參政黨基層組織參與協(xié)商治理的路徑研究

吳 亮

(中共海鹽縣委黨校，浙江 嘉興 314300)

【參政黨建設】

參政黨基層組織參與協(xié)商治理的路徑研究

吳 亮

(中共海鹽縣委黨校，浙江 嘉興 314300)

積極探索協(xié)商民主視閾下參政黨參與協(xié)商治理,合理把握參政黨基層組織在協(xié)商治理中的職責權限,對于參政黨更好地履行職能、推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化、發(fā)展和完善社會主義協(xié)商民主有著非常重要的現(xiàn)實意義。因此，對參政黨基層組織實踐協(xié)商民主、參與協(xié)商治理的獨特優(yōu)勢和存在問題進行分析，并從參政黨基層組織成員擔任基層國家機關公職人員、借助人民政協(xié)舞臺、發(fā)揮參政黨民主監(jiān)督作用、投身社會服務等路徑，把參政議政、民主監(jiān)督、政治協(xié)商和社會服務每個環(huán)節(jié)融合到協(xié)商治理中，不斷提高協(xié)商治理制度化、規(guī)范化、科學化水平。

參政黨；協(xié)商民主；協(xié)商治理；參政議政；民主監(jiān)督

十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這不僅體現(xiàn)了在新的歷史時期國家治理理念的重大變革，而且表明我國的治理模式正在從原來的黨政包攬向多元協(xié)商治理轉變。我國的民主黨派在共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度下，積極探索協(xié)商民主視閾下參政黨基層組織參與協(xié)商治理，合理把握在協(xié)商治理中的職責權限，通過多種途徑路徑把參政議政、民主監(jiān)督、政治協(xié)商和社會服務每個環(huán)節(jié)融合到協(xié)商治理中，不斷提高協(xié)商治理制度化、規(guī)范化、科學化水平，對于推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化有著非常重要的現(xiàn)實意義。因此，對參政黨基層組織推進協(xié)商民主、參與協(xié)商治理的獨特優(yōu)勢、存在問題和路徑等進行分析研究具有理論意義和實踐價值。

一、協(xié)商治理在我國的適用

(一)對協(xié)商治理的不同闡述

現(xiàn)在理論界對“協(xié)商治理”有不同的理解,王浦劬認為：“協(xié)商治理是政治主體基于政治組織和公民的政治權利,以協(xié)商和對話的程序和形式達成共識或者協(xié)調分歧,以實現(xiàn)國家和公共治理利益目標的特定政治機制?！盵1]何包剛認為協(xié)商治理是“一種大眾參與的公共決策機制和治理模式”[2]。張敏認為：“協(xié)商治理是指在公共事務的管理中,公民經特定的協(xié)商程序，通過自由平等的對話、討論、辯論以及聽取相關的背景知識等話語交往方式進行更具理性的公民參與進而在公共決策中發(fā)揮重要作用的治理方式?！盵3]陳亮認為：“協(xié)商治理，是指多元治理主體在特定的公共主題下圍繞相關議題開展對話與協(xié)商，實現(xiàn)話語結構的共享與理解，達到消除分歧與偏見，實現(xiàn)‘重疊共識’的協(xié)商過程?！盵4]雖然對協(xié)商治理有不同的理解，但對協(xié)商治理有基本的共識：協(xié)商治理最主要的理論與實踐來源是協(xié)商民主；協(xié)商治理是平等主體的有序參與、注重對話討論的程序與方法、追求公共利益的實現(xiàn)等。當協(xié)商民主作為一種新型的理念付諸治理實踐時，協(xié)商治理的新型模式就產生了。協(xié)商治理不

