供需偏好視角下的扶貧資源精準配置研究

王天維

（廣西大學，廣西 南寧 530004；中共貴陽市委黨校，貴州 貴陽 550005）

供需偏好視角下的扶貧資源精準配置研究

王天維

（廣西大學，廣西 南寧 530004；中共貴陽市委黨校，貴州 貴陽 550005）

供給與需求有機銜接是精準扶貧的內在要求。長期以來，我國的扶貧開發(fā)模式在行政主導下偏向宏觀執(zhí)行效率，在很大程度上產(chǎn)生了目標群體排斥、扶貧資源被社會精英俘獲、貧困對象脫貧動力弱化等脫貧效率低下問題。形成這種微觀資源錯配的根源在于市場經(jīng)濟條件下“大分散、小集中”的貧困分布格局、貧困群體的弱勢特征在產(chǎn)生多樣化需求的同時，造成了個性資源到村入戶的高成本。扶貧績效目標考核偏差與社會參與不足則加劇了“抓大放小”資源配置格局的形成。實現(xiàn)政府同質化資源供給偏好與扶貧對象異質化偏好的契合，需要通過信息識別與構建銜接平臺進行匹配，優(yōu)化政府績效考核方式，合理引導貧困群體需求偏好，激發(fā)對接扶貧資源的動力，引入多元供給主體，加強資源整合提升監(jiān)管效率。

行政主導；供需偏好；精準配置

一、行政主導下扶貧資源供給存在的問題

在扶貧對象總體規(guī)模龐大的背景下，我國扶貧模式經(jīng)歷了救濟式扶貧、開發(fā)式扶貧、參與式扶貧等階段，主要目標是推動大量人群快速脫貧，實現(xiàn)資源整體效益最大化。這種方式的典型特征表現(xiàn)在政府主導資源分配，自上而下決策，貧困縣鄉(xiāng)接受上級資源、執(zhí)行上級扶貧決策、自主權有限，貧困群體參與少，政策瞄準精準度不夠。短期效益導向的資源配置方式在產(chǎn)業(yè)項目發(fā)展、基礎設施建設，將大量貧困人口收入提高到貧困線邊緣以上發(fā)揮了積極作用，但在增強貧困群體持續(xù)發(fā)展能力，解決多維貧困因素引發(fā)的貧窮方面顯得不足。

（一）扶貧資源排斥目標群體

一段時間以來，一些扶貧政策存在發(fā)展意愿對接排斥、項目選擇排斥、市場排斥等現(xiàn)象。一是發(fā)展意愿對接排斥。扶貧主體提供的資源與貧困群體的需求存在較大差距。有些貧困群體主動尋求相關支持，但受資源所限，農戶擬設施的生產(chǎn)項目與地方倡導的項目不一致而得不到支持。二是項目選擇排斥。政策制定上片面追求地區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)模，“喜大嫌小”，追求一個項目涉及的覆蓋面與受益面，要求參與項目的群體具備一定的經(jīng)濟基礎，配套一定的資金，逼迫那些收入水平較低的貧困人口放棄參與。三是市場排斥。幫扶主體重生產(chǎn)輕市場，幫扶措施側重支持傳統(tǒng)種養(yǎng)殖業(yè)，甚至簡化為提供部分資金、贈送一些生產(chǎn)資料、支持危房改造，與那些綜合素質偏低、風險意識薄弱、組織能力不強的貧困群體迫切希望解決市場營銷難題等需求不吻合。

（二）扶貧資源被社會精英俘獲

理論上認為經(jīng)濟增長可以通過發(fā)揮“涓滴效應”帶動貧困群體增收。受績效考核“快速顯現(xiàn)扶貧資金使用效率”導向的影響，一些地方在貧困群體之間引入了大型公司、龍頭企業(yè)參與產(chǎn)業(yè)項目開發(fā)，希望通過扶強、扶優(yōu)這些機構帶動貧困戶增收。許多產(chǎn)業(yè)扶貧項目由農業(yè)、水利、道路運輸、民政等部門實施，通過扶持農民專業(yè)合作社、公司、龍頭企業(yè)等，以貧困群體融入產(chǎn)業(yè)鏈的形式增加收入。由于貧困戶與企業(yè)之間的利益鏈接機制不完善，“公司＋農戶”或者“大戶帶動”模式在很大程度上忽略了貧困戶增強自我發(fā)展能力的個性化需求，有限的幫扶資源增加的價值卻在市場化渠道中被鄉(xiāng)村精英俘獲，甚至出現(xiàn)了一些企業(yè)與政府“利益合謀”，貧困戶利益受損，社會不平等加劇的現(xiàn)象。

