特朗普政府的朝核政策調(diào)整及前景

王 敏 朱 鋒

冷戰(zhàn)后，美國實(shí)施核政策的目的從防核擴(kuò)散、保持相對的核威懾優(yōu)勢，發(fā)展到護(hù)持美國全球霸權(quán)、維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定。美國應(yīng)對擁核國家的方法多樣化，政策實(shí)施評估效果不一，主要有：通過談判促使擁核國家自動棄核的“獨(dú)聯(lián)體模式”；通過雙向單邊行動來達(dá)到彼此都同意的共同目標(biāo)的“利比亞模式”；以軍事打擊為必須手段，實(shí)現(xiàn)政權(quán)更替的“伊拉克模式”；通過國際社會的經(jīng)濟(jì)制裁或外交孤立政策，使其內(nèi)部政權(quán)崩潰或訴諸外交談判來實(shí)現(xiàn)最終棄核目的的“伊朗模式”。

從2006年以來，朝鮮不斷進(jìn)行核試驗(yàn)，已成為全球第9個實(shí)際“擁核”國家。同時，朝核問題與朝鮮問題關(guān)系緊密、日益融合。以“政權(quán)更迭”方式的朝核解決途徑，需要付出極大代價且未必成功；而使朝鮮去核的努力又因相關(guān)各方的各種博弈不斷進(jìn)入困境。隨著2017年9月朝鮮進(jìn)行第六次核試驗(yàn)以及頻率密集的導(dǎo)彈發(fā)射試驗(yàn)，朝鮮半島進(jìn)入第三次核危機(jī)時期。面對朝鮮咄咄逼人的挑釁性舉動，特朗普政府重新審視其朝核政策，美國迎來了又一次朝核戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期，朝核問題和朝鮮問題的解決再次進(jìn)入新的歷史考驗(yàn)的關(guān)鍵時期。

2017年6月2日在新加坡召開的第16屆香格里拉安全對話會，特別安排了主題為“亞太核危機(jī)”的閉門會議，對此進(jìn)行磋商討論。這反映了朝核危機(jī)的嚴(yán)峻性和緊迫性。朝核問題歷經(jīng)20余年的博弈，正日益走向復(fù)雜化。在此背景下，特朗普政府朝核政策的走向和舉措、新的朝核危機(jī)爆發(fā)對大國關(guān)系的影響、未來亞太安全局勢的趨勢，都需要冷靜觀察、認(rèn)真分析、妥善應(yīng)對。

一、朝核問題的演變與解決路徑

一直以來，實(shí)現(xiàn)朝鮮半島無核化、國家關(guān)系正?；约敖|北亞多邊安全機(jī)制是東北亞地區(qū)的主要安全議題。這三個議題以及其優(yōu)先次序關(guān)系基本涵蓋了東北亞安全研究領(lǐng)域的主要議程。一個國家擁有核武器的意愿主要來自三個方面：一是追求最高層次的國家安全；二是實(shí)現(xiàn)成為政治、軍事大國的抱負(fù)；三是國內(nèi)政治的需要。[1]姚勤：《朝核危機(jī)背后的全球核問題和地區(qū)安全》，載《世界經(jīng)濟(jì)研究》2003年第11期，第17頁。朝鮮開發(fā)核武器的根本目的在于迫使美國改變對朝政策，“核”一直是朝鮮開展外交的王牌。朝鮮希望通過打“核”牌，擺脫政治孤立、獲取經(jīng)濟(jì)援助。美國介入朝鮮半島事務(wù)的方式給朝鮮安全造成的危機(jī)感，是導(dǎo)致朝鮮一再實(shí)施挑釁性冒險行為的根本原因。

（一）第一次朝核危機(jī)

1974年9月，朝鮮加入國際原子能機(jī)構(gòu) （IAEA）。1976年8月，朝鮮在“朝鮮問題東京緊急會議”上首次提出建立朝鮮半島無核區(qū)主張。1985年8月，朝鮮加入《不擴(kuò)散核武器條約》。1986年6月，朝鮮宣布不試驗(yàn)、不生產(chǎn)、不儲存、不引進(jìn)核武器，同時呼吁美國撤走駐韓核武器，實(shí)現(xiàn)半島無核區(qū)。

但在1990年4月，美國中央情報局宣稱，根據(jù)美軍事衛(wèi)星拍攝的照片，朝鮮正在寧邊的核基地研發(fā)核武器，且將在1995年之前擁有核武器。1992年5月至1993年2月，國際原子能機(jī)構(gòu)總干事漢斯布利克斯先后6次開展對朝核查，結(jié)果均未發(fā)現(xiàn)朝鮮研制核武器的證據(jù)。但美國堅稱朝鮮隱瞞核武開發(fā)，要求對朝鮮寧邊兩處“可疑地點(diǎn)”開展“特別檢查”。1993年3月，朝鮮宣布美韓聯(lián)合軍演已經(jīng)構(gòu)成了對朝鮮的準(zhǔn)戰(zhàn)爭狀態(tài)，國際原子能機(jī)構(gòu)開展的“定點(diǎn)”核查將破壞朝鮮的“最高民族利益”，因此朝鮮將退出《不擴(kuò)散核武器條約》。由此觸發(fā)第一次朝核危機(jī)。

經(jīng)過外交博弈，1994年10月，克林頓政府與朝鮮簽訂《美朝框架協(xié)議》，朝鮮同意凍結(jié)寧邊钚項(xiàng)目，第一次朝核危機(jī)宣布結(jié)束。

（二）第二次朝核危機(jī)

在克林頓政府時期，朝核問題基本處于“休眠”狀態(tài)。2001年“9·11”事件爆發(fā)后，小布什政府開始調(diào)整對外戰(zhàn)略，2002年《美國國家安全戰(zhàn)略》的提出，標(biāo)志著美國的全球戰(zhàn)略重點(diǎn)由推進(jìn)民主轉(zhuǎn)變?yōu)槿娣纯?。小布什政府重新審視美朝政策，推翻了克林頓時期改善對朝關(guān)系的政策。[1]傅瑩:《朝核問題的歷史演進(jìn)與前景展望》，載《中國新聞周刊》2007年第17期，第18頁。此時，美朝間就鈾濃縮項(xiàng)目問題沖突不斷。2003年1月10日，朝鮮宣布正式退出《不擴(kuò)散核武器條約》，第二次朝核危機(jī)爆發(fā)。

