小微權(quán)力清單：從弱規(guī)則向強(qiáng)規(guī)則轉(zhuǎn)型的村莊治理
——浙江省N縣村級(jí)小微權(quán)力清單制度調(diào)查

孫瓊歡

（中共寧波市委黨校，浙江 寧波 315000）

小微權(quán)力清單：從弱規(guī)則向強(qiáng)規(guī)則轉(zhuǎn)型的村莊治理
——浙江省N縣村級(jí)小微權(quán)力清單制度調(diào)查

孫瓊歡

（中共寧波市委黨校，浙江 寧波 315000）

浙江省N縣的村級(jí)小微權(quán)力清單制度創(chuàng)新意味著農(nóng)村社會(huì)治理從弱規(guī)則向強(qiáng)規(guī)則轉(zhuǎn)型。村級(jí)小微權(quán)力清單制度創(chuàng)新圍繞著規(guī)則的建構(gòu)及其運(yùn)作展開。以清單化方式厘清了村莊治理的各項(xiàng)權(quán)力，構(gòu)建了小微權(quán)力的運(yùn)行規(guī)則體系，構(gòu)建了規(guī)則運(yùn)行的強(qiáng)力保障制度。這種強(qiáng)規(guī)則治理的村治模式顯現(xiàn)出與弱規(guī)則治理相比而言的治理績效，帶來了村莊權(quán)力運(yùn)作的規(guī)范化、高效性和強(qiáng)大的動(dòng)員性。這種強(qiáng)規(guī)則治理模式有其獨(dú)特的村治價(jià)值，治理績效的發(fā)揮又受多種因素影響，其運(yùn)作過程不可避免地與農(nóng)村社會(huì)的社會(huì)基礎(chǔ)間存在沖突。

小微權(quán)力清單；村莊治理；制度創(chuàng)新；規(guī)范化

一、問題的提出

自1998年盧福營對(duì)個(gè)私經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)背景下能人型村治進(jìn)行研究后，早期村治研究的大量文獻(xiàn)便向我們描繪了鄉(xiāng)村政治精英或者村莊精英在村莊權(quán)力格局中的地位、權(quán)威來源及其在村莊治理中的領(lǐng)導(dǎo)、管理、決策的整合功能①。類似的這種精英治理模式，從權(quán)力—規(guī)則的框架下進(jìn)行考察，是一種典型弱規(guī)則治理的社會(huì)治理模式，并呈現(xiàn)出以下特征：一是弱規(guī)則治理不是說沒有規(guī)則，而是指規(guī)則無法完全遏制權(quán)力在運(yùn)行過程中所呈現(xiàn)的突破規(guī)則限制的沖動(dòng)。二是村莊精英可以根據(jù)自己的意志去決定是否需要規(guī)則和在什么程度上使用規(guī)則。三是在弱規(guī)則治理模式中規(guī)則作為最為經(jīng)濟(jì)的治理工具，其公平、正義的治理效果沒有完全營造出來。學(xué)界眾多村治文獻(xiàn)所討論的精英式治理帶來的一系列問題其實(shí)質(zhì)就是弱規(guī)則治理模式下的基本治理困境。如，能人對(duì)村莊權(quán)力的壟斷和普通民眾參與邊緣化，精英貪污及其帶來的一系列延伸性問題，精英與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在互動(dòng)中形成的利益共謀等。

如何克服弱規(guī)則治理的困境呢？一是從制度技術(shù)路徑尋求解決的辦法。比如，浙江衢州航埠鎮(zhèn)的“兩監(jiān)督一賠償”制度創(chuàng)新、山東濰坊市坊子區(qū)的村級(jí)事務(wù)契約化管理、河南的“4+2工作法”等②，都是從不同的角度契入強(qiáng)化規(guī)則的可操作性和運(yùn)作剛性。二是通過權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，優(yōu)化村莊政治生態(tài)。比如，浙江省慈溪市的“3+1”村級(jí)治理③通過議行分立來減少規(guī)則運(yùn)行中的人為意志的干擾，從而增強(qiáng)規(guī)則的有效性。然而，這些實(shí)踐創(chuàng)新主要致力于對(duì)村級(jí)治理中局部問題的化解，浙江省N縣于2014年開始推行的小微權(quán)力清單制度則試圖通過以村級(jí)小微權(quán)力清單這種強(qiáng)有力規(guī)則導(dǎo)入來全面推進(jìn)村莊治理的規(guī)范化。本文將以N縣小微權(quán)力清單制度作為案例，從村莊治理對(duì)強(qiáng)規(guī)則治理的內(nèi)生性訴求分析小微權(quán)力清單制度的緣起；以權(quán)力—規(guī)則為分析框架分析小微權(quán)力制度創(chuàng)新的內(nèi)容及績效；以小微權(quán)力清單制度為契入點(diǎn)，從總體上探討強(qiáng)規(guī)則治理的村治價(jià)值、治理績效發(fā)揮的影響因素及其與社會(huì)基礎(chǔ)間的沖突與調(diào)適。

