黨政領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的困境與對策

程紅梅

(河南司法警官職業(yè)學(xué)院，河南 鄭州 450046)

黨政領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的困境與對策

程紅梅

(河南司法警官職業(yè)學(xué)院，河南 鄭州 450046)

十八大以來，習(xí)近平總書記圍繞“全面推進(jìn)依法治國、努力建設(shè)法治中國”提出了一系列新思想新戰(zhàn)略，要求領(lǐng)導(dǎo)干部在鞏固依法行政意識的基礎(chǔ)上，全面提高依法辦事能力，深入推進(jìn)法治化進(jìn)程。然而，當(dāng)前依法行政還存在諸多制約因素，應(yīng)從領(lǐng)導(dǎo)干部自身出發(fā)，提高其法治素養(yǎng)與行政能力、明確自身角色定位，同時加大法制宣傳力度，培養(yǎng)民眾法律信仰，并建立完善的權(quán)力監(jiān)督體系，全面落實(shí)依法治國戰(zhàn)略建設(shè)。

領(lǐng)導(dǎo)干部；依法治國；依法行政；困境；對策

引言

1949年中華人民共和國成立至今已經(jīng)走過將近70個年頭，面對不同歷史時期的迥異形勢，黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政方式在不斷調(diào)整與變化，時代的發(fā)展、社會的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)生活方式的變遷等都是引起執(zhí)政方式變化的重要因素。十八大以來，習(xí)近平總書記提出了一系列思想創(chuàng)建與治國實(shí)策，其中，在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政方面，要求領(lǐng)導(dǎo)干部在鞏固法治意識的基礎(chǔ)上，全面提高依法辦事能力，為黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化、現(xiàn)代化、科學(xué)化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。而作為“關(guān)鍵少數(shù)”的領(lǐng)導(dǎo)干部在具體工作中能否依法行政、在依法行政的道路上仍然存在哪些障礙、如何克服障礙，已成為新時期法治建設(shè)亟待討論與反思的課題。

一、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的重要意義

從理論視角而言，依法行政的提出，發(fā)展了黨的執(zhí)政理論和依法治國的理論，進(jìn)一步明確了黨在社會主義法治建設(shè)進(jìn)程中的新的思維路徑，豐富并完善了馬克思主義理論，在社會主義事業(yè)進(jìn)入改革“深水區(qū)”與時代拐點(diǎn)期具有更加深刻的價值與意義；從實(shí)踐層面來看，依法執(zhí)政是黨的執(zhí)政合法性的依據(jù)來源、制度保障，是建設(shè)具有中國特色社會主義法治國家的根本途徑，是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、機(jī)制，維護(hù)社會長治久安的根本所在。改革開放以來，我國在法治建設(shè)進(jìn)程上取得了巨大的成就，面對新形勢、新環(huán)境，領(lǐng)導(dǎo)干部必須要改變以前的官僚主義作風(fēng)，轉(zhuǎn)變思維方式，依法行政、依法執(zhí)政。各級領(lǐng)導(dǎo)干部作為國家公權(quán)力的執(zhí)掌者，在建設(shè)有中國特色社會主義法治國家進(jìn)程中承擔(dān)著不可推卸的責(zé)任，對其他社會組織、團(tuán)體以及民眾群體具有先鋒模范作用?！?〕只有將法治意識根植于思想深處，在行動上切實(shí)做到依法執(zhí)政、自覺遵守憲法與法律的規(guī)約，塑造良好的公職形象，才能促進(jìn)社會法治公平，才能將黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)結(jié)合，全面落實(shí)依法治國戰(zhàn)略建設(shè)。