（三）貧困對象脫貧動力弱化

在行政主導下，扶貧成為一種自上而下的、單向度的政府行為，在一些地方變成了單純的施舍，“救濟式”扶貧讓一些農民養(yǎng)成了“等”“靠”“要”的思想。部分救助對象甚至為了某些貧困評價指標，作出不努力改善自身生活水平的消極反應。在參與式產(chǎn)業(yè)項目中，貧困戶只是被動參加投工投勞或自籌資金，主觀能動性和謀發(fā)展的積極性沒有得到挖掘，本來讓自身受益的項目卻責任感不強，缺乏主動監(jiān)督意識，對建成的項目設施后續(xù)管理和維護動力不夠，導致扶貧資源浪費。受資源有限性和幫扶行為時效性約束，一些貧困群體不能在幫扶中解決制約自身脫貧的關鍵因素，結果在扶貧資源退出后再次陷入貧困。

二、貧困群體異質偏好與資源錯配的根源

長期以來，貧困問題作為影響社會公平的主要因素之一，政策實踐中更是將“反貧困”視為公共物品，解決途徑主要依靠政府介入。貧困分布的多樣性對扶貧資源形成了異質偏好，但貧困群體的“弱勢”特征卻難以對政府主導的扶貧模式缺陷進行糾偏，結果造成了扶貧資源的錯配。

（一）獨特的貧困分布格局影響資源精細化投入

當前，我國的貧困人口主要分布在自然條件相對惡劣的地區(qū)，在空間分布上呈現(xiàn)“大分散、小集中”的特點。破解有限的扶貧資金與改善落后生產(chǎn)生活條件這一矛盾是資源配置中面臨的突出問題。由于這些地區(qū)地形崎嶇，扶貧項目成本非常高。有限的財政資金支持很容易形成項目建設補助標準低、基層工作壓力大等現(xiàn)象，造成一些項目在計劃和實施上以“報長建短”“報大建小”“報新建舊”或者降低建設標準的方式進行，結果項目難以發(fā)揮預期的效益。在具體的扶貧項目選擇上，惡劣的自然條件造成遠離市場中心，對周期長的種養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)品，市場行情難以預見?；谵r戶個人意愿培育主導產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步增加收入受客觀環(huán)境限制較大。長期以來這些農戶形成的習慣經(jīng)營思維，雖然不能完全脫貧，但還可以獲得一些收益，不至于陷入產(chǎn)品滯銷損失巨大的地步，在一定程度上增加了項目幫扶的難度。

“關于玉石，最關鍵講究一個緣分?！崩系涝偃龑ν跸閺娬{，“亂世黃金，盛世玉。玉這種講究緣分的東西，只有在太平盛世才有市場。人養(yǎng)玉，玉也養(yǎng)人，合適的人拿到適合的玉兩者才能相輔相成。也正是因為這個道理，一旦看中了適合自己的玉，人往往就會不計成本。黃金有價玉無價。所謂玉隨緣，就是這么個道理，通靈寶玉含在賈寶玉嘴里才有一段佳話。要是賈府下人銜著這么一塊玉石出生，多半反會被當作不祥之兆啊?！?/p>

（二）群體“弱勢”特征為資源配置偏向提供了條件

經(jīng)過幾輪大規(guī)模的扶貧攻堅行動，目前貧困地區(qū)的人口結構已經(jīng)發(fā)生了較大變化，一些能力素質較高的人群已經(jīng)外出務工，留下的是一些老人、兒童、婦女，且相當一部分是“因殘疾或大病等原因失去了勞動能力的人群。這些群體受教育程度低，文化素質相對落后，長期的救濟扶貧讓這些人養(yǎng)成了被動的心態(tài)和依賴的思想，表現(xiàn)出參與項目的意識不強，脫貧動力缺乏。扶貧資源能夠精準配置從根本上依賴于貧困人群表露自身的需求與偏好，尤其在資源有限的情況下，主動參與項目獲得支持更是提升扶貧工作針對性的有效保障。但是由于缺乏了解相關信息的渠道，一些貧困農民對自身能力存疑，不習慣也不懂得如何決策，達不到參與產(chǎn)業(yè)扶貧項目的基本條件，結果不得不放棄參與扶貧項目[1]。此外，在鄉(xiāng)村扶貧公共事務上，這些群體更多基于自身考慮，小農意識根深蒂固，思維方式和行為方式落后，均等化思想比較嚴重，面對利益時互不相讓，決策中難以形成一致意見。由于自組織能力和有效“捍衛(wèi)”自己利益的技巧缺乏，結果資源配置話語權旁落在一些大戶或村組干部手里，資源配置最終向不利于貧困群體的一方傾斜。

