有如周志忍教授所說(shuō)：當(dāng)代公共行政效率研究呈現(xiàn)出三個(gè)發(fā)展趨勢(shì)：公共性的凸顯、綜合研究模式的失勢(shì)、效率與質(zhì)量地位的轉(zhuǎn)換。[4]他把效率研究中的公共性的凸顯置于這三個(gè)發(fā)展趨勢(shì)的首位，顯示出公共性在其中的重要性和緊迫性。如果公共性在行政效率研究中不能得到很好地落實(shí)，那么行政效率研究就只能停留在一個(gè)比較初級(jí)的階段，即使是在這個(gè)公共性在行政效率研究中已有所觸及的歷史階段，這也是應(yīng)該被加強(qiáng)的。對(duì)于這一系列的行政效率概念界定方式，我們可以站在兩個(gè)層面即技術(shù)層面和價(jià)值取向?qū)用鎸?duì)它們進(jìn)行觀察，值得樂(lè)觀的是，我們的行政效率在技術(shù)層面可以隨著其他學(xué)科（如經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等）的發(fā)展或借鑒自然科學(xué)的新理論，加強(qiáng)其在技術(shù)層面的研究；但是相較于技術(shù)層面的研究，價(jià)值取向?qū)用娴难芯烤惋@得不那么自然而然，需要加以理論上的引導(dǎo)。由于一直以來(lái)忽視行政效率的價(jià)值取向，公共性在行政效率概念的界定中體現(xiàn)得不足夠，是需要我們倍加關(guān)注的。

很明顯，在對(duì)行政研究的初始時(shí)期，盡管公共行政學(xué)對(duì)效率的強(qiáng)調(diào)與偏愛(ài)并沒(méi)有簡(jiǎn)單地否認(rèn)其中的公共性。[5]但是在真正研究和實(shí)踐的時(shí)候，卻沒(méi)有把公共性放在一個(gè)顯性的位置。這一階段，在研究上表現(xiàn)得比較明顯的是馬克斯·韋伯的理想型的、合乎工具理性的科層制理論?！翱茖又啤狈妒饺嬲撌隽艘粋€(gè)相對(duì)獨(dú)立、具有專業(yè)性的行政管理領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)如何組織，它使行政學(xué)可以以一門學(xué)科的形式出現(xiàn)。毫無(wú)疑問(wèn)，“科層制”范式一開(kāi)始就給予效率較高的價(jià)值定位，強(qiáng)調(diào)行政能力建設(shè)的重要性和緊迫性，因而其效率取向是明顯的。但“科層制”范式也未曾否認(rèn)公共性的內(nèi)容，它蘊(yùn)藏著尊重法律、公民、政治和價(jià)值的思想。雖沒(méi)否認(rèn)公共性在行政效率的研究中的地位，但卻沒(méi)有把它放到臺(tái)面上來(lái)，認(rèn)為實(shí)現(xiàn)了效率就實(shí)現(xiàn)了公共性，這是很片面的。

西蒙在管理主義的道路上走得很徹底，他通過(guò)邏輯實(shí)證主義，努力實(shí)現(xiàn)事實(shí)與價(jià)值的分離，將行政學(xué)的價(jià)值取向設(shè)定在效率之上，將效率視為行政理論的基礎(chǔ)。這可以說(shuō)是價(jià)值取向在行政效率上的第一次大的嘗試。但是他的觀點(diǎn)，很快受到相當(dāng)一部分行政學(xué)家的反對(duì)，沃爾多在《民主行政理論發(fā)展》中指出，西蒙的邏輯實(shí)證主義阻礙了他為行政學(xué)做出更大貢獻(xiàn)。西蒙的價(jià)值中立效率觀是一個(gè)與民主相對(duì)立的概念，這種觀念是民主理論未來(lái)發(fā)展道路上的一個(gè)主要障礙：堅(jiān)持效率價(jià)值中立原則，又承認(rèn)它在行政“科學(xué)”中的核心地位，同時(shí)又認(rèn)為因?yàn)槲覀冃叛雒裰?，所以我們不得不容忍某種程度的民主，這樣的看法實(shí)際上破壞著美國(guó)社會(huì)的根基。[6]之后一些新公共行政理論的學(xué)者，突出公共行政中的人本主義內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)應(yīng)將公共行政的優(yōu)先權(quán)放在個(gè)人價(jià)值而非組織效率上。他們認(rèn)為效率永遠(yuǎn)只能根據(jù)其追求的目的來(lái)定義，這使得公共性在行政效率研究中得到進(jìn)一步增強(qiáng)。因此，新公共行政學(xué)派對(duì)管理主義的批判給公共行政研究注入了一股活力，使公共性更加寓于行政效率中。