二、強(qiáng)規(guī)則的需求：小微權(quán)力清單制度創(chuàng)新的緣起

2014年年初，浙江省N縣制定了《N縣村務(wù)工作權(quán)力清單三十六條》（下稱“36條”），標(biāo)志著該縣開始實(shí)行村級(jí)小微權(quán)力清單制度改革。N縣之所以進(jìn)行這一旨在推進(jìn)村莊治理規(guī)范化的創(chuàng)新，既是對(duì)國家宏觀戰(zhàn)略的一種響應(yīng)，也是對(duì)村級(jí)治理現(xiàn)實(shí)需要的一種回應(yīng)。

黨的十八屆三中全會(huì)提出了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新任務(wù)，預(yù)示著對(duì)基層治理的體制機(jī)制、法律法規(guī)將做出創(chuàng)新，特別是要求基層治理由按意志行事向按規(guī)則辦事轉(zhuǎn)變。十八屆四中全會(huì)的依法治國戰(zhàn)略的提出，更進(jìn)一步地強(qiáng)調(diào)依法履行政府職能，推行政府權(quán)力清單制度。在農(nóng)村基層治理領(lǐng)域，如何通過清單化方式解決確權(quán)、限權(quán)及其規(guī)范化問題，N縣政府通過村級(jí)小微權(quán)力清單制度創(chuàng)新，開啟了村莊治理從弱規(guī)則模式向強(qiáng)規(guī)則模式的轉(zhuǎn)型。

同時(shí)，小微權(quán)力清單制度創(chuàng)新也是村莊治理對(duì)強(qiáng)規(guī)則治理的需求，是對(duì)弱規(guī)則治理的村治模式的根本性轉(zhuǎn)型。

（一）精英的行為失范需要強(qiáng)規(guī)則的制約

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府實(shí)施以項(xiàng)目為重要形式的農(nóng)村治理，大量的涉農(nóng)資金以項(xiàng)目形式下?lián)艿酱濉臋?quán)力、規(guī)則的視角進(jìn)行分析，在弱規(guī)則村治環(huán)境下，當(dāng)權(quán)力的行使者與權(quán)力的所有者發(fā)生分離時(shí)，村級(jí)干部群體作為貫徹政府政策的執(zhí)行者和權(quán)力運(yùn)作的主體，出現(xiàn)了蠶食扶貧資金、糧食補(bǔ)貼到鯨吞征地補(bǔ)償款、土地出讓金等失范行為。

（二）權(quán)力運(yùn)作的隨意性需要強(qiáng)規(guī)則的制約

在現(xiàn)代中國國家政權(quán)建設(shè)過程中，國家權(quán)力雖然深入鄉(xiāng)村社會(huì)，但是并沒有實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代公共治理的規(guī)則轉(zhuǎn)換。在現(xiàn)行“鄉(xiāng)政村治”格局下，村干部身兼“國家代理人”和“村莊當(dāng)家人”雙重角色，居于國家與社會(huì)之間，成為現(xiàn)代公共治理和傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)治理兩種治理規(guī)則的切換器和樞紐。在弱規(guī)則村治模式主導(dǎo)下的村干部行為表現(xiàn)為：一是村莊治理的人情化。村干部在處理村莊公共事務(wù)的過程中不按制度規(guī)章、不遵循民眾公意，重人情、講面子。二是政策落實(shí)的選擇性。精英主導(dǎo)的鄉(xiāng)村組織以自身利益為標(biāo)準(zhǔn)，在落實(shí)國家政策過程中，采取利己性的選擇策略或變通執(zhí)行。由此需要構(gòu)建強(qiáng)規(guī)則治理下的村莊治理模式，通過制度程序化的設(shè)定和監(jiān)督機(jī)制的保障，來消解弱規(guī)則治理下的人情化特征和選擇性履職。