僅具有協(xié)商民主的對話與協(xié)商精神，而且賦予組織或公民更加廣闊的參政平臺，是當代民主政治在公共治理中的重要體現(xiàn)。

(二)協(xié)商治理對我國的適用性

“作為協(xié)商民主的一種治理實踐，協(xié)商治理已經在二三十個國家與地區(qū)被付諸實踐與實驗，其中包括歐洲、澳洲、南美洲與包括中國在內的一些亞洲國家與地區(qū)，并取得良好的效果”[5]。這說明，協(xié)商治理具有比較好的適用性，它淵源于中華民族的治理傳統(tǒng)，根植于當代中國國家治理實踐。因此，協(xié)商治理在我國具有應用空間和發(fā)展土壤。

1.我國不僅有民主協(xié)商的悠久歷史傳統(tǒng)，又有當代政治協(xié)商的豐富制度資源。國內外學者對中國歷史上的民主協(xié)商大多予以肯定。美國學者約·埃爾斯特認為“在政府的政策制定方面，商議、討論、對話的傳統(tǒng)由來已久。雖然決策過程中的協(xié)商與對話主要發(fā)生在官員之間，但在傳統(tǒng)中國，開明官員‘問計于民’的故事也時有所聞”[6]。按照國內學者李君如的看法，協(xié)商民主淵源于古代，逐步完善于當代，是一種具有中國特色的民主形式。遠古時代的禪讓制就具有原始的協(xié)商民主制度的雛形，對后來的中國政治制度一直起著不同程度的影響。[7]當今的協(xié)商民主與協(xié)商治理是對我國傳統(tǒng)的民主協(xié)商的繼承、創(chuàng)新和發(fā)展，是具有我國特色的民主治理模式。中國共產黨領導人民在長期的革命、建設的過程中，逐步形成了具有我國特色的如統(tǒng)一戰(zhàn)線、政治協(xié)商、人民代表大會制度、協(xié)商民主等政治制度，在改革開放年代產生了城鄉(xiāng)基層自治、民主懇談會、民主聽(議)證會、民主理財會、民主評議會等民主協(xié)商制度，這些為我國的協(xié)商民主與協(xié)商治理提供了良好的環(huán)境。

2.協(xié)商治理是符合國家治理現(xiàn)代化的需要。一是協(xié)商治理有助于遏制權力腐敗，提高政府施政的合法性。實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化需要轉變政府職能，而協(xié)商治理有利于政府職能的轉變。十八大以來，腐敗問題得到初步遏制，但行政權力的濫用和自由裁量權膨脹仍是社會的焦點，因此，從長遠看，必須引入?yún)f(xié)商民主和協(xié)商治理這種新型的民主參與、民主決策的民主治理的體制和機制，才能從根本上規(guī)范和建構現(xiàn)代的公共行政。在行政過程中，讓所有參與者有權制約、監(jiān)督行政權的行使，使行政權力真正為民所用、為公共利益服務，減少權力尋租機會，避免行政權的缺位和越位，有助于改變政府形象，提高政府施政的合法性和公信力。二是協(xié)商治理有助于公民有序政治參與，培育公民精神。協(xié)商治理是公民有序政治參與的重要途徑。協(xié)商治理一般以公共利益為主題，在自由平等的氛圍下，不同利益主體通過對話、溝通、辯論甚至談判等方式進行公開、透明的理性協(xié)商，讓公民的意愿和要求得到充分的表達和反映，激發(fā)公民有序政治參與的熱情。同時，協(xié)商治理要求各利益主體以理性的精神表達自身意愿、尊重他人意見，在利益博弈的過程中相互包容、理解、合作、共贏，最終達成共識，共同參與決策。在這過程中，強調以公共利益為重和公民有序政治參與，有利于公民意識的培育和民主、自由、平等的核心價值理念的樹立。三是協(xié)商治理有利于化解社會矛盾，協(xié)調利益關系。當前利益關系復雜化，利益訟求多樣化，這種人民內部矛盾性質的社會矛盾和群體性事件的激化給基層社會治理帶來挑戰(zhàn)。而協(xié)商民主和協(xié)商治理正是解決這種非對抗性人民內部矛盾的有效的治理形式。特別是在土地征用、房屋拆遷補償、環(huán)境污染、企業(yè)破產改制、社會保障等群體性事件中，通過協(xié)商民主在尊重利益多元化的前提下，可以統(tǒng)籌協(xié)調不同利益群體的利益關系，化解利益分歧和沖突，預防群體性事件的發(fā)生，維護基層社會穩(wěn)定。四是協(xié)商治理有利于參政黨功能的發(fā)揮。作為參政黨的民主黨派在協(xié)商民主和協(xié)商治理中承擔著政黨協(xié)商的角色，嵌入國家治理體系中，成為中國特色社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢。