（三）行政考核目標偏差引起資源配置偏向

扶貧資源配置容易受到政績考核等因素的影響。扶貧作為政府工作的重要內容之一，不同級別和層次的政府組織對扶貧資源的作用認知不同。作為扶貧主體的貧困縣政府，面臨維持地方政府正常運轉、保持社會穩(wěn)定、促進地方財政收入增長和GDP增長等多個重要目標，政府在扶貧資源的使用上更多地希望能夠發(fā)展工業(yè)項目，提升經(jīng)濟發(fā)展水平，培育地方財源，為脫貧創(chuàng)造良好條件。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，扶貧資金用于基礎設施和公益項目能夠讓本地區(qū)直接受益。對鄉(xiāng)村農戶來說，條件好的家庭希望平均分配扶貧資源，而貧困家庭則希望自身能夠通過扶貧資源解決脫貧中的具體難題。各個主體追求的目標不同，開展脫貧期望采取的方式也不一樣，相對弱勢的低層級組織和農戶，特別是貧困農戶在自上而下的資源分配過程中話語權與參與能力不夠，資源配置更多按照上級組織的意圖進行分配，顯然不能很好滿足貧困群體的偏好。在扶貧績效考核目標導向下，一些官員為了能夠在短時期內獲取政治資本，很可能具有將有限資源分配到能迅速見效的項目和產(chǎn)業(yè)的動機，忽略扶貧資源長期追求的價值，這也成為扶貧資源偏離理想狀態(tài)的重要因素。

（四）社會參與不足導致資源錯配難以改善

在扶貧幫扶過程中，將貧困群體的微觀需求與地區(qū)扶貧開發(fā)宏觀項目有機融合是經(jīng)常遇到的難題。微觀貧困農戶扶貧資源需求“最后一公里”問題難以破解，主要原因在于行政壓力型體制下“一對多”的扶貧模式很難做到精準到戶、因戶施策、一戶一策。社會力量在培育貧困戶社會資本、開展能力建設、避免社會排斥與包容等方面具有重要作用，但目前這些機構在扶貧攻堅中還面臨統(tǒng)籌規(guī)劃較弱，力量相對分散，與扶貧部門之間常態(tài)化動態(tài)信息溝通機制不暢，相互間信任不足、扶貧績效難認定等問題。在信息、資源約束與效率目標導向下，一些社會組織選擇幫扶成本低、易出成效的對象進行扶持，結果造成了越偏遠的地區(qū)，貧困群體的需求越難得到滿足，資源配置在時空上出現(xiàn)相對“過?！迸c“緊缺”狀態(tài)。公益慈善類社會組織參與不足，貧困地區(qū)市場發(fā)育不完善，很難對政府扶貧資源供需對接障礙起到緩解作用，一定程度上固化了政府減貧行為與資源配置機制的路徑鎖定狀態(tài)。

三、推動偏好契合精準配置扶貧資源的路徑

扶貧資源配置中的錯位與客觀地理環(huán)境、貧困群體的弱勢特性和扶貧部門規(guī)模效率傾向密切相關。精準扶貧的本意就是要從過去從區(qū)域宏觀產(chǎn)業(yè)層面帶動脫貧轉變?yōu)橹苯訉①Y源用于幫扶微觀的貧困戶個體。這種思路的核心其實就是確保投入的資源能夠滿足貧困群體的意愿，提高資源的邊際效用。