第二次朝核危機(jī)出現(xiàn)后，中國承擔(dān)起解決朝核問題的重要角色，先后組織了中美朝三方會談和6輪中美朝韓日俄“六方會談”，其一度成為解決這一問題行之有效的多邊協(xié)商機(jī)制。2007年，第六輪六方會談第二階段會議后，進(jìn)入瓶頸期；2009年4月23日，朝鮮宣布退出六方會談后，該機(jī)制中斷。朝核問題的背后是朝鮮問題，而朝鮮問題則是冷戰(zhàn)后國際關(guān)系調(diào)整未果的遺留問題。在實(shí)現(xiàn)朝鮮半島和解和平的過程中，朝鮮與其他國家正常雙邊關(guān)系的建立是構(gòu)建東北亞多邊安全機(jī)制的重要條件。只有真正擺正朝鮮問題和朝核問題的關(guān)系, 六方會談才能取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。[2]朱鋒:《六方會談：朝核問題還是朝鮮問題》，載《國際政治研究》2005年第3期，第28-38頁。

從以上過程中可以看到，克林頓政府時期的美朝政策基本是以接觸政策為主，主要是通過雙邊談判解決核心爭議問題，同時爭取多邊力量推動談判并協(xié)助協(xié)議的執(zhí)行。而小布什政府主要依托多邊談判，基本排斥雙邊對話或者談判，多邊框架下的美朝雙邊接觸比較有限，這種狀況只在其執(zhí)政后期有所改觀。[3]樊吉社: 《美國對朝政策：兩次朝核危機(jī)比較》，載 《美國研究》 2009年第4期，第28頁。因此，兩屆美國政府朝核政策的效果截然不同：克林頓政府的以接觸促“政權(quán)轉(zhuǎn)型”，政策評估效應(yīng)良好，使朝鮮半島和東北亞安全局勢趨向平穩(wěn)；而小布什政府的以主動出擊促“政權(quán)更迭”，最終激起朝鮮的強(qiáng)烈反彈，政策效果不佳。

二、奧巴馬政府“戰(zhàn)略忍耐”政策的消極效應(yīng)

“戰(zhàn)略忍耐”是奧巴馬政府時期實(shí)施的朝核政策，指的是針對朝鮮的無理挑釁行為，美國和其他國家及國際組織以實(shí)施“戰(zhàn)略克制”和“外交耐心”為反饋，等待朝鮮重回談判渠道，以達(dá)到棄核和去核的目的。[1]1997年9月19日，前美國國務(wù)院官員斯特羅布·塔爾博特首次在斯坦福大學(xué)提出了“戰(zhàn)略忍耐”（strategic patience），當(dāng)時指的是美對俄的外交政策：不急于處理眼前的危機(jī)和事變，而是放眼下一個世紀(jì)。2009年12月，時任美國務(wù)卿希拉里·克林頓首次使用“戰(zhàn)略忍耐”一詞來定義美國的朝核政策。她在評價美國朝鮮問題特使斯蒂芬·博斯沃思（Stephen Bosworth）對朝鮮的訪問時稱，奧巴馬政府的朝核政策是“戰(zhàn)略忍耐，同時與六方會談的其他相關(guān)各方保持密切協(xié)商”。[2]“Clinton Calls‘Exploratory’Meeting with North Korea‘Quite Positive’”,Voice of America, http://www.voanews.com/content/clinton-calls-exploratory-meetingwithnorth-korea-quite-positive-78980687/416329.html.

（一）奧巴馬政府對朝“戰(zhàn)略忍耐”政策的實(shí)施

美國國內(nèi)普遍認(rèn)為，小布什總統(tǒng)離任時，朝鮮逐漸偏離了在2005年“9·19共同聲明”和2007年《落實(shí)共同聲明起步行動》共同文件中所做的承諾。[3]楊悅：《奧巴馬政府對朝“戰(zhàn)略忍耐”政策探析》，載《外交評論》2015年第4期，第139-140頁。在2010年發(fā)布的《美國國家安全戰(zhàn)略》報告中，奧巴馬政府對美國面臨的威脅進(jìn)行重新評估和調(diào)整，不再將恐怖主義和獨(dú)裁國家列為主要威脅，而是將“暴力極端主義”看做主要安全威脅，同時主張構(gòu)建“無核世界”，提倡召開全球核安全峰會，推動國際核裁軍和倡導(dǎo)全球核安全合作。 “重返亞太”戰(zhàn)略的提出，反映了其全球戰(zhàn)略重心的調(diào)整，顯示美國的防務(wù)政策逐步從反恐轉(zhuǎn)向?yàn)閼?yīng)對中國等新興經(jīng)濟(jì)體的戰(zhàn)略性調(diào)整，并未將朝核問題列為外交優(yōu)先選項(xiàng)。在朝核政策上，表現(xiàn)為漠視朝鮮的挑釁行為，使用海外戰(zhàn)略資源，以較高的戰(zhàn)略資源投入—產(chǎn)出比應(yīng)對朝核問題，不主動刺激朝鮮，對其挑釁行為采取戰(zhàn)略克制，以國際框架下的制裁為主要應(yīng)對措施。