（三）村莊事務(wù)的協(xié)作治理需要強(qiáng)規(guī)則的支撐

治理事務(wù)的復(fù)雜性、治理主體的多元性及民眾自下而上對(duì)民主的訴求，都要求多元主體的合作。村級(jí)事務(wù)的合作行為是一種理性行為，需要構(gòu)建協(xié)同機(jī)制，打造共治格局。需要得到規(guī)則的支持，從而將治理活動(dòng)建立在規(guī)則規(guī)范的前提下。與此同時(shí)，精英治理的變動(dòng)性也需要村級(jí)事務(wù)受到規(guī)則的規(guī)范。據(jù)統(tǒng)計(jì)，N縣近兩屆村級(jí)換屆選舉中村委會(huì)成員的更替率接近60%。解決治理精英極高的變動(dòng)率導(dǎo)致的履職受限，需要構(gòu)建村干部履職的可操作的規(guī)范體系，多元主體展開治理提供可能性和條件，同時(shí)又可形成對(duì)行為的規(guī)約和限定。

三、規(guī)則的建構(gòu)及運(yùn)作：小微權(quán)力清單制度創(chuàng)新的主要內(nèi)容

在農(nóng)村社會(huì)治理中，公共權(quán)力總是引發(fā)行動(dòng)領(lǐng)域的建構(gòu)，導(dǎo)致一種相關(guān)行動(dòng)者的行為規(guī)則的建立。浙江省N縣推行村級(jí)小微權(quán)力清單制度，從權(quán)力、規(guī)則框架分析，其實(shí)質(zhì)就在于對(duì)規(guī)則的建構(gòu)及其運(yùn)作的制度化保障，而著力點(diǎn)在于提升規(guī)則的剛性。

（一）以清單化方式厘清村級(jí)組織權(quán)力，明確規(guī)則邊界

實(shí)行權(quán)力清單制度首先需要界定權(quán)力，明晰有力的規(guī)則限定是強(qiáng)規(guī)則村治模式有效運(yùn)作的前提條件。N縣在推行這項(xiàng)制度創(chuàng)新的過程中，通過縣委組織部、紀(jì)委會(huì)同農(nóng)林、民政、國土、計(jì)生等20余個(gè)涉農(nóng)職能部門和單位，經(jīng)過認(rèn)真梳理和分析，總結(jié)出村級(jí)組織和村干部權(quán)力事項(xiàng)60余項(xiàng)。在此基礎(chǔ)上，匯編出臺(tái)了《N縣村務(wù)工作權(quán)力清單三十六條》，以清單方式厘清和明確了村級(jí)組織和村干部的權(quán)力。

（二）構(gòu)建小微權(quán)力的運(yùn)行規(guī)則體系，明確運(yùn)作程序

小微權(quán)力清單制度在確權(quán)、限權(quán)的基礎(chǔ)上，著力建構(gòu)村級(jí)權(quán)力運(yùn)行的規(guī)則體系。一是村級(jí)權(quán)力運(yùn)行的流程圖即權(quán)力運(yùn)行清單。編制《農(nóng)村小微權(quán)力操作手冊(cè)》，規(guī)定了村干部各項(xiàng)權(quán)力運(yùn)行的工作規(guī)范和流程。重點(diǎn)明確每項(xiàng)村務(wù)工作的事項(xiàng)名稱、具體實(shí)施的責(zé)任主體、權(quán)力事項(xiàng)的來由依據(jù)、權(quán)力運(yùn)行的操作流程、運(yùn)行過程的公開公示、違反規(guī)定的追究辦法等六個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。二是構(gòu)建村務(wù)五議決策法。村級(jí)重大事務(wù)決策必須經(jīng)過村“兩委”（村民）提議—村“兩委”商議—村民代表大會(huì)審議—村民代表大會(huì)決議—全體村民評(píng)議五個(gè)環(huán)節(jié)，并制定出規(guī)范的程序。三是村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督程序。明確了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的職責(zé)，具體規(guī)定為村務(wù)決策監(jiān)督、村務(wù)公開監(jiān)督、財(cái)務(wù)管理監(jiān)督、“三資”管理監(jiān)督、工程項(xiàng)目監(jiān)督、村干部廉潔自律行為監(jiān)督六個(gè)方面。通過流程設(shè)計(jì)明確村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的程序與方式，尤其是明確了介入監(jiān)督的節(jié)點(diǎn)。四是配套實(shí)施的制度規(guī)范。制定配套制度并發(fā)揮了其在推進(jìn)村莊治理規(guī)范化中的協(xié)同功能。如，制定了《N縣農(nóng)村干部違反廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定責(zé)任追究辦法草案》《N縣農(nóng)村集體三資和財(cái)務(wù)管理責(zé)任追究辦法》《N縣村干部任職承諾實(shí)施辦法》等制度?？偠灾?，小微權(quán)力清單制度構(gòu)建起的規(guī)則體系除了包含村莊權(quán)力運(yùn)作的規(guī)則體系之外，還包括對(duì)工作人員行為加以約束的懲戒性措施等。