資源配置直接面向個體面臨的主要問題是如何了解個體需求，這依賴完整對稱的信息。精準扶貧的基本前提是精準識別，以便更好地瞄準貧困目標人群。精確度、到位率和需求滿足時序是扶貧瞄準的基本要求。在扶貧資源的投入上，識別工作支出是高效配置所有扶貧資源的必要前提，嚴格的瞄準可能意味著指標量化、調查投入較高，甚至引發(fā)貧困群體內部分化，但與偏向的投入相比，支出一定比例資金去獲取充分、準確的信息具有較大的長期價值。無論在貧困識別過程中，還是在貧困資源的分派過程中，讓廣大農民了解扶貧開發(fā)中的公共資源以及特定公共產(chǎn)品供給信息，才能為表達需求獲取資源支持提供條件。一方面，要將整個扶貧過程中的相關信息全面及時向社會、扶貧對象公開，接受監(jiān)督，更重要的在于通過對多維致貧因素的解析，引導后期的資源流向。另一方面要在已經(jīng)建成的扶貧大數(shù)據(jù)庫基礎上，結合農村貧困群體信息技能缺乏的實際，更多依靠微觀幫扶主體搭建供需銜接平臺，讓相關資源有效供給到扶貧對象。

（二）優(yōu)化考核目標規(guī)范幫扶方式

扶貧績效考核方式直接影響資源的配置方式，不同類別的資源所產(chǎn)生的效果也不一樣?，F(xiàn)實實踐中，既有增加物質資本總量為目標的“產(chǎn)業(yè)開發(fā)式扶貧”，也有增進人力資本存量的“智力開發(fā)式扶貧”。長期以來，扶貧考核更多的是將貧困群體的收入提高至貧困線以上，對增強脫貧內生能力考核指標偏少，權重偏低，缺乏對貧困家庭自我發(fā)展能力長期培養(yǎng)的關注，結果受扶群體受外部環(huán)境影響大，自身積累趕不上經(jīng)濟發(fā)展速度，再次返貧率高。鑒于當前扶貧考核的結果導向，建議進一步采用關鍵指標法，對不同類別的對象采用不同的考核方法，加大破解那些消除貧困戶長期致貧因素權重的考核，不僅考核扶貧資金是否“進村入戶”，還要考核扶貧長遠效益是否進村入戶，增強考核方式的科學性與幫扶效果的長期性。在普遍化的幫扶制度和特定資源存量下，領導小組、對口支援、運動治理、試點工程、干部掛職等具體幫扶方式很容易因為各幫扶單位掌握的資源能力不同，造成資源相互擠占，導致資源配置的不公平與低效率[2]。很有必要明確資源投入標準，根據(jù)扶貧實際規(guī)范各幫扶單位的資源投入，避免由于行政干預造成資源配置的扭曲。

（三）激發(fā)貧困群體主動對接資源

生存、貨幣最大化和理性自利三個原則，構成了貧困戶相對穩(wěn)定的需求位序結構。對農戶來說，扶貧資源作為公共產(chǎn)品，他們對其需求不容易像私人產(chǎn)品那樣形成穩(wěn)定偏好。在需要表達過程中，農戶偏向于能給自身帶來直接利益的資源,可能較少關注能給整體帶來巨大利益的公共需求[3]。在幫扶過程中，需要承認甚至適當尊重貧困群體對資源需求表達存在的集體非理性行為，建立能有效顯真或回應需求者需要的的供給機制，調動貧困群體爭取扶貧資源的動力。資源的稀缺屬性決定了效益導向，但是如何衡量私人個體邊際效益，有必要增強貧困群體在可提供的扶貧資源內集中選擇或提出需要優(yōu)先解決事項的主動性。當然，對那些不合理、不科學、甚至不合法的偏好給予規(guī)范，比如要求貧困群體遵守國家法律，不吸毒，不信仰邪教，講究衛(wèi)生，資金使用過程需要做記錄等，培養(yǎng)貧困群體健康的生活習慣和消費方式。支出型貧困在一些地方比較突出，非理性支出在一定程度上加劇了貧困。調研發(fā)現(xiàn)一些家庭子女接受高等教育時不能很好地考慮家庭條件，選擇學費極高的民辦學校和專業(yè)就讀，畢業(yè)后教育產(chǎn)出達不到理想狀態(tài)。在幫扶過程中有必要實施個性化輔導，引導形成合理的預期和偏好，增強幫扶方式的針對性。