2009年1月，奧巴馬在就職演講中表示愿意與朝鮮進(jìn)行接觸，主動伸出了橄欖枝。4月5日，朝鮮發(fā)射“大浦洞2號”導(dǎo)彈。4月13日，聯(lián)合國安理會譴責(zé)朝鮮的導(dǎo)彈發(fā)射行為，并稱此舉違反聯(lián)合國安理會第1718號決議，朝鮮隨即宣布退出六方會談。5月25日，朝鮮宣布第二次成功進(jìn)行地下核試驗(yàn), 隨后便宣稱其為“擁核國”；其后5天內(nèi)連續(xù)發(fā)射了6枚導(dǎo)彈，并宣布退出1953年的停戰(zhàn)協(xié)議。6月12日，聯(lián)合國安理會一致通過第1874號決議，對朝鮮5月25日進(jìn)行核試驗(yàn)作出正式回應(yīng)。決議一方面表明國際社會反對朝鮮核試驗(yàn)的堅定立場，另一方面也向朝鮮發(fā)出了積極和正面的信息，承諾以和平、外交和政治方式解決當(dāng)前的問題。8月，金正日會見了訪朝的美國前總統(tǒng)克林頓，隨后將2名關(guān)押5個月之久的美國女記者驅(qū)逐出境，展現(xiàn)了朝鮮有意妥協(xié)的立場。9月，朝宣布鈾濃縮項(xiàng)目已進(jìn)入最后測試階段，標(biāo)志朝鮮的核武研發(fā)水平有了重大進(jìn)步。[1]這說明除钚處理項(xiàng)目之外，朝鮮具備了研發(fā)核武器的第二種方式。9月11日，美國表示愿意與朝鮮進(jìn)行雙邊會談。并于年底派出了博斯沃思訪朝代表團(tuán)。但是朝鮮并未承諾返回六方會談，博斯沃思訪朝未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

2010年1月，朝鮮宣稱結(jié)束與美韓的敵對狀態(tài)，表示愿意參加以和平條約取代停戰(zhàn)協(xié)定的對話。3月24日，“天安”艦事件的發(fā)生，再次使半島局勢出現(xiàn)緊張，聯(lián)合調(diào)查小組宣布是朝鮮制造了該事件，隨后朝韓中斷了雙邊聯(lián)系。7月21日，美國對朝鮮進(jìn)行新一輪制裁，并從7月25日起與韓國進(jìn)行了持續(xù)4天的聯(lián)合軍演。11月“延坪島炮擊”事件發(fā)生后，中國呼吁召開六方會談緊急會議，但遭到了美日韓的拒絕。三國都堅持以朝韓關(guān)系的改善作為六方會談重啟的先決條件。

2011年3月，朝鮮表示愿意重返六方會談。4月，奧巴馬再次簽署制裁朝鮮的行政令，同時派前總統(tǒng)卡特訪朝，為恢復(fù)與朝談判作出努力。7月，朝韓代表見面并商討朝核談判重啟事宜，美日韓迅速做出積極反應(yīng)。7月28—29日，美國朝鮮問題特使博斯沃思與朝鮮外務(wù)省第一副相金桂冠在紐約會面，這是奧巴馬上任后首次美朝高級別官員會談。10月24—25日，美朝代表在瑞士開展第二次高級別對話。

2012年2月23—24日，美朝在北京進(jìn)行了第三輪高級別會談。2月29日，美朝簽訂了《閏日協(xié)議》。[1]根據(jù)該協(xié)議，朝鮮同意在美朝雙方對話期間，暫停核試驗(yàn)、暫停寧邊核設(shè)施鈾濃縮活動、暫停發(fā)射遠(yuǎn)程導(dǎo)彈以及允許國際原子能機(jī)構(gòu)對暫停鈾濃縮活動進(jìn)行核查。美方承諾向朝鮮提供24萬噸營養(yǎng)品援助。3月16日，朝鮮表示計劃在4月中旬發(fā)射衛(wèi)星，美國稱朝鮮此舉違背了其在《閏日協(xié)議》中所作的承諾，美國暫停對朝鮮的食品援助并開始籌劃部署亞洲區(qū)域反導(dǎo)系統(tǒng)。隨后朝鮮兩次發(fā)射“光明星”衛(wèi)星。

2013年1月，聯(lián)合國安理會通過對朝制裁的第2087號決議，擴(kuò)大了制裁范圍。2月12日，朝鮮進(jìn)行第三次核試驗(yàn)。其后，聯(lián)合國安理會通過對朝制裁的第2094號決議，再次擴(kuò)大制裁范圍。

2014年3月和11月，朝鮮兩次威脅將進(jìn)行第四次核試驗(yàn)。

2015年1月，美國就索尼遭黑客襲擊事件對朝鮮發(fā)起新一輪制裁，朝鮮表示愿意停止核試驗(yàn)，同時要求美韓取消2015年春季聯(lián)合軍演，但遭到美國拒絕。

2016年1月，朝鮮進(jìn)行第四次核試驗(yàn)。同月，韓國政府宣布將研究有關(guān)引進(jìn)末段高空區(qū)域防御系統(tǒng)（THAAD，即“薩德”系統(tǒng)）事宜。2月，朝鮮宣布用遠(yuǎn)程火箭發(fā)射一顆衛(wèi)星。3月，聯(lián)合國安理會通過了對朝制裁的第2270號決議。3—4月，韓美舉行了規(guī)模空前的“關(guān)鍵決斷”和“鷂鷹”聯(lián)合軍演，并將對朝“斬首作戰(zhàn)”列為演練內(nèi)容。6月，美國財政部稱朝鮮為“頭號洗錢機(jī)構(gòu)”，并于7月6日首次把朝鮮領(lǐng)導(dǎo)人金正恩列入制裁名單。8月，韓美啟動“乙支自由衛(wèi)士”年度聯(lián)合軍演。9月9日，朝鮮進(jìn)行了第五次核試驗(yàn)。11月，聯(lián)合國安理會通過了對朝制裁的第2321號決議，其中最受關(guān)注是對朝鮮最大的重要出口物資——煤炭出口總量設(shè)限。

（二）奧巴馬政府對朝“戰(zhàn)略忍耐”政策的消極效應(yīng)

奧巴馬政府對朝鮮實(shí)施“戰(zhàn)略忍耐”政策的效果并不理想，不僅未從根本上解決朝核問題，反而為朝鮮核能力升級提供了時間便利，是將時間和主動權(quán)讓給了朝鮮，任由其肆意開發(fā)核武和試射導(dǎo)彈，事實(shí)上是對朝鮮擁核的默認(rèn)。[1]楊悅: 《奧巴馬政府對朝“戰(zhàn)略忍耐”政策探析》，載 《外交評論》 2015年第4期，第153頁。在奧巴馬兩屆任期的8年間，朝鮮先后進(jìn)行了4次核試驗(yàn)和若干次導(dǎo)彈試驗(yàn)，核武開發(fā)水平和導(dǎo)彈技術(shù)不斷進(jìn)步升級。2015年5月，朝鮮宣稱其“核打擊能力已經(jīng)實(shí)現(xiàn)小型化和多樣化”。2016年，針對朝鮮2次進(jìn)行核試驗(yàn)，聯(lián)合國安理會通過制裁朝鮮的2270號決議和2321號決議，刷新了聯(lián)合國歷史上對待單一國家最為嚴(yán)厲的制裁記錄，但朝鮮重回談判的可能性依舊越來越小。