（三）構(gòu)建規(guī)則運(yùn)行的強(qiáng)力保障制度，提升規(guī)則剛性

強(qiáng)規(guī)則治理效用的發(fā)揮還有待于構(gòu)建規(guī)則得以運(yùn)行的有效保障機(jī)制。浙江省N縣明確了縣、鎮(zhèn)兩級(jí)政府及相關(guān)部門各自的監(jiān)督職責(zé)。縣一級(jí)建立農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，牽頭推進(jìn)村級(jí)小微權(quán)力工作?？h紀(jì)委重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)推進(jìn)村級(jí)小微權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查，負(fù)責(zé)制定違反村級(jí)小微權(quán)力規(guī)范的責(zé)任追究辦法，以及違規(guī)違紀(jì)行為的查處工作；組織、農(nóng)辦、民政、國土、農(nóng)林、審計(jì)等部門分別負(fù)責(zé)對(duì)村級(jí)小微權(quán)力的清單編制、權(quán)力運(yùn)行程序和配套制度制定的對(duì)口指導(dǎo)，并開展經(jīng)常性的專項(xiàng)督察或聯(lián)合督察，切實(shí)強(qiáng)化村級(jí)組織和村干部規(guī)范用權(quán)的意識(shí)。總體而言，小微權(quán)力清單制度在運(yùn)作過程中已構(gòu)建了“一網(wǎng)一線”的監(jiān)督體系，以外在的力量解決小微權(quán)力清單制度運(yùn)作的持續(xù)性問題?！耙痪W(wǎng)”即綜合鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門、村監(jiān)會(huì)、群眾監(jiān)管的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，“一線”是指從縣紀(jì)委到村監(jiān)會(huì)的整個(gè)監(jiān)督鏈條?！耙痪W(wǎng)一線”的監(jiān)督體系成為該項(xiàng)制度運(yùn)作的外在保障。

總而言之，致力于規(guī)則的閉合性、系統(tǒng)性、程序性以及對(duì)于違規(guī)行為有效懲戒提升了規(guī)則的剛性，這是強(qiáng)規(guī)則村級(jí)治理模式的核心所在。

四、強(qiáng)規(guī)則治理模式的規(guī)范和高效：小微權(quán)力清單制度的治理績效

強(qiáng)規(guī)則治理的村治模式到底為村莊治理帶來了什么？多元的村莊行動(dòng)主體依據(jù)規(guī)則建構(gòu)諸種相互作用的過程也就是村莊治理的展開過程。N縣小微權(quán)力清單制度創(chuàng)新主導(dǎo)下的強(qiáng)規(guī)則村級(jí)治理的績效，體現(xiàn)在能否有效遏制權(quán)力在運(yùn)行過程中所呈現(xiàn)的突破規(guī)則限制的沖動(dòng)，高效、規(guī)范的村治效應(yīng)有無呈現(xiàn)，以何種方式呈現(xiàn)，多元治理主體有無圍繞著規(guī)則顯現(xiàn)出強(qiáng)大的行動(dòng)力。