二、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的困境分析

(一)強(qiáng)德輕法的傳統(tǒng)思想根深蒂固，阻力較大

在儒家思想的影響下，中國傳統(tǒng)文化以儒家倫理道德為中心，強(qiáng)調(diào)道德感化，形成了典型的重德治、輕法治的人情社會氛圍。時至今日，許多本應(yīng)由法律解決的問題，人們?nèi)赃x擇“托關(guān)系”、“走后門”解決。一些黨員干部法治意識、紀(jì)律觀念淡薄，對法律的權(quán)威重視不足，出于對人情的考慮，而放棄法律的原則，習(xí)慣于按上級領(lǐng)導(dǎo)意志辦事、靠感情親疏辦事。面對新形勢、新環(huán)境，我國法治建設(shè)雖在各個方面取得了一定的成績，但人治傳統(tǒng)、人情傳統(tǒng)的觀念在當(dāng)下社會仍然具有一定的生命力，“關(guān)系”運(yùn)作強(qiáng)勢存在，整個社會沒有真正形成崇尚法治的良好氛圍。

(二)權(quán)大于法的現(xiàn)實(shí)問題普遍存在，本末倒置

當(dāng)前，各級黨政機(jī)關(guān)依舊存在決策、執(zhí)行自我包攬的現(xiàn)象，而監(jiān)督機(jī)關(guān)也隸屬于黨委，實(shí)際上形成了集決策、執(zhí)行、監(jiān)督“三權(quán)”于一身的一元化領(lǐng)導(dǎo)。其后果是必然造成權(quán)力配置失衡，“一把手”、“一言堂”現(xiàn)象嚴(yán)重?！瓣P(guān)鍵少數(shù)”變成了“掌權(quán)個數(shù)”，集體決定的事情，“一把手”可以隨意推翻，“一把手”的決定就是黨委的集體決定，黨內(nèi)民主被黨內(nèi)專制所代替，甚至隨意干預(yù)人民法院和人民檢察院獨(dú)立行使職權(quán)等等。個人崇拜、高度集權(quán)等現(xiàn)象屢禁不絕。鄧小平同志指出，“一切權(quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個人領(lǐng)導(dǎo)。全國各級都不同程度地存在這個問題”〔2〕。

(三)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識、能力薄弱，問題多發(fā)

法律是我國立法機(jī)關(guān)制定的，規(guī)范、保障社會生活有序進(jìn)行的利器，因而具有至高無上的權(quán)威。國家行政人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部都應(yīng)當(dāng)自覺遵守憲法、法律以及行政法規(guī)的規(guī)定，嚴(yán)格依法辦事。〔3〕在法治建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)中，法治理念缺失、不懂法的領(lǐng)導(dǎo)干部仍然存在，多現(xiàn)于基層地方領(lǐng)導(dǎo)干部。其具體表現(xiàn)為：對自身定位不明、依法政務(wù)公開不到位、違法濫用行政權(quán)力、輕視法律權(quán)威等。部分領(lǐng)導(dǎo)干部將法律程序當(dāng)作形式主義，選擇性執(zhí)法，哪些事情好辦、哪些事情有利可圖就辦哪件，甚至對于一些復(fù)雜的問題，因害怕處理不周連累自己或者部門的利益而選擇不作為，嚴(yán)重影響法律公正，長此以往，人民將對法律失望乃至失去信心。

(四)依法行政的監(jiān)督機(jī)制存在漏洞，協(xié)調(diào)不暢

我黨踐行依法行政，時刻銘記“民主是走出歷史周期律的唯一法寶”，堅(jiān)持黨的群眾路線，堅(jiān)持一切從群眾來到群眾中去，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理，保障黨內(nèi)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督并行，而能否實(shí)現(xiàn)高質(zhì)高效的監(jiān)督，能否真正發(fā)揮監(jiān)督的作用，才是監(jiān)督機(jī)制存在的意義。當(dāng)前，監(jiān)督方式眾多，但監(jiān)督效能低下，走形式、走過場的現(xiàn)象在一些地區(qū)和部門普遍存在。其原因主要在于人民群眾的法律觀念不強(qiáng)，對權(quán)力報(bào)復(fù)恐懼，放棄行使群眾監(jiān)督的權(quán)利；領(lǐng)導(dǎo)干部以權(quán)謀私，千方百計(jì)避免躲避監(jiān)督，阻礙監(jiān)督順利進(jìn)行；監(jiān)督渠道存在障礙，溝通不暢，監(jiān)督機(jī)制缺乏力度等等。種種做法致使法律虛化，被束之高閣，群眾無知情權(quán)，監(jiān)督機(jī)制徒有其名。這與人民群眾當(dāng)家作主的本質(zhì)要求嚴(yán)重背離，造成了極壞的影響。