二、參政黨基層組織參與協(xié)商治理的獨特優(yōu)勢

我國政黨制度和政治制度的顯著特征是中國共產黨領導和執(zhí)政，多黨派參政和合作。在中國共產黨領導的多黨合作與政治協(xié)商制度下，八大民主黨派是接受中國共產黨領導、同中國共產黨通力合作的親密友黨，是“中國特色社會主義參政黨”，不是在野黨，更不是反對黨，具有熱愛祖國、崇尚民主、追求民主的光榮傳統(tǒng)，決定了在參與協(xié)商民主和協(xié)商治理方面具有不可替代的獨特優(yōu)勢，是其它社會團體和組織所無法比擬的。參政黨基層組織就是指民主黨派基層組織，是相對民主黨派中央和省級組織而言，是指市、縣級各民主黨派的基層組織，是民主黨派的組織基礎和工作基礎，是參與基層協(xié)商治理的主體之一。這些優(yōu)勢為參政黨基層組織推進協(xié)商民主、參與協(xié)商治理奠定了得天獨厚的有利條件。

(一)制度保障

中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國憲法確定的基本政治制度，隨著《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見》《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》的相繼頒布，規(guī)范了參政黨參與協(xié)商民主的程序和權責，為參政黨參與協(xié)商民主和協(xié)商治理提供了制度保障。同時，建立和開辟了多種有效渠道和形式，確保參政黨成員切實參與協(xié)商治理的過程。作為參政黨的民主黨派具有政黨的功能和能量，以參政黨特殊的政治身份和其在社會上獨特地位，接受中國共產黨的政治安排，擔任中央和地方政府機關及其職能部門的正副領導[8]，擔任人大代表、政協(xié)委員等，各級參政黨成員擔任著特約監(jiān)察員、檢查員、審計員、教育督導員、人民陪審員和特邀監(jiān)督員、行風評議員等，履行著參政議政、民主監(jiān)督、政治協(xié)商職責，扮演著政黨協(xié)商的角色，引領和帶動協(xié)商民主的制度化、規(guī)范化和程序化。

(二)群眾基礎

作為參政黨的民主黨派具有廣泛的群眾基礎與職業(yè)分布，有各自較為明確的社會基礎和所代表的特定社會群體，是協(xié)商民主不可或缺的重要力量?！皡⒄h的界別性有利于有效了解參政黨所代表行業(yè)群體的意愿與狀況，有利于為不同群體、團體表達政治意愿”[9]。八個民主黨派有著堅實的社會基礎，聯(lián)系著特定的社會階層，涵蓋了方方面面的社會成員和群眾，建立和形成了不同形式不同層次的聯(lián)系渠道和工作平臺，如一些地方的參政黨基層組織設立政協(xié)委員工作室或社情民意工作室，了解、掌握與基層老百姓息息相關第一手材料，以社情民意或專報形式向地方黨委和政府有關部門提出意見建議。廣泛良好的群眾基礎使參政黨起到協(xié)調關系、凝聚共識、增進理解、化解矛盾的作用。