（一）強(qiáng)規(guī)則導(dǎo)入下村莊權(quán)力運(yùn)作的規(guī)范化

小微權(quán)力清單制度通過對(duì)各類村級(jí)組織和配套機(jī)構(gòu)及其干部的職責(zé)進(jìn)行明確的規(guī)定，以清單化的方式界定了村級(jí)權(quán)力的邊界。與此同時(shí)，N縣小微清單制度在基層并不是單項(xiàng)的制度創(chuàng)新，而是各項(xiàng)制度協(xié)同推進(jìn)的過程。以《村民代表會(huì)議的議事規(guī)則》和《村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)議事規(guī)則》等內(nèi)容為核心的村莊治理規(guī)范，構(gòu)成了“36條”背后深厚的制度基礎(chǔ)，從而構(gòu)成了一整套具有內(nèi)在邏輯性的農(nóng)村小微權(quán)力運(yùn)行的規(guī)則體系。依托這些規(guī)則體系而展開的治理，其實(shí)質(zhì)就在于通過制度的設(shè)計(jì)把執(zhí)掌和行使權(quán)力看作村級(jí)組織成員的職業(yè)行為，有效遏制了權(quán)力突破規(guī)則限制的沖動(dòng)。如，小微權(quán)力清單制度推行后，村莊的財(cái)務(wù)管理由原來的村財(cái)鎮(zhèn)管強(qiáng)調(diào)事后監(jiān)管和結(jié)果審查轉(zhuǎn)化為過程監(jiān)督，監(jiān)督其是否依規(guī)辦理。在小微權(quán)力清單制度的推進(jìn)中，程序民主克服了村干部的信息壟斷而引發(fā)的信息不對(duì)稱問題，村民的權(quán)利得到保障。與此同時(shí)，程序民主還消解了村干部選擇性執(zhí)行的變異空間、權(quán)力行使的灰色地帶和模糊空間，保證了各項(xiàng)涉農(nóng)政策執(zhí)行不走樣。

（二）強(qiáng)規(guī)則導(dǎo)入下村莊權(quán)力運(yùn)作的高效性

村莊治理大致包括管理與服務(wù)兩個(gè)層面，村務(wù)民主管理是村民自治的內(nèi)在要求，便民服務(wù)大多是政務(wù)下延到村，需要村級(jí)組織和干部協(xié)助辦理的事項(xiàng)，是村莊治理的重要內(nèi)容。小微權(quán)力清單制度作為一種強(qiáng)規(guī)則的導(dǎo)入，使社會(huì)治理具有程序的可操作性。權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化、程序化帶來了村莊治理效率。如“36條”通過流程圖明白而具體地告知村民各項(xiàng)便民服務(wù)事項(xiàng)的受理人、受理程序，以及所需提供的材料，沒有及時(shí)辦理的追責(zé)辦法，等等。村莊治理效率明顯提升，村干部便民服務(wù)意識(shí)明顯增強(qiáng)。

（三）強(qiáng)規(guī)則導(dǎo)入下村莊權(quán)力運(yùn)作的強(qiáng)大動(dòng)員性

“36條”通過對(duì)村莊事務(wù)的分解和程序化及其有效的動(dòng)員機(jī)制，把村民納入村級(jí)治理的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督中。這種有效的動(dòng)員機(jī)制表現(xiàn)為：一是通過制度提升了村民代表的地位和作用。作為小微權(quán)力清單制度核心內(nèi)容的五議決策法，明確規(guī)定村莊事務(wù)的重大決策需經(jīng)村民代表4/5以上同意方能通過。在此制度設(shè)計(jì)中村民代表地位提升，改變了村民代表會(huì)議虛化的狀態(tài)，不僅提升了村民代表的參與欲求，而且也激發(fā)了村民積極接觸村民代表，借其在村治中表達(dá)自身利益訴求的積極性。二是突出了村監(jiān)委的監(jiān)督功能。在以往的村莊權(quán)力架構(gòu)中，過于集中的權(quán)力體制設(shè)置使村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督權(quán)虛化，地位邊緣化?！?6條”拓展了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的職責(zé)范圍，監(jiān)督權(quán)的到位也成為對(duì)村民參與村莊治理的有效動(dòng)員。

此外，小微權(quán)力清單制度創(chuàng)新還可能帶來一些溢出效應(yīng)。比如，集體資產(chǎn)的增值、保值，以及各項(xiàng)新農(nóng)村建設(shè)工程項(xiàng)目的正常運(yùn)行，等等。當(dāng)然，也應(yīng)當(dāng)理性地認(rèn)識(shí)到，這一項(xiàng)制度創(chuàng)新也存在著一些問題，遭遇了一些困難。比如，村莊治理運(yùn)行的規(guī)范化、程序化有可能造成治理效率下降；又如，制度化削減了村干部的謀利空間，帶來了其參與村務(wù)管理的動(dòng)力削弱問題。