四、繼續(xù)把公共性引入到行政效率研究中的必要性

（一）公共性是行政效率的價(jià)值追求

今天，公共行政研究需要持有一種相互涵融的綜合性視角。效率研究當(dāng)然應(yīng)該重視實(shí)證方法和技術(shù)研究，但也無(wú)法脫離規(guī)范方法和價(jià)值分析，因?yàn)榫唧w的現(xiàn)實(shí)效率問(wèn)題總是涉及一定的政治決策過(guò)程，這個(gè)時(shí)候的效率實(shí)際上就體現(xiàn)了價(jià)值性的一面。馬克斯·韋伯將人類的社會(huì)行為分為理性行動(dòng)和非理性行動(dòng)，認(rèn)為理性行動(dòng)包括目的合理性行動(dòng)和價(jià)值合理性行動(dòng)，并將支配前者的理性稱為“工具理性”，支配后者的理性稱為“價(jià)值理性”。公共行政作為行政組織的實(shí)踐活動(dòng)，其行政效率包含著工具理性和價(jià)值理性這兩個(gè)屬性。行政效率中的為實(shí)現(xiàn)物質(zhì)成效的理性思考就是工具理性，它強(qiáng)調(diào)的是公共行政的管理屬性。而價(jià)值理性強(qiáng)調(diào)的是公共行政的憲政屬性，重視公平與民主。行政效率必須將兩者進(jìn)行有機(jī)地統(tǒng)一才能表現(xiàn)出公共行政的公共性質(zhì)。其實(shí)公共性強(qiáng)調(diào)的是在取得效率的同時(shí)也同時(shí)達(dá)到了對(duì)于民眾公共利益和社會(huì)公共利益的滿足。但歸根結(jié)底，兩種理性都是實(shí)現(xiàn)公共利益的手段。只有這樣，行政效率才能基于技術(shù)層面，在公共性的指引下，成為公共行政學(xué)繼續(xù)發(fā)展的一個(gè)堅(jiān)實(shí)理論基礎(chǔ)。

（二）行政效率的終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共性

公共行政的效率和公共性兩大研究取向理應(yīng)得到協(xié)調(diào)。在一定意義上，公共行政就是關(guān)懷和回應(yīng)各種公共利益訴求以及解決公共問(wèn)題的組織活動(dòng)，行政過(guò)程中所達(dá)到的行政效率就與一般組織所產(chǎn)生的效率有本質(zhì)上的區(qū)別，前者是追求和維護(hù)公共利益的，體現(xiàn)的是完整的公共性即利他性，而后者的出發(fā)點(diǎn)是自身組織的利益，具有明顯的利己性。從性質(zhì)上看，公共性的概念到實(shí)踐程度以及衡量工具都具有明顯的抽象性，但是，在實(shí)踐中，它又是相當(dāng)現(xiàn)實(shí)和具體的，必須通過(guò)在行政行為中以達(dá)到公共性為目的而得到一定行政效率來(lái)實(shí)現(xiàn)。所以，以公共利益為基點(diǎn)，很好融入公共性的行政效率，能夠達(dá)到抽象的精神維度與現(xiàn)實(shí)的利益維度的統(tǒng)一：在抽象維度，它是始終將公共利益作為公共行政的根本原則與必然歸宿的理念原則和價(jià)值共識(shí)；在現(xiàn)實(shí)維度，它通過(guò)以公共利益為導(dǎo)向的具體制度安排和組織構(gòu)建體現(xiàn)出來(lái)。

（三）現(xiàn)實(shí)需要

我國(guó)提出了建設(shè)服務(wù)型政府的改革目標(biāo)，行政效率追求公共性是必然的。長(zhǎng)期以來(lái)，盡管我國(guó)的執(zhí)政黨是以“為人民服務(wù)”為宗旨的，政府的行政人員也接受這種思想政治教育，但是把執(zhí)政理念、執(zhí)政效率與行政理念、行政效率劃等號(hào)，這種執(zhí)政理念不能很好轉(zhuǎn)化為政府組織的行政效率，使得“為人民服務(wù)”這個(gè)口號(hào)，成為一句空談的口號(hào)，使得行政效率的公共性方面不能在實(shí)踐中得到很好貫徹，以至于理論界基于現(xiàn)實(shí)的研究與西方的行政效率理論的發(fā)展嚴(yán)重脫節(jié)，深刻影響了我國(guó)的行政效率理論，從而使公共行政理論的研究阻礙了我國(guó)的行政實(shí)踐的發(fā)展和創(chuàng)新。更重要的是，如果不能處理好兩者之間的關(guān)系，我們黨的執(zhí)政合法性也將遭到侵蝕。

[1]盧倩.論行政效率的測(cè)定[J].行政論壇，2001（7）：65.

[2][美]道格拉斯·C·諾思.制度變革的經(jīng)驗(yàn)研究[M].張五常，羅仲偉，譯.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2003.

[3]劉燕.公共行政效率研究的發(fā)展趨勢(shì)[J].廈門特區(qū)黨校學(xué)報(bào)，2003（2）：83.

[4]周志忍.公共性與行政效率研究[J].中國(guó)行政管理，2000 （4）：95.

[5]唐興霖，馬亭亭.效率與公用性的平衡：治理民主的視角[J].理論探討，2014（5）：54.

[6]顏昌武，劉云東.西蒙-沃爾多之爭(zhēng)：回顧與評(píng)論[J].政治哲學(xué)，2008（3）：9.

責(zé)任編輯：秦小珊

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A

1009-3605（2017）03-0008-05

2017-03-11

1.周育平，男，湖南耒陽(yáng)人，中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院研究員，主要研究方向：政治與黨的建設(shè)；2.劉真，男，貴州沿河人，貴州省黔南州荔波縣玉屏街道住房與城鄉(xiāng)建設(shè)局干部，主要研究方向：行政管理。