朝鮮核導(dǎo)能力的升級是對美國維系的全球核不擴(kuò)散體系的挑釁，是對美國全球領(lǐng)導(dǎo)力的侵蝕和挑戰(zhàn)；嚴(yán)重沖擊美國在亞太地區(qū)的戰(zhàn)略同盟體系，使美日韓同盟體系面臨危機(jī)；同時提高了對美國盟友和美國本土安全實(shí)施威脅的能力，使它們的危險感不斷增強(qiáng)，惡化了地區(qū)安全形勢。朝鮮具備以常規(guī)武器進(jìn)攻韓國的能力，一旦朝鮮半島開戰(zhàn)，韓國將難以承受局部戰(zhàn)爭帶來的傷亡和損失。

2014年8月22日美軍衛(wèi)星圖像顯示，朝鮮很可能已經(jīng)擁有發(fā)射遠(yuǎn)程火箭的能力，并可能在同年底具備更大的負(fù)載能力。朝鮮擁有大規(guī)模殺傷性武器的能力不斷增強(qiáng)，根據(jù)美國評估，朝鮮可能是全球第三大生化武器的存儲國家，擁有包括神經(jīng)毒氣類武器和制造炭疽類生化武器的能力。朝鮮中遠(yuǎn)程導(dǎo)彈技術(shù)趨于成熟，其攜帶核彈頭的洲際導(dǎo)彈可以攻擊美軍關(guān)島軍事基地和美國的阿拉斯加和夏威夷，勢必對美國國家安全形成巨大威脅和挑戰(zhàn)。2014年10月25日，駐韓美軍司令柯蒂斯·斯卡帕羅蒂表示，朝鮮能夠在彈道導(dǎo)彈上安裝核武器，具備核武小型化的能力。美國前中央情報局局長邁克爾·海登指稱，朝鮮將在2020年具備打擊美國西雅圖的核能力。[1]“NK likely to be capable of striking Seattle with nuclear weapon within Trump's term: ex-CIA chief ”, Korea Herald, April 5, 2017. http://www.koreaherald.com/view.php?ud=20170405000253.在朝鮮擁有整套成熟的軍事技術(shù)之前，其挑釁行為帶來的威脅和恐慌已使地區(qū)安全形勢急轉(zhuǎn)直下。同時，朝鮮的網(wǎng)絡(luò)攻擊能力不斷升級，這也被朝鮮領(lǐng)導(dǎo)人視為與韓國乃至美國之間進(jìn)行斗爭，并影響潛在不對稱戰(zhàn)爭結(jié)局的重要武器。朝鮮被指近幾年來在美、韓和其他十多個國家發(fā)動了一系列網(wǎng)絡(luò)攻擊，大部分攻擊針對的是金融網(wǎng)絡(luò)，其中包括孟加拉中央銀行2016年被盜走8,100萬美元，以及2014年索尼影業(yè)公司發(fā)生的黑客攻擊事件。[2]《朝“180單位”被指是多起金融網(wǎng)襲狙擊手》，[新加坡]聯(lián)合早報網(wǎng)，http://www.zaobao.com/news/world/story20170522-762790。

2014年12月11日，美國會調(diào)查局發(fā)布報告稱，奧巴馬政府的“戰(zhàn)略忍耐”政策使朝鮮持續(xù)增強(qiáng)了核導(dǎo)能力。美國《外交政策》網(wǎng)發(fā)文指責(zé)奧巴馬政府的對朝政策無異于戰(zhàn)略失誤。美國政界、學(xué)界諸多人士抨擊其是一個“徹底失敗的政策”。部分學(xué)者批評奧巴馬政府未能承擔(dān)起使朝棄核的責(zé)任，導(dǎo)致半島局勢不斷升溫，東北亞安全形勢持續(xù)惡化，美國對朝核問題實(shí)施“戰(zhàn)略忍耐”政策的效果堪虞。[3]李敦球: 《“戰(zhàn)略忍耐”還是戰(zhàn)略失誤》，載《中國青年報》，2015年12月9日，第8版。

三、特朗普政府對朝核政策的調(diào)整

朝頻繁的導(dǎo)彈試射以及金正男被殺事件，使特朗普政府原本相對樂觀的對朝政策發(fā)生了逆轉(zhuǎn)。特朗普政府明確表示，“戰(zhàn)略忍耐”已走向終結(jié)，新的對朝政策所包含的各種選項(xiàng)都已擺上桌面、都具可能性。自2006年至今，朝鮮已經(jīng)進(jìn)行了6次核試驗(yàn)；2017年，先后進(jìn)行了十余次導(dǎo)彈試射，嚴(yán)重挑釁特朗普政府對朝鮮的戰(zhàn)略底線。朝鮮日益增長的核導(dǎo)水平使美國感到與之和談的價碼和壓力在不斷增加。2017年2月，美國政府?dāng)嗳蝗∠私o予赴美考察的朝鮮非官方代表團(tuán)簽證，實(shí)則反映了特朗普政府其時尚未完成對朝政策的再評估。