(三)協(xié)商便捷

隨著協(xié)商民主的不斷推進，協(xié)商治理逐步從政治領域拓展到經濟、文化、社會、生態(tài)等領域，從中上層擴展至基層，協(xié)商民主和協(xié)商治理工作重點下移的趨勢日益顯現(xiàn)。由于制度保障，參政黨通過組織化渠道和便捷便利的平臺反映問題、表達意見，實現(xiàn)民主協(xié)商與協(xié)商治理銜接聯(lián)動，參與國家、地方政治生活。當前，既有中共黨委政府召開的黨外人士座談會、人大各類會議和視察調研及依法監(jiān)督活動、人民政協(xié)各類會議和視察調研及民主監(jiān)督活動等各類機會與平臺，又有中共黨委統(tǒng)戰(zhàn)部門、人民政協(xié)、民主黨派的各種刊物和政協(xié)提案或建議案、人大建議案或議案、參政黨直接向中共黨委政府提交的調研報告等載體與渠道。而這些議案、提案、建議，按照相關制度規(guī)定，中共黨委或政府的有關部門、單位是必須要做出答復、作出回應的，從而使民主黨派反映的問題能夠得到有效解決或對地方黨委、人民政府制定政策起著資政作用。因此，協(xié)商渠道暢通便捷，協(xié)商成果對公共決策產生影響，達到協(xié)商治理的目的。

(四)人才優(yōu)勢

作為參政黨的民主黨派屬于精英型政黨，集聚了一批文教衛(wèi)科技及工商界的人士，他們大多是本領域專家學者和優(yōu)秀人才，學有專長；政治參與積極性高，參政議政能力強，大都具備較強的調研和協(xié)商能力，是基層協(xié)商治理中不可多得的寶貴資源。特別是參政黨成員具有很強的行業(yè)性特點，對一些專業(yè)性重大問題能夠從專業(yè)角度提出具有前瞻性、針對性的意見建議。參政黨的人才優(yōu)勢為推進協(xié)商民主參與協(xié)商治理提供了智力保障。

(五)光榮傳統(tǒng)

我國各民主黨派在建立過程中都曾與中國共產黨合作共事、生死與共，共同追求人民民主和人民解放的光輝歷史。因此，“民主”一直是各民主黨派的不懈追求，追求民主一直是民主黨派的光榮傳統(tǒng)。在新民主主義革命時期，民主黨派協(xié)助中國共產黨完成了建立新中國和組建民主聯(lián)合政府的偉大歷史任務，在社會主義革命和建設時期，擔負起參政議政、參與管理、建設國家的重任，在改革開放新時期，完成了參政黨的角色定位，成為協(xié)商民主和協(xié)商治理的重要力量。

三、參政黨基層組織參與協(xié)商治理中存在問題

經過長期的實踐探索，參政黨推進協(xié)商民主參與協(xié)商治理有了很大發(fā)展，但與推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求相比，還面臨著諸多問題。

(一)協(xié)商治理的自主性不夠

在黨際協(xié)商民主協(xié)商治理中，中國共產黨作為執(zhí)政黨是起主導作用的，參政黨是起輔助作用的，各民主黨派工作的重點是為執(zhí)政黨和政府提供智力支持和出謀劃策。參政黨的主動性、自主性未能很好地體現(xiàn)出來。通常是被要求在座談會、政協(xié)常委會等協(xié)商會上圍繞會議主題就某個方面提出意見建議，協(xié)商成果運用缺乏相應的反饋。同時，各參政黨參與協(xié)商約束和激勵機制缺乏，導致其協(xié)商動力不足。特別是基層參政黨成員在協(xié)商民主過程中獲取信息的渠道小、獲取第一手資料難度較大，存在各種信息傳遞障礙，直接影響了協(xié)商治理作用的發(fā)揮。

(二)民主監(jiān)督缺乏有效的運行機制

近年來，作為參政黨的基本職能之一的民主監(jiān)督職能得到很大發(fā)展，但是與政治協(xié)商、參政議政、合作共事職能相比，民主監(jiān)督還是一塊“短板”，民主監(jiān)督的特性未能充分發(fā)揮出來。在協(xié)商治理中，特別是基層參政黨存在怕監(jiān)督和不愿監(jiān)督的思想，存在畏懼心理，害怕得罪人，害怕承擔風險，缺乏敢于擔當?shù)呢熑我庾R。因此，一般只提意見和建議，往往停留在表面，較少觸及問題的實質。同時，參政黨除了人大議案、政協(xié)提案外其它形式的意見建議現(xiàn)在沒有明確的回復、反饋機制，問題提出并反映后，可能得不到明確、及時的答復,影響參政黨成員民主監(jiān)督的積極性。在現(xiàn)階段，民主監(jiān)督的制度化、規(guī)范化、程序化的制度與措施有待進一步完善，未能形成有效的協(xié)調、回復、反饋、激勵等運行機制。