五、關(guān)于強(qiáng)規(guī)則村治模式的幾點(diǎn)思考

現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)治理從弱規(guī)則治理向強(qiáng)規(guī)則治理的轉(zhuǎn)型，有其明顯的政府主導(dǎo)的特征，同時(shí)也顯現(xiàn)對(duì)村級(jí)治理規(guī)范化的價(jià)值追求。但強(qiáng)規(guī)則治理模式的治理績效受多重因素的影響，并在規(guī)則的運(yùn)行中與農(nóng)村社會(huì)的基礎(chǔ)產(chǎn)生了一系列的沖突。

（一）強(qiáng)規(guī)則村治模式的特征和村治價(jià)值

村級(jí)小微權(quán)力清單創(chuàng)新所構(gòu)建的強(qiáng)規(guī)則村級(jí)治理模式具有與以往弱規(guī)則治理模式顯著不同的特征。一是規(guī)則導(dǎo)入的政府主導(dǎo)型特征。在創(chuàng)新制度實(shí)施過程中，縣、鎮(zhèn)兩級(jí)政府發(fā)揮了極其重要的作用，扮演了制度創(chuàng)新的倡議者、創(chuàng)新制度的設(shè)計(jì)者、創(chuàng)新資源的協(xié)調(diào)者、創(chuàng)新過程的推動(dòng)者、制度實(shí)施的監(jiān)管者、創(chuàng)新結(jié)果的評(píng)估者等眾多角色。二是規(guī)則的較強(qiáng)剛性。規(guī)則的程序化及其被村民的廣泛認(rèn)知以及外在監(jiān)督體系的構(gòu)建提升了規(guī)則的剛性，從而提升了其治理效應(yīng)。三是權(quán)力與規(guī)則呈現(xiàn)出較強(qiáng)的互動(dòng)性。多元主體的治理活動(dòng)建構(gòu)行動(dòng)的過程就是權(quán)力與規(guī)則互動(dòng)的過程，這種互動(dòng)呈現(xiàn)出較高的頻率和互動(dòng)性。

村級(jí)小微權(quán)力清單納入約束的是村級(jí)民主管理的權(quán)力，其異于政府權(quán)力清單的價(jià)值是對(duì)村級(jí)治理秩序的有效規(guī)范。從表面上看，村級(jí)小微權(quán)力清單制度似乎也在于確權(quán)、限權(quán)，但事實(shí)上更多的是為了應(yīng)對(duì)當(dāng)前基層治理缺乏規(guī)范、村級(jí)組織及其干部隨意用權(quán)等問題而采取的策略。

（二）農(nóng)村社會(huì)強(qiáng)規(guī)則治理績效的影響因素

農(nóng)村社會(huì)的強(qiáng)規(guī)則治理成效取決于多重因素。小微權(quán)力清單的制度績效受該項(xiàng)制度與內(nèi)生性需求的契合度、持續(xù)化推進(jìn)的動(dòng)力建構(gòu)程度以及多元主體間的博弈態(tài)勢等因素的影響。

1.與內(nèi)生性需求的契合度

小微權(quán)力清單制度創(chuàng)新過程既是縣委、縣政府為了獲得制度創(chuàng)新的收益自上而下推進(jìn)的強(qiáng)制性的制度變遷過程，也是農(nóng)村社會(huì)內(nèi)生性治理需求自下而上推進(jìn)的結(jié)果。但這種農(nóng)村社會(huì)治理的內(nèi)生性需求尚未完全轉(zhuǎn)化為作為村莊治理主體的村干部的內(nèi)生性需求。就村干部而言，村莊現(xiàn)代化的治理機(jī)制在通過程序化的決策機(jī)制不斷消解了其追求制度外利益的機(jī)會(huì)的同時(shí)，事實(shí)上也削弱了其參與村務(wù)的動(dòng)機(jī)④。由此，提升強(qiáng)規(guī)則治理模式的治理績效，需在推進(jìn)村莊治理現(xiàn)代化與保障村干部參與村政的合規(guī)利益之間保持一個(gè)均衡點(diǎn)，使之成為積極的行動(dòng)主體。