三、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的建議對策

(一)提高黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)與行政能力

為更好地適應(yīng)全面推進(jìn)依法治國這一“大趨勢”、“大任務(wù)”的需要，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)率先垂范，強(qiáng)化法治意識，在思想意識上破除權(quán)大于法的腐化觀念，提高對法治價值和精神的認(rèn)同，一切行動以憲法法律知識為指導(dǎo)，以法律法規(guī)為原則；強(qiáng)化公仆意識，時刻銘記全心全意為人民服務(wù)的宗旨，權(quán)力是人民所賦予的，人民才是權(quán)力的真正主人，要堅(jiān)持以人為本，執(zhí)政為民。如濫用權(quán)力，必將承擔(dān)法律責(zé)任。

面對大多數(shù)人無法律學(xué)歷背景，知識儲備不足等問題，各級領(lǐng)導(dǎo)干部必須積極主動地學(xué)習(xí)憲法法律知識，提高自身的法治素養(yǎng)，加強(qiáng)學(xué)習(xí)科學(xué)行政的典型案例，切實(shí)提高維護(hù)社會安定和諧的行政能力。只有“心中有法”才能做到“行有法依”，形成法治意識與法治實(shí)踐的良性循環(huán)。善于將法律理論與具體工作相結(jié)合，對憲法法律知識既要內(nèi)化于心，更要外化于行。在日常工作中，遇事不逃避，杜絕“不作為”現(xiàn)象，積極主動地運(yùn)用憲法法律知識，投身日常法治實(shí)踐，強(qiáng)化日常法治工作能力，形成先考慮“是否合法”，再考慮“如何按法定程序辦事”的法治思維，力爭將法律法規(guī)貫穿行政工作始終，實(shí)現(xiàn)依法行政的有效落實(shí)。在遇到重大決策時，要仔細(xì)論證，進(jìn)行合法性審核，將公眾參與、集體討論確定為法律程序；遇到專業(yè)法律問題，要多咨詢，征求法律顧問的專業(yè)建議意見；在解決群眾問題時，要找準(zhǔn)群眾利益所需、心里所想，把冰冷的法治轉(zhuǎn)變成溫情的體恤，最終實(shí)現(xiàn)群眾利益訴求的合法化實(shí)現(xiàn)，將社會各方利益訴求納入制度化、規(guī)范化、法治化的軌道，達(dá)到國家法治與民眾利益的良性平衡。

(二)明確領(lǐng)導(dǎo)干部的角色定位

黨政領(lǐng)導(dǎo)干部就是公職人員，是行政機(jī)關(guān)中依法行使國家職權(quán)、執(zhí)行國家公務(wù)的人員?！八^‘公職’是指‘根據(jù)法定權(quán)威行使的責(zé)任、權(quán)威或服務(wù)的職位’，在中文語境中指的是‘國家機(jī)關(guān)或公共企業(yè)、事業(yè)單位中的正式職務(wù)’?！币粋€國家的治理，最終是人的治理，需要具體的人來實(shí)現(xiàn)。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部作為依法行政的主要決策者、實(shí)施者和維護(hù)者，是推動國家法治化進(jìn)程的中流砥柱。我國立法是人民意志的集成，代表著最廣大人民的根本利益。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)履行領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，認(rèn)真調(diào)研，立足國情，了解廣大人民群眾的建議和意見，為黨和國家的路線、方針、政策的制定提供一手資料。黨和國家的路線、方針、政策依照立法程序制定后，由各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部通過組織貫徹實(shí)施，規(guī)范到社會生活的方方面面，這就要求領(lǐng)導(dǎo)干部時刻牢記自己的角色定位，在決策初，心系民眾與國情；在工作中，將各項(xiàng)事務(wù)納入法治軌道，使各項(xiàng)事務(wù)有法可依。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部處于工作第一線，可以清楚了解到社會生活的管理是否遵循法律法規(guī)的原則正常運(yùn)行，也在第一時間帶領(lǐng)群眾同違法行為做斗爭，切實(shí)履行依法行政的重要職責(zé)。只有明確自身角色定位，才能立足依法治國全局戰(zhàn)略，嚴(yán)守法律與正義，在憲法法律的規(guī)范下將權(quán)力最大限度服務(wù)于民眾，帶領(lǐng)民眾捍衛(wèi)國家的法治，捍衛(wèi)法律的尊嚴(yán)，保證依法治國進(jìn)程的順利進(jìn)行。