（一）特朗普政府對外政策的調(diào)整

1.國安團(tuán)隊(duì)有較強(qiáng)行動能力

“美國優(yōu)先”和“讓美國再次強(qiáng)大”是特朗普的選戰(zhàn)口號，也是他執(zhí)政后的基本立場和原則，其內(nèi)外政策的制定和開展都服從于這一原則。特朗普政府的國安團(tuán)隊(duì)成員來源多樣化且行動力較強(qiáng)，核心成員包括國防部長馬蒂斯(James Mattis)、國家安全顧問麥克馬斯特(HR McMaster)、國務(wù)卿蒂勒森(Rex Tillerson)等。2017年4月6日，白宮首席戰(zhàn)略顧問班農(nóng)(Steve Bannon)退出國家安全委員會，但其影響力依然存在。這一團(tuán)隊(duì)在特朗普一再強(qiáng)調(diào)的“政治正確”和其彰顯的“政治無知”之間搭建了穩(wěn)固的橋梁，使其基本政策并未背離美國的傳統(tǒng)政治思維。特朗普執(zhí)政后對其選戰(zhàn)時期的諸多立場做了較大幅度的修正，其外交團(tuán)隊(duì)發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。比如美國改變了對中國發(fā)起全面貿(mào)易戰(zhàn)的想法，任命與中國關(guān)系良好的布蘭斯塔德（Terry Edward Branstad）為新任駐華大使。2017年4月，特朗普與中國國家主席習(xí)近平進(jìn)行海湖莊園會晤，共同為今后的中美關(guān)系確立了積極的發(fā)展路線。

2、政府外交議題的“再平衡”

隨著特朗普政府新政的逐步展開，其對外政策逐漸清晰?！疤乩势罩髁x”植根于現(xiàn)實(shí)主義理論和原則，并以其本人強(qiáng)烈的個性特征表達(dá)出來。特朗普政府的外交戰(zhàn)略較奧巴馬時期發(fā)生了一系列調(diào)整和變化。

一是特朗普政府加大了對極端暴力恐怖主義力量的打擊力度，其反恐的優(yōu)先考量定位是“打垮伊斯蘭國及其他伊斯蘭極端恐怖組織”。特朗普在白宮的外交首秀是接見以色列總理內(nèi)塔尼亞胡，同時將出訪的第一站也放在沙特阿拉伯，并簽署1,100億美元的軍售大單，一改過去美國新任總統(tǒng)出訪首站為加拿大或墨西哥的傳統(tǒng)。特朗普在一定程度上修復(fù)了奧巴馬第二任期走向惡化的美以關(guān)系，同時也反映了特朗普介入中東事務(wù)的方式——由推動“政權(quán)更迭”轉(zhuǎn)為支持“地區(qū)反恐”，彰顯了美國全球戰(zhàn)略議題優(yōu)先次序的調(diào)整。

二是特朗普政府的亞太戰(zhàn)略已初露端倪，其基調(diào)是“留守亞洲、牽制中國、重視同盟”。盡管當(dāng)前特朗普尚未宣布其亞太政策，但他上任伊始就宣布美國退出“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（TPP），這是其調(diào)整亞太政策的重要表現(xiàn)，美國國內(nèi)普遍認(rèn)為特朗普此舉是奧巴馬“重返亞太”政策的終結(jié)。TPP是奧巴馬“重返亞太”的經(jīng)濟(jì)抓手，南海問題則是遏制中國的安全抓手。在2017年6月的香格里拉對話會上，美國防長馬蒂斯提出，在亞太地區(qū)防務(wù)首要的努力是強(qiáng)化傳統(tǒng)盟友，包括加強(qiáng)與日本、韓國、澳大利亞、菲律賓和泰國的關(guān)系；其次是增強(qiáng)亞太相關(guān)國家的自身防衛(wèi)能力，以促進(jìn)地區(qū)和平、穩(wěn)定和繁榮，繼續(xù)開展與印度、東盟和臺灣的防務(wù)合作；第三是加大美國在該地區(qū)的軍事能力。目前，美國海軍艦艇的60%、陸軍的55%，以及海軍陸戰(zhàn)隊(duì)的約2/3軍力都派往了美國太平洋總部責(zé)任局，很快海外戰(zhàn)術(shù)空軍的60%也將調(diào)配前往這一戰(zhàn)區(qū)。從這個層面上可以看出特朗普的亞太政策是隱性的“再平衡”戰(zhàn)略。朝核問題則是美國凝聚同盟、留守亞洲的著力點(diǎn)之一，美國將以朝核問題為抓手深度介入東亞安全事務(wù)，同時繼續(xù)以南海問題牽制中國、拉攏東盟。

三是外交模式回歸傳統(tǒng)政治，取代之前奧巴馬政府的泛多邊化、泛議題型外交模式。2017年美國除宣布退出TPP外，6月1日還宣布將終止執(zhí)行《巴黎氣候變化協(xié)定》所有條款，至此拋棄了奧巴馬政府的兩項(xiàng)重要外交遺產(chǎn)。美國全球和地區(qū)戰(zhàn)略的議題框架包括防務(wù)、經(jīng)濟(jì)、人權(quán)、氣候等不同選項(xiàng)。而特朗普政府認(rèn)為，泛多邊化參與模式無助于美國“再次強(qiáng)大”，TPP的經(jīng)貿(mào)發(fā)展模式和對于氣候問題的關(guān)注會損耗美國的國際資源和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)繁榮，希望回歸經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的雙邊談判，回歸高階政治。

（二）特朗普政府對朝核政策的調(diào)整

冷戰(zhàn)后的美國朝核政策隨著不同政府的執(zhí)政發(fā)生變化，顯示了美國政界和學(xué)界對解決這一問題存在多元性、分裂式的思維和判斷，也實(shí)際造成美國朝核政策的非延續(xù)性和朝核困境的惡化。隨著特朗普“百日新政”的完成，其政府對朝核問題的思路和政策導(dǎo)向日趨明朗。

2017年4月17日，美國副總統(tǒng)彭斯在韓國接受CNN記者采訪時說，美國需要“引導(dǎo)各種國際資源”，包括加強(qiáng)與中國的合作等，打破朝核問題現(xiàn)有僵局、抑制朝鮮核導(dǎo)能力的發(fā)展將被列為最迫切和最主要的外交議程。[1]Roberta Rampton and Colin Packham, “Peaceful outcome for Korean peninsula still possible: Pence,”Reuters, April 22, 2017.在6月召開的香格里拉對話會上，美國防長馬蒂斯再次重申，“亞太地區(qū)最緊急、最危險的威脅來自朝鮮”，“朝鮮是急迫的軍事威脅”，朝鮮的核導(dǎo)能力對“美國國家安全構(gòu)成清晰和即時的危險”。盡快解決朝核問題是特朗普政府亞太事務(wù)的首要工作。特朗普政府明顯修訂了奧巴馬第二任期把伊核問題作為外交優(yōu)先選項(xiàng)的立場，這是美國政府首次把朝核問題擺在伊核問題之前優(yōu)先考量，反映了特朗普對待朝核問題的嚴(yán)重關(guān)切。