2.可持續(xù)化動(dòng)力的建構(gòu)

充分發(fā)揮小微權(quán)力清單制度在規(guī)范村莊治理上的成效，還取決于制度運(yùn)作的可持續(xù)化動(dòng)力的構(gòu)建程度?？沙掷m(xù)化動(dòng)力的構(gòu)建是規(guī)則轉(zhuǎn)化為行動(dòng)，理念得以內(nèi)化的重要保障。需進(jìn)一步暢通村民監(jiān)督渠道，對(duì)縣級(jí)紀(jì)委受到民眾舉報(bào)以后的整體糾錯(cuò)程序，如啟動(dòng)、辦結(jié)環(huán)節(jié)等進(jìn)一步加強(qiáng)制度化的規(guī)定。與此同時(shí)，繼續(xù)探索自上而下的巡察監(jiān)督和駐點(diǎn)監(jiān)督相結(jié)合的方式，尤其要細(xì)化駐點(diǎn)監(jiān)督制度。而就村莊內(nèi)部而言，小微權(quán)力主體的內(nèi)在動(dòng)力激發(fā)的關(guān)鍵是將現(xiàn)代治理文化與基層文化重建有機(jī)結(jié)合，推進(jìn)民主價(jià)值內(nèi)化。

3.多元主體間的博弈態(tài)勢

在N縣村級(jí)小微權(quán)力清單制度創(chuàng)新過程中，形成了政府、村干部、村民等多元力量博弈的格局。實(shí)踐表明，本項(xiàng)制度創(chuàng)新的績效在很大程度上取決于多元力量的博弈狀況，并呈現(xiàn)出階段性特征。在制度創(chuàng)新的初期，政府用行政方式把規(guī)則引入村級(jí)治理中。村級(jí)組織及其成員因有可能約束自身權(quán)力導(dǎo)致利益受損，產(chǎn)生了一定的抵觸情緒；村民代表與普通村民對(duì)規(guī)則的導(dǎo)入則處于觀望態(tài)度，構(gòu)成了“沉默的大多數(shù)”。隨著制度創(chuàng)新以點(diǎn)帶面地全面推開，并引入大量制度資源和人力資源，相應(yīng)地，村干部也逐漸地由討價(jià)還價(jià)轉(zhuǎn)向妥協(xié)適應(yīng)，同時(shí)仍然積極尋求創(chuàng)新制度實(shí)施中的彈性空間。比如，一些村級(jí)組織因此創(chuàng)新了村民代表網(wǎng)絡(luò)表決方式，以此解決流動(dòng)在外的村民代表難以參會(huì)表決的問題，提升村民代表的表決率。村民代表與普通村民在制度的推進(jìn)中也從原來的觀望轉(zhuǎn)向了積極參與。特別是在部分社會(huì)矛盾突出、派性競爭激烈的村莊，村民借助小微權(quán)力清單制度積極參與民主監(jiān)督，充分發(fā)揮規(guī)則的村治效用。

（三）村莊治理的強(qiáng)規(guī)則導(dǎo)入與村莊社會(huì)基礎(chǔ)的沖突與調(diào)適

在小微權(quán)力清單制度創(chuàng)新中，N縣黨政部門憑借在現(xiàn)行體制中的強(qiáng)勢領(lǐng)導(dǎo)地位和資源整合能力，用行政方式實(shí)施了規(guī)則的導(dǎo)入。自上而下的行政權(quán)力介入和規(guī)則導(dǎo)入，帶來了村莊治理的官僚制特征，并與村莊治理傳統(tǒng)形成了各種沖突與互動(dòng)。

1.權(quán)力運(yùn)作的規(guī)則化與鄉(xiāng)土社會(huì)特質(zhì)之間的沖突

在以往精英主導(dǎo)型村治模式中，精英人物的權(quán)威、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、人情交換等社會(huì)資本是村莊有效治理的重要資源。規(guī)范化治理規(guī)則導(dǎo)入強(qiáng)調(diào)了村莊治理確定性的尋求，約束了治理精英的行為，削減了治理精英對(duì)傳統(tǒng)治理資源的借用，不可避免地帶來村莊治理效率的損失。