(三)培養(yǎng)廣大民眾的法治信仰

在治國理政框架下，法律只是一整套的系統(tǒng)條文和一系列規(guī)定制度，真正要推進(jìn)中國政黨法治建設(shè)進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)國家的良法善治，當(dāng)務(wù)之急是培育全體公民對法律敬仰和遵守的法治信仰。如果一個國家缺失了法治精神、法治信仰，即使法律條文制定得再全面、再系統(tǒng)，法治也終歸是無本之木；如果一個社會沒有良好的法治風(fēng)尚，法雖立而寸步難行?！?〕由此可見，法律作為法治的基本組成部分，嚴(yán)密的邏輯、高深的法理不可缺失，但全民守法才是依法治國之本，根植于民眾心中的法治信仰才是依法治國的關(guān)鍵所在。

首先，要加大法治宣傳力度，樹立全社會法治意識。社會主義核心價值觀的主要內(nèi)容是法治，要使公民了解法律制度和內(nèi)容，形成對法治理念的認(rèn)同，將法治精神融入社會文化之中，使之成為公民的文化共識、價值取向和行為準(zhǔn)則。其次，建立健全的法律服務(wù)體系，動員全民參與到守法、用法的過程中，能夠運(yùn)用法律武器維護(hù)自身的合法權(quán)益，在遇到矛盾、糾紛、沖突時，能夠用法律手段妥善解決。各級政府應(yīng)完善自身所轄地域的法律援助體系，建立健全司法救助機(jī)制，使法律服務(wù)功能覆蓋城鄉(xiāng)，服務(wù)于全社會。最后，領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)揮先鋒模范作用，帶動社會法治風(fēng)氣。廣大民眾對于法治信仰的認(rèn)同，更多來自對日常生活的感受。在生活中，任何一次以權(quán)代法、執(zhí)政不公的現(xiàn)象和行為都會破壞民眾的法治信仰與法治信心。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)堅(jiān)持從自身做起，懂法、知法、學(xué)法、用法，嚴(yán)格以法律規(guī)范自身的行為，切實(shí)做到每項(xiàng)工作、每個決定都有法可依，任何違法行為都將受到嚴(yán)懲。

(四)完善權(quán)力制約的監(jiān)督體系

在不斷的改革與探索中，我國形成了較完整的行政監(jiān)督體系，但隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，如何加強(qiáng)權(quán)力制約和監(jiān)督依舊是我黨需要面對的重要課題。

加大監(jiān)督力度，完善黨內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制。正確處理好黨與人大、政府、人民政協(xié)以及司法機(jī)關(guān)錯綜復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，理順關(guān)系節(jié)點(diǎn)，厘清從屬地位，從制定黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)條款到從嚴(yán)落實(shí)黨員民主權(quán)利，從完善黨內(nèi)民主選舉制度到積極推行黨務(wù)公開體制、機(jī)制，各個環(huán)節(jié)與步驟都要合理細(xì)化、落實(shí)有效。民主黨派是平衡執(zhí)政黨用權(quán)有度、權(quán)力溢出的有力保障，是真正發(fā)揮一黨執(zhí)政、多黨參政的權(quán)力制約機(jī)制?！?〕一黨執(zhí)政不是大權(quán)在握，是在憲法與法律的先行框架內(nèi)正確、靈活、積極地處理好與其他民主黨派的關(guān)系，調(diào)動民主黨派參政的積極性與主動性，使其“有膽敢言、言不危己”，只有這樣才能保證參政黨“忠言肺腑”，才能使執(zhí)政黨聽到“真聲音”。