（四）引入多元主體滿足異質化需求

市場經(jīng)濟的深入發(fā)展在一定程度上也激化了貧困群體的多樣化需求?，F(xiàn)實中出現(xiàn)的扶貧資金和項目指向不明、針對性不強等問題，其背后根源不在于政府主導下的扶貧格局成本過高。比如，傳統(tǒng)的扶貧資金管理過程環(huán)節(jié)較多，據(jù)相關部門估計，一個項目需要的規(guī)劃設計、報帳所繳納的稅收、村干部的旅差費、相應的招待費等費用占扶貧項目資金的15%左右[4]。發(fā)揮市場機制在降低扶貧成本中的作用，滿足農民自我減貧的多樣化需求，需要利用市場主體提供多樣化的資源。大力引入社會組織和企業(yè)參與扶貧，要在信息資源方面提供條件，通過政府購買公共服務、招投標、發(fā)放教育券等方式發(fā)揮市場主體扶持服務“精準性、專業(yè)性、低成本、重服務”的優(yōu)勢，推動扶資源供給與扶貧對象需求達到最優(yōu)匹配。當前，貧困村組農民趨向個體和家庭戶的特性越來越明顯，很有必要在幫扶過程中實現(xiàn)企業(yè)、社會組織、扶貧對象等多元主體的互動，讓貧困群體在市場氛圍下增強脫貧的動力，提升自我發(fā)展的本領。

（五）強化資源整合提升監(jiān)管效率

針對農村地區(qū)的發(fā)展，從中央到省級政府安排了大量的專項資金，其實這些資金服務的對象主要是農民。農業(yè)開發(fā)項目大部分與扶貧開發(fā)項目功能非常接近，由于分屬不同部門管理,資金分散在很大程度上影響了投入到農村貧困地區(qū)各類資金的效益。從扶貧資金的功能類別看，主要有基本生活扶貧資金、基礎設施建設扶貧資金和產(chǎn)業(yè)扶貧資金三類?；旧罘鲐氋Y金到村入戶，用于解決貧困戶的近期溫飽問題，主要以實物形式發(fā)放[5]?；A設施建設扶貧資金用于解決貧困縣區(qū)的基礎設施建設，通過優(yōu)化投資環(huán)境吸引外來建設資金，服務地區(qū)生產(chǎn)生活。產(chǎn)業(yè)扶貧資金主要用于支撐貧困戶的脫貧增收，從根本上說是一種間接的財政轉移支付，其所有權、收益權應當屬于貧困戶。有必要積極探索在確保貧困戶基本生活、生產(chǎn)需要的前提下，出臺項目產(chǎn)權主體界定規(guī)范，將扶貧開發(fā)資金投資形成的一些公共基礎設施產(chǎn)權在一定期限內明確給貧困群體，以獲得相應收益。同時，探索在保障一定數(shù)量貧困人口就業(yè)的前提下，將一定比例的扶貧資金以參股形式投入競爭性、盈利性的工商項目[6]，并及時全面將扶貧資金的流向公開，保障扶貧群體獲得投資收益。大量的扶貧資源投入對資金的安全性、可靠性與效率性提出了迫切需求，針對扶貧民生資金中可能出現(xiàn)的虛報冒領、擠占挪用、滯留沉淀和監(jiān)管弱化等問題，進一步加強監(jiān)管機構能力建設、建立民生資金項目監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺、完善相關管理制度，開展專項巡視、審計，避免資金挪用、項目管理效率低下、瞄準度差等問題，進一步提升資金使用的針對性與效率。

[1]張曦.連片特困地區(qū)參與式扶貧績效評價[D].湘潭大學碩士學位論文,2013:83-84.

[2]黃承偉,覃志敏.我國農村貧困治理體系演進與精準扶貧[J].開發(fā)研究,2015,(2):56-59.

[3]劉義強.建構農民需求導向的公共產(chǎn)品供給制度——基于一項全國農村公共產(chǎn)品需求問卷調查的分析[J].華中師范大學學報(人文社會科學版),2006,(2):15-23.

[4]寧都縣扶貧和移民辦.扶貧開發(fā)整村推進財政扶貧資金存在的問題及對策[EB/OL].http://www.gzsfpym.gov.cn/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=124.2010-.09-26.

[5][6]中共河北省委黨校課題組.環(huán)首都貧困縣扶貧機制創(chuàng)新的路徑[J].河北學刊,2005,25(6):186-191.

（責任編輯：許燁）

C913

A

1009-2293（2017）01-0076-04

王天維，廣西大學商學院公共經(jīng)濟學博士研究生，中共貴陽市委黨校、社會主義學院工作處副處長。

【DOI】10.3969/j.issn.1009-2293.2017.01.020