“以實(shí)力求和平”是特朗普政府朝核政策的基本原則。這一原則應(yīng)用在對朝事務(wù)上包括兩項(xiàng)重要內(nèi)容：一是通過強(qiáng)化“實(shí)力”，加大對朝鮮的接觸，迫使朝鮮主動與美國進(jìn)行接觸，實(shí)施“強(qiáng)制接觸”政策，目前看來這是美國朝核政策的優(yōu)先選項(xiàng)；二是準(zhǔn)備實(shí)施“先發(fā)制人的軍事打擊”，一旦形勢難以控制，則憑借軍事上的“絕對實(shí)力”對朝鮮的核設(shè)施和導(dǎo)彈發(fā)射系統(tǒng)進(jìn)行精確打擊，使戰(zhàn)爭結(jié)束在開始。這是美國朝核政策的備用選項(xiàng)。

第一，對朝鮮實(shí)施“強(qiáng)制接觸”(coercive engagement)政策。特朗普執(zhí)政后在朝核政策上施行的具體手段是“極限施壓”，即通過不斷強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)制裁和外交手段，迫使朝鮮停止核和導(dǎo)彈開發(fā)活動，但不尋求“政權(quán)更迭”，以“極限施壓”開啟“強(qiáng)制接觸”的第一步。如果朝鮮改變其意愿和行為，美國將與朝方進(jìn)行“接觸”，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)朝鮮無核化，而非暫停核開發(fā)或凍核。在競選期間，特朗普就明確釋放了對朝政策是以接觸為基調(diào)的信號，他表示：“我和金正恩對話，不是我去朝鮮見他，而是如果他來美國，我就有意向見他。但我不會為他舉行國宴，只是與他在會晤中邊吃漢堡邊協(xié)商?！盵1]《特朗普稱若金正恩來美國會與他邊吃漢堡邊談核》，中國新聞網(wǎng)，http://www.chinanews.com/gj/2016/06-16/7906511.shtml。這一表述盡管是選戰(zhàn)語言，但反映出特朗普本人將“接觸和談判列為對朝政策第一選項(xiàng)”的偏好。2017年1月，特朗普表示愿在“合適情況”下與金正恩舉行會晤，再次對朝鮮伸出“橄欖枝”。2 月 8 日，新任美國務(wù)卿雷克斯·蒂勒森表示，要制定新的對朝方針，稱軍事力量和外交等一切選擇都要重新考慮。[2]《美國務(wù)卿稱“制定新的對朝方針”, 意為廢棄奧巴馬的“維持現(xiàn)狀”政策》，[韓]韓民族日報網(wǎng)，http://china.hani.co.kr/arti/international/2553.html。2 月10日，特朗普在會見日本首相安倍后的記者會上聲稱，應(yīng)對朝鮮的核與導(dǎo)彈威脅是其優(yōu)先政策議程之一。[3]https: / / www.whitehouse.gov / the-press-office /2017 /02 /10 /remarkspresident-trump-and-prime-minister-abe-japan-joint-press.6月2日，美國常駐聯(lián)合國代表妮基·黑莉（Nikki Haley）稱，朝鮮必須認(rèn)識到國際社會絕不會允許其發(fā)展核武器；在朝鮮遵守安理會決議之前，國際社會不會減輕對其施加的壓力。[4]《聯(lián)合國安理會一致通過決議制裁更多朝鮮個人及實(shí)體》，中國新聞網(wǎng)，http://www.chinanews.com/gj/2017/06-03/8240964.shtml。

此外，為切斷朝鮮發(fā)展核導(dǎo)所需外匯來源，美國政府從未放棄對朝實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁和金融防范。相較于美國前幾屆政府的對朝制裁措施——主要采取聯(lián)合國框架下的行動，特朗普政府更在意制裁的實(shí)際效果，對朝鮮實(shí)施“次級制裁”（secondary sanction）的行動不斷升級?！按渭壷撇谩弊鳛閱芜呏撇么胧?，美國曾應(yīng)用于伊朗和古巴。對朝“次級制裁”的目的，是通過大幅加大對朝金融和經(jīng)濟(jì)制裁的力度，使其難以獲得進(jìn)行核導(dǎo)研發(fā)的硬通貨。其制裁范圍不僅局限于朝鮮，還包括與朝進(jìn)行非法交易的第三國企業(yè)及個人等，如果存在違反美國稅收法、貿(mào)易法等情況，這些企業(yè)與個人將受到美國的法律處罰。2017年3月31日，美國財政部宣布對朝鮮一家貿(mào)易公司和11名公民實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁，理由是他們在海外擔(dān)任朝鮮政府的代理人，為那些受到聯(lián)合國和美國制裁的朝鮮企業(yè)提供大規(guī)模毀滅性武器項(xiàng)目采購服務(wù)和金融支持。

同時，美國還強(qiáng)化聯(lián)合國框架下的對朝制裁行動。4月28日，美國務(wù)卿蒂勒森在聯(lián)合國安理會舉行的有關(guān)朝核問題的部長級會議上強(qiáng)調(diào)，如果各國還是按照“原有的方式來對待朝鮮是肯定不行的”。[1]“Secretary of State Rex W. Tillerson's Remarks at the United Nations Security Council Ministerial Session on DPRK,” https://www.state.gov/secretary/remarks/2017/04/270544.htm.2017年3月，根據(jù)環(huán)球銀行金融電信協(xié)會(Swift)的說法，朝鮮通過該協(xié)會與全球銀行網(wǎng)絡(luò)僅存的聯(lián)系已被切斷。該機(jī)構(gòu)早些時候曾表示不會再為受到聯(lián)合國制裁的三家朝鮮銀行提供服務(wù)。[2]《Swift切斷朝鮮與全球銀行系統(tǒng)所有聯(lián)系》，[英]《金融時報》中文網(wǎng)，http://www.ftchinese.com/story/001071819?from=groupmessage。2017年6月，聯(lián)合國安理會一致通過決議，強(qiáng)烈譴責(zé)朝鮮的核導(dǎo)活動，并將14名朝鮮個人列入旅行禁令和資產(chǎn)凍結(jié)制裁名單，4家朝鮮企業(yè)被列入資產(chǎn)凍結(jié)制裁名單。[3]《聯(lián)合國安理會一致通過決議制裁更多朝鮮個人及實(shí)體》，中國新聞網(wǎng)，http://www.chinanews.com/gj/2017/06-03/8240964.shtml?！傲?xí)特會”后，特朗普在接受英《金融時報》專訪時談及朝鮮問題，表示“中國對朝鮮有重大影響力，但如果中國不幫忙解決朝鮮問題，我們會自己解決”。特朗普朝核政策的一大亮點(diǎn)是加大對中國的拉攏，要求中國以實(shí)際行動配合美實(shí)施對朝制裁。