2.規(guī)則秩序與社會(huì)自主之間的沖突

小微權(quán)力清單制度創(chuàng)新在推進(jìn)村莊治理規(guī)范化的同時(shí)，也在一定程度上減少了村莊治理的彈性空間和自主性。比如，2萬—5萬元的小額工程不再由村民群眾自主決定，而被納入鎮(zhèn)招投標(biāo)中心公開招投標(biāo)。類似的規(guī)則不同程度地限制了基層社會(huì)治理的彈性空間和自由自主度，進(jìn)而有可能影響村莊治理的活力。

3.村級(jí)權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范性與村莊治理環(huán)境的復(fù)雜性之間的沖突

權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化強(qiáng)調(diào)對(duì)確定性的追求和程序化的辦事方式，其突出優(yōu)點(diǎn)是有序化。然而，當(dāng)前村莊治理環(huán)境復(fù)雜多樣且正處于急劇變遷之中，存在著典型的不確定性。當(dāng)村莊治理環(huán)境和治理事務(wù)充斥著不確定性時(shí)，既需要保障規(guī)則的有效性，同時(shí)也需要對(duì)社會(huì)需求做出靈活回應(yīng)。

總之，“36條”小微權(quán)力清單制度創(chuàng)新下的強(qiáng)規(guī)則治理意味著村莊治理從弱規(guī)則向強(qiáng)規(guī)則的轉(zhuǎn)型，但也面臨著農(nóng)村社會(huì)治理主體積極性激發(fā)、與農(nóng)村傳統(tǒng)社會(huì)基礎(chǔ)沖突與調(diào)適等問題。

注釋：

①盧福營：《個(gè)私經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)背景下的能人型村治——以浙江省東陽市白坦一村為例》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》1998年第2期，第23—31頁；吳毅：《制度導(dǎo)入與精英主導(dǎo)：民主選舉規(guī)則在村落場域的演繹——以一個(gè)村莊村委會(huì)換屆選舉為個(gè)案》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》1999年第2期，第15—23頁；王漢生、楊善華：《改革以來中國農(nóng)村基層政治精英的選拔、角色定位和精英更替——一個(gè)分析框架》，《社會(huì)學(xué)研究》2000年第3期，第20—29頁；賀雪峰：《村莊精英與社區(qū)記憶：理解村莊性質(zhì)的二維框架》，《社會(huì)科學(xué)輯刊》2000年第4期，第13—21頁。

②盧福營：《嘗試制度創(chuàng)新 促進(jìn)民主監(jiān)督——對(duì)航埠鎮(zhèn)兩監(jiān)督一賠償制度的分析》，《山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第6期，第21—25頁。張志超：《我國村級(jí)治理的問題和改革》，《青島大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第6期，第35—42頁。

③孫瓊歡：《政治與行政二分：村莊治理的分權(quán)化改革探索》，《浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2013年第5期，第45—52頁。

④徐加玉、左停：《村級(jí)權(quán)力規(guī)范化中的治理動(dòng)力問題——基于浙江N縣的分析》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第4期，第53—59頁。

編輯 王秀芳

Small-and-micro Power List:The Village Regulation of Transformation from Weak Rules to Strong Rules

Sun Qionghuan

The innovation of the small-and-micro power list system in County N,Zhejiang Province means a transition from a weak-rule countryside regulation to strong-rule one.The centerpiece of the innovation is construct and function of rules.All powers of regulation are listed clearly.The system of rules is constructed,with strong guarantee.Compared with the weak-rule regulation,this mode of strong-rule regulation can lead to more significantachievementsincluding well-regulated function,high-efficientoperation and effective participation of villagers.The strong-rule regulation,the rule-based value and efficiency is influenced by diverse factors;the operation of the system conflicts and compromises with social foundation of rural society inevitably.

Small-and-micro Power List；Village Regulation；System Innovation Regulatedness

D082

A

1007-905X（2017）10-0058-05

2017-05-24

寧波市科技局科技計(jì)劃項(xiàng)目“小微權(quán)力清單制度的寧波經(jīng)驗(yàn)、問題和完善措施”（201601HJ—C01144）；國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“新發(fā)展理念引領(lǐng)的基層治理‘一體三類多態(tài)’格局研究”（16AZZ010）階段性成果

孫瓊歡，女，政治學(xué)博士，中共浙江寧波市委黨校社會(huì)學(xué)教研部主任，教授。