拓寬監(jiān)督渠道，規(guī)范全民網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)今網(wǎng)絡(luò)由于其廣泛性、及時性以及信息海量的特點(diǎn)，成為民眾監(jiān)督的主要方式，許多領(lǐng)導(dǎo)干部的違法行為在網(wǎng)絡(luò)的推動下無所遁形。因此，大力推行政務(wù)公開，普及電子政務(wù)，建立通暢快捷的政府門戶網(wǎng)站，廣大群眾可以隨時隨地通過電子設(shè)備了解政府工作情況，方便快捷地了解政務(wù)動向，發(fā)現(xiàn)問題時可在第一時間發(fā)表看法，保障其知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，增加其政治參與度，真正踐行群眾路線，接收群眾的監(jiān)督。網(wǎng)絡(luò)信息的高效特點(diǎn)使民眾監(jiān)督更為徹底，但同時也存在著負(fù)面的導(dǎo)向，一旦形成，將對政府的公信力造成致命的負(fù)面影響。因此，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的前提需要盡快建立相應(yīng)的法律法規(guī)，明確網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的權(quán)利和義務(wù)，增加相關(guān)部門的網(wǎng)絡(luò)信息甄別、網(wǎng)絡(luò)輿情處理能力，將網(wǎng)絡(luò)行為納入法治軌道，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的良性發(fā)展。

四、結(jié)語

綜上所述，領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政還有很長的道路要走，在推動我國法治化建設(shè)的進(jìn)程中，不乏許多困境，要真正建設(shè)完善的法治體系，就要直面這些問題，冷靜分析，尋找正確的對策并付諸實(shí)踐。各級領(lǐng)導(dǎo)干部作為國家公權(quán)力的執(zhí)掌者，在建設(shè)社會主義法治國家的進(jìn)程中擔(dān)負(fù)著重要的責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)干部只有在良好的法治環(huán)境和群眾基礎(chǔ)上，樹立牢固的法治理念，在工作中不斷提升法治能力，依法行政，才能不辱使命，做好人民公仆，自覺接受黨內(nèi)外的監(jiān)督，充分調(diào)動社會各界的積極性，同心協(xié)力，把我國法治建設(shè)推向一個更加美好的新境界。

〔1〕 李林.論習(xí)近平全面依法治國的新思想新戰(zhàn)略〔J〕.法學(xué)雜志，2016(5).

〔2〕 鄧小平文選：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1994：329.

〔3〕 張澤武，馬玉成，孫釗.加強(qiáng)對行政權(quán)監(jiān)督的幾點(diǎn)思考〔J〕.法制與社會，2013(4).

〔4〕 高新民.中國特色社會主義政治發(fā)展道路若干問題研究〔J〕.理論學(xué)刊，2012(1).

〔5〕 肖來青.提高依法執(zhí)政能力的途徑〔J〕.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2004(11).

(責(zé)任編輯 關(guān) 崢)

The Dilemma and Countermeasures of the Party and Government Cadres Administration in Accordance with the Law

CHENG Hong-mei

(Henan Judicial Police Vocational College, Zhengzhou, Henan 450000)

Since the 18th CPC Congress, General Secretary Xi Jinping put forward a series of new ideas and new strategies centering on the “Comprehensively promoting rule of law, and striving to build China under the rule of law”. Being based on consolidating the awareness of administration according to law, leading cadres should comprehensively improve the ability to act in accordance with the law, and to further promote the legalization process. However, there are still many factors which restrict the current administration according to law, We should start from the leading cadres themselves, improve their legal literacy and administrative capacity, clear their own role positioning, at the same time, we should increase legal publicity, cultivate people’s legal faith, and establish a perfect supervision system of power, so as to comprehensively implement the strategy of governing the country by law.

leading cadres;governing the country by law; administration by law;predicament; countermeasures

2017-04-24

程紅梅(1977-)，女，河南魯山人，河南司法警官職業(yè)學(xué)院講師，碩士，主要從事刑事訴訟法學(xué)、司法制度研究。

D35

A

1672-2663(2017)02-0117-03