2017年5月初，美國務(wù)卿蒂勒森向朝方間接傳遞了“兩棄”“四不”信息，即：朝鮮棄核、棄導(dǎo)，美不尋求朝政權(quán)更迭、不尋求搞垮朝鮮政權(quán)、不尋求加速朝鮮半島南北統(tǒng)一、不尋求為跨過軍事分界線找借口。5月8日，美朝在挪威奧斯陸開展了“1.5軌外交”，朝方代表名義上是外務(wù)省下轄機(jī)構(gòu)的學(xué)者，實(shí)為外務(wù)省美洲局局長崔善熙；美方負(fù)責(zé)人是“新美國基金會”研究員蘇珊娜·迪馬喬（Suzanne DiMaggio）。這是美朝自2016年11月在瑞士日內(nèi)瓦接觸以來首次會面。盡管此次對話實(shí)際成果不多，但被外界普遍解讀為是一次試探性對話，為兩國開啟正式對話作鋪墊。

第二，對朝鮮實(shí)施“先發(fā)制人軍事打擊”（preemptive strike）的可能性。特朗普政府朝核政策的選項(xiàng)從未否定軍事這一選項(xiàng)，在這一點(diǎn)上，特朗普與華盛頓外交政策建制派秉持的信念有共同之處，即動用軍事力量的意愿和行動對維持美國霸權(quán)地位、穩(wěn)定全球秩序來說都是至關(guān)重要的。應(yīng)該說，冷戰(zhàn)后美國從未放棄過對朝采取軍事行動的企圖，制訂了多套作戰(zhàn)計劃。但時至今日依然未對朝鮮使用直接軍事手段。1993—1994年，克林頓政府也曾準(zhǔn)備對朝鮮的核設(shè)施等采取軍事打擊，但終因代價巨大而放棄這一計劃，[1]威廉·J·佩里：《我在核戰(zhàn)爭邊緣的歷程》，北京：中信出版集團(tuán)，2016年版，第161-174頁。繼而采取對朝“接觸”政策。特朗普執(zhí)政后，美韓已于2017年3月1日起開始舉行年度“關(guān)鍵決心·鷂鷹”聯(lián)合軍演?！翱枴の纳碧柡藙恿侥?、B-52戰(zhàn)略轟炸機(jī)、B-1B轟炸機(jī)、B-2隱形戰(zhàn)斗機(jī)以及F-35B戰(zhàn)斗機(jī)等裝備參與軍演。同月，美日韓又聯(lián)合舉行了首度針對朝鮮的反潛演習(xí)。2017年3月，美《國家利益》雜志刊文稱，美國正在更新其對朝作戰(zhàn)的“5015作戰(zhàn)計劃”。[2]《專家:美國“5015作戰(zhàn)計劃”會進(jìn)一步刺激朝鮮》，人民網(wǎng)，http://military.people.com.cn/n1/2017/0324/c1011-29165406.html。有報道稱，美韓“關(guān)鍵決心·鷂鷹”聯(lián)合軍演中的多個項(xiàng)目都是“5015作戰(zhàn)計劃”的具體課目。5月21日，韓國海軍和駐韓美國海軍成立“聯(lián)合海上作戰(zhàn)總部”，以強(qiáng)化情報共享及聯(lián)合作戰(zhàn)協(xié)調(diào)等。[3]《強(qiáng)化對朝情報共享 韓美海軍成立聯(lián)合作戰(zhàn)總部》，聯(lián)合早報網(wǎng)，http://www.zaobao.com/news/world/story20170522-762778。近期，美國中央情報局設(shè)立“朝鮮行動中心”，專門負(fù)責(zé)針對朝鮮的核武器和導(dǎo)彈武器的情報活動。[1]Vasudevan Sridharan,“CIA creates special unit to tackle North Korea's missile and nuclear threats”，International Business Times, May 11, 2017.在美國中央情報局的歷史上，為一個國家單獨(dú)設(shè)立“情報行動中心”實(shí)屬罕見。此外，駐韓美軍高調(diào)設(shè)立“對朝人力情報處”（HUMINT），這也是1953年7月停戰(zhàn)協(xié)定簽署以來的首次。[2]“USFK to create HUMINT unit for gathering intelligence on N. Korea”, Korea Herald, May 7, 2017，http://www.koreatimes.co.kr/www/nation/2017/05/103_228893.html.