(三)協(xié)商文化有待進一步形成

現(xiàn)階段，我國各協(xié)商主體對協(xié)商民主協(xié)商治理的認知不深，協(xié)商意識、責任意識、平等意識不強，合作共贏、理性商討的理念不夠。地方黨委政府對協(xié)商民主協(xié)商治理重視程度不夠，宣傳不到位，缺乏系統(tǒng)的理論探討作為支撐。廣大群眾仍習慣于長期以來被“管理”的慣性思維，沒能將思維及時調整到參與“治理”上來，對協(xié)商民主參與意識淡薄，對協(xié)商能否帶來切實的民主成效仍持觀望態(tài)度，未能形成自覺的思想意識和行為文化。因此，真正意義上的協(xié)商文化在我國尚未完全建立起來，還處于探索和培育階段。

四、參政黨基層組織參與協(xié)商治理的路徑

面對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化新形勢、新任務，參政黨要適應“四個全面”的要求，發(fā)揮參政黨的特色與優(yōu)勢，把協(xié)商民主貫穿履職盡責全過程，把參政議政、民主監(jiān)督、社會服務的每個環(huán)節(jié)融合到協(xié)商治理中，不僅有利于優(yōu)化提升參政黨的政黨功能、不斷提高協(xié)商民主和協(xié)商治理的水平,而且有利于促進全社會廣泛有序的政治參與，形成包容合作的良好的政治生態(tài)。參政黨協(xié)商民主和協(xié)商治理存在的制度缺位迫切需要加強頂層設計，同時，更需要參政黨基層組織增強主體意識，積極推行協(xié)商民主，增強參與協(xié)商治理的自覺性，主動投身于國家治理活動的各個領域。

(一)參政黨基層組織及其成員通過多黨合作平臺，參與協(xié)商民主，推進協(xié)商治理

參政黨基層組織是中國共產黨領導下多黨合作不可或缺的組成部分。在基層，民主黨派基層組織與中共地方組織可通過多黨合作這個獨有的平臺，以參政黨的身份就本地區(qū)社會經濟發(fā)展和民生等問題和執(zhí)政黨進行民主協(xié)商，提出建議和意見。例如，在統(tǒng)戰(zhàn)部召開的每兩月一次的“雙月座談會”等會議上，民主黨派作為參政黨可以直接以組織名義向中共地方組織和地方政府提出意見和建議。同時，根據(jù)多黨合作、政治協(xié)商制度的要求，參政黨基層組織的不少成員擔任地方國家機關公職人員，在參政履職、合作共事中參與協(xié)商治理。例如參政黨基層組織成員擔任地方人民代表大會代表及其常務委員會的領導和委員職務，直接發(fā)揮著參政議政和監(jiān)督政府依法行政、法院檢察院公正司法的作用；擔任著地方各級政府的領導職務，直接參與政府的政務活動；擔任著地方法院、檢察院領導職務，發(fā)揮著公正司法、國家治理、司法監(jiān)督的作用。參政黨基層組織成員通過擔任地方國家機關職務，在履職盡責、提出建議、提交議案中參政議政、參與地方事務的協(xié)商治理；在與地方國家機關工作人員合作共事中、在與所服務的干部群眾中、在共同推動工作中達成共識、協(xié)調分歧，參與協(xié)商治理。