2017年3月美國務(wù)卿蒂勒森訪日期間表示，美國過去20年的對朝政策已完全失敗，其中“還包括美國政府之前給予朝鮮的13.5億美元的援助，希望能鼓勵朝鮮采取一條不同的道路。但是，我們所有的援助換來的是朝鮮持續(xù)開發(fā)他們的核武庫和更多的導(dǎo)彈測試”。[3]張珩：《美國國務(wù)卿蒂勒森首次訪問日本：我們朝鮮政策完全失敗了，要采取新策略》，觀察者網(wǎng)，http://www.guancha.cn/Neighbors/2017_03_16_399119.shtml。訪韓期間，蒂勒森直奔韓朝非軍事區(qū)，訪問了板門店共同警備區(qū)的美軍軍營，參觀了軍事停戰(zhàn)委員會會議場地，還在軍事分界線附近拍照留念，給朝鮮造成巨大壓力。蒂勒森之行一方面顯示對朝強(qiáng)硬姿態(tài)，另一方面又保持戰(zhàn)略模糊，目的是保持地區(qū)適度緊張，以實(shí)現(xiàn)美國利益最大化。[4]新華社：《蒂勒森訪韓的戰(zhàn)略考量》，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/2017-03/18/c_1120652012.htm。4月，美韓不顧中俄兩國強(qiáng)烈反對，以朝鮮半島局勢動蕩為由，開始在韓國部署“薩德”系統(tǒng)，顯露其對朝鮮采取軍事行動的可能性。當(dāng)月，美副總統(tǒng)彭斯出訪韓日時表示，雖然美國尋求“以和平手段”促使朝鮮棄核，但也會考慮“所有選項(xiàng)”；同時警告朝鮮不要以過分舉動試探美國采取軍事行動的“決心和實(shí)力”。為增加對朝鮮的震懾，4月13日，美國向阿富汗東北部的一個“伊斯蘭國”組織控制區(qū)投擲了一枚號稱“炸彈之母”的“大型空爆炸彈”(Massive Ordnance Air Blast，MOAB)，這是美軍在戰(zhàn)斗中首次使用這種炸彈。雖然特朗普在接受采訪中未明確表示其目的，但暗示這是向朝鮮發(fā)出的強(qiáng)有力信息。

5月19日，美國防部長馬蒂斯在五角大樓舉行的新聞發(fā)布會上稱，選擇軍事手段阻止朝鮮核計劃將是一場“悲劇”，也是“不可想象的”；“美國將會努力與聯(lián)合國、中國、日本及韓國合作，盡力找到一個化解朝核沖突的辦法?！盵1]新華社：《美防長警告說對朝動武將造成悲劇》，人民網(wǎng)，http://world.people.com.cn/GB/n1/2017/0520/c1002-29288743.html。至此，特朗普政府在經(jīng)過了5個月的對朝核形勢評估后，采取軍事手段解決危機(jī)的可能性有所降低，但仍不能完全否定美國對朝鮮采取軍事行動的可能性。

四、結(jié) 論

21世紀(jì)的朝鮮半島盡管是“冷戰(zhàn)活化石”，但全球形勢已然發(fā)生重大變化，解決朝核問題也應(yīng)該有新的思路和方法。在2017年4月舉行的海湖莊園會晤上，中美元首對朝核問題坦誠交流，達(dá)成重要共識。雙方均承認(rèn)朝核問題的嚴(yán)重性和復(fù)雜性，愿意加強(qiáng)合作、共同應(yīng)對，防止朝鮮再次進(jìn)行核試驗(yàn)和導(dǎo)彈發(fā)射等升級行為的發(fā)生，推進(jìn)朝核問題的和平解決進(jìn)程。保持政治與外交解決的積極態(tài)勢，仍然是朝核問題的最佳出路。

特朗普政府上臺后，大幅調(diào)整美朝核政策，決心通過“最大限度制裁”、動員國際力量配合美國行動、出臺更為嚴(yán)厲的“次級制裁”措施等手段，繼續(xù)保持“以壓促變”的基本戰(zhàn)略要素，力求全面切斷朝鮮核武器與導(dǎo)彈開發(fā)計劃的資金和設(shè)備來源。從中短期來看，除非朝鮮主動進(jìn)行軍事挑釁，美國直接對朝采取先發(fā)制人軍事打擊的現(xiàn)實(shí)可能性不高。其根本原因，還在于戰(zhàn)爭解決方案的代價太大。[2]有關(guān)對朝軍事動武存在的巨大風(fēng)險分析，請參見：Maggie Astor, “A Timely Guide to the North Korea Crisis”, The New York Times, https://www.nytimes.com/2017/08/10/world/asia/north-korea-trump-background.html?action=click&contentCollection=Asia%20 Pacific&module=RelatedCoverage®ion=EndOfArticle&pgtype=article.問題是，特朗普政府是否會超越一味強(qiáng)勢制裁的外交行動，愿意通過接觸和對話的方式，來應(yīng)對朝鮮的核導(dǎo)開發(fā)？從目前來看，美國降低對話門檻的可能性不大。面對美國不斷增強(qiáng)的軍事威懾和經(jīng)濟(jì)制裁，朝鮮金正恩政權(quán)的反應(yīng)是重要觀察點(diǎn)?！皳砗巳霊棥钡钠饺勒?quán)在特朗普政府新的朝核政策下如何應(yīng)對，是考驗(yàn)其政權(quán)穩(wěn)定性的重要指標(biāo)。

中國一貫堅持朝核問題只能通過政治外交途徑解決的立場。在朝核問題上，中國過去不是、現(xiàn)在不是、將來也不會是一個單純的旁觀者，而是以利益攸關(guān)方的姿態(tài)積極投身于半島核問題的解決。[1]姚云竹：《在朝核問題上，中國不會是旁觀者》，[新加坡]聯(lián)合早報網(wǎng)，http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1700206。實(shí)現(xiàn)半島無核化與建立半島和平機(jī)制的“雙軌并行”思路，實(shí)現(xiàn)朝鮮暫停核導(dǎo)活動、美韓暫停大規(guī)模軍事演習(xí)的“雙暫停”倡議，是當(dāng)前應(yīng)對朝核危機(jī)，實(shí)現(xiàn)于危機(jī)中尋生機(jī)，于挑戰(zhàn)中找機(jī)遇，重回談判軌道以破解安全困局的緊急關(guān)切和基本路徑。朝鮮半島無核化的過程應(yīng)該也是相關(guān)各方重新調(diào)整半島政策，以更加長遠(yuǎn)、負(fù)責(zé)任的戰(zhàn)略眼光和戰(zhàn)略擔(dān)當(dāng)為處理危機(jī)尋找新的解決方案的過程。

全球化時代呼吁朝鮮以更加開放的胸懷、銳意進(jìn)取的思維對待外部世界，同時國際社會也應(yīng)以更加包容的戰(zhàn)略眼光審慎對待朝核問題。面對半島局勢的不斷升溫，相關(guān)國家必須要保持戰(zhàn)略冷靜，以實(shí)際行動確保半島“不生亂、不生戰(zhàn)”。