(二)參政黨基層組織借助人民政協(xié)舞臺，在政治協(xié)商、參政議政中助推協(xié)商治理

人民政協(xié)是各民主黨派履行參政議政、民主監(jiān)督職責的主要政治舞臺。在基層人民政協(xié)中，除共產黨外，作為參政黨的民主黨派是一種最重要的政治力量，各民主黨派以政黨為參加單位，以黨派名義開展活動，通過對地方的大政方針、各項建設事業(yè)和人民生活中的重大問題進行協(xié)商、討論，推動協(xié)商治理工作；參政黨基層組織成員擔任地方人民政協(xié)及其專門委員會領導職務和政協(xié)常委、政協(xié)委員，以政黨或界別名義在人民政協(xié)大會和有關專門會議上發(fā)言建言、提出提案，在視察調研、專題議政中獻策諫言、開展批評。參政黨及其成員通過他們的提案和各種不同形式發(fā)言、建言、諫言等履行政治協(xié)商、參政議政的職能。民主黨派的集體提案往往成為地方人民政協(xié)工作的重頭戲，民主黨派的提案也為基層中共黨委和人民政府公共決策提供重要的參考依據(jù)或決策依據(jù)。

(三)發(fā)揮參政黨基層組織民主監(jiān)督作用，在批評、監(jiān)督、問責中促成協(xié)商治理

參政黨的性質決定了其監(jiān)督作用，參政黨的民主監(jiān)督與共產黨的黨內監(jiān)督、法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督相輔相成，但它具有范圍廣、形式靈活的特點，是其他監(jiān)督不可替代的。參政黨基層組織及其成員通過政黨協(xié)商會、談心交心會、座談會直接向地方黨委、政府及有關部門提出意見；在深入調查研究的基礎上，向地方黨委、政府及其職能部門提出書面意見；在政協(xié)或人大組織的視察、考察、調查、調研、咨詢中提出意見建議或批評，有的成員還應邀擔任司法機關和政府部門的特邀監(jiān)督員，由于民主黨派身份特殊、位置超脫，就敢于批評、嚴于監(jiān)督、善于問責，問責有效。在多黨合作的制度框架內，建立健全黨際間民主監(jiān)督的有效進行機制，讓參政黨基層組織更好地發(fā)揮民主監(jiān)督作用，推動協(xié)商治理工作。

(四)參政黨基層組織成員投身社會服務，在匯集民意、集中民智中踐行基層協(xié)商民主，參與基層協(xié)商治理

參政黨基層組織最大優(yōu)勢就是與最基層的人民群眾直接聯(lián)系，基層群眾的各種訴求和呼聲能夠聽得見、了解到，為做好社會服務工作提供了保障。社會服務是參政黨基層組織參與服務地方經濟建設、社會發(fā)展，促進社會深層次問題解決，踐行協(xié)商民主、促進治理能力現(xiàn)代化水平的一種具體實踐。多年來，參政黨基層組織緊緊圍繞地方基層黨委、政府各個時期的中心工作，發(fā)揮人才薈萃優(yōu)勢，依靠智慧與技能、熱情與耐心、親和與務實、調研與建言，為弱勢群體鼓與呼，為黨委政府謀與劃，做好聯(lián)系群眾、服務群眾、團結群眾的工作，腳踏實地的聚焦社會熱點、難點，做好匯集民意、集中民智、引導民意等工作。特別是在經濟轉型、招商引智、“五水共治”、“三改一拆”、征地拆遷、資源利用、扶貧救濟、項目建設、“三農”服務、科技創(chuàng)新、社區(qū)服務、物業(yè)管理、政策咨詢、法律服務、農村文化禮堂建設、道德文明建設等具體服務工作當中積極作為，從而促使參政黨在社會服務中實踐協(xié)商民主、參與協(xié)商治理，在基層社會治理中發(fā)揮積極的作用。

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[8]郭一寧.參政黨在協(xié)商民主中的優(yōu)勢初探[J].勝利油田黨校學報.2015,(2).

[9]郭一寧.參政黨在協(xié)商民主中的優(yōu)勢初探[J].勝利油田黨校學報.2015,(2).

責任編輯：王樹臣

2016—09—20

吳亮(1966—)，男，浙江省海鹽縣委黨校高級講師，主要從事政黨建設研究。

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1009-6981(2017)01-0017-06