城市運行安全管理法治化：困境與進路

閆翠翠

（1.中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院，北京 100028；2.中共中央黨校，北京 100091）

城市運行安全管理法治化：困境與進路

閆翠翠1，2

（1.中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院，北京 100028；2.中共中央黨校，北京 100091）

傳統(tǒng)粗放型的管理模式已無法適應現(xiàn)代城市運行安全管理的需要。隨著國家治理的轉(zhuǎn)型和國家社會管理職能的轉(zhuǎn)變，代表現(xiàn)代城市管理的最有效的管理手段——法治便成了不二的選擇。推進城市運行安全管理法治化，必須堅持法治原則，在“依法治國”的指引下統(tǒng)籌各種進程安排，同時完善城市運行安全管理中各種體制機制，才能最終實現(xiàn)城市運行安全管理的法治化。

城市運行管理；法治；頂層設計；進路

隨著經(jīng)濟的發(fā)展、科技的進步，使得現(xiàn)代城市運行安全管理更趨復S和精細化，一根地下管道的爆裂、一場突如其來的暴雨、一個電力系統(tǒng)的小故障、一個建筑施工中的小失誤，都有可能大規(guī)模地影響到城市運行安全，任何一個細小的變化都可能引發(fā)城市運行安全問題的“蝴蝶效應”（butterfly effect），傳統(tǒng)粗放型的管理模式已無法適應現(xiàn)代城市運行安全管理的需要。十八屆四中全會公報指出，“貫徹落實總體國家安全觀，加快國家安全法治建設，推進公共安全法治化，構(gòu)建國家安全法律制度體系”。這意味著城市公共安全和“法治”將不斷走向融合和統(tǒng)一。隨著國家治理的轉(zhuǎn)型和國家社會管理職能的轉(zhuǎn)變，代表現(xiàn)代城市管理的最有效的管理手段——法治便成了不二的選擇。

一、城市運行安全管理法治的正當性回應

（一）法治是現(xiàn)代城市管理的必然選擇。

“法治最大限度地將人類的命運交到了人類自己手中”。[1](p375)法治要求國家權(quán)力的一切治理方式的轉(zhuǎn)變或者制度的改變都在法治的框架內(nèi)進行，其便成為現(xiàn)代國家治理轉(zhuǎn)型的正當性保障。城市運行安全管理也必須在法治的框架內(nèi)進行，這樣才能保障這種管理的正當性。同時，“法治就是從制度上理清現(xiàn)代國家權(quán)力關(guān)系的配置，進而實現(xiàn)統(tǒng)治方式的變革，從而保障現(xiàn)代國家對公共事務治理的合法性與私人領(lǐng)域規(guī)制的正當性”。[2](p3)1999年的憲法修正案明確規(guī)定了“依法治國，建設社會主義法治國家”，從此法治成為治國理政的主要方式。“人治”由于其非確定性、過度彈性、自律依賴性往往會導致標準多元化、非公平性。很難適應現(xiàn)代社會國家治理規(guī)則的要求，而具有普遍約束性、強制性的法律，則可以為多元利益關(guān)系的處理提供相對確定的規(guī)則和行為指導。所以，在城市運行安全管理上，雖然涉及的內(nèi)容龐S，涉及的利益群體眾多，但仍應通過法治化尋求解決之策。

（二）法治是現(xiàn)代政府正確行使管理權(quán)的保障。

進一步轉(zhuǎn)變政府職能，是我國政治體制改革的一項重要任務?，F(xiàn)代政府最基本的職能有三項，即政治職能、經(jīng)濟職能、社會管理職能。進行城市運行安全管理是政府社會管理職能的重要表現(xiàn)，推進政府的社會管理職能轉(zhuǎn)變，就是要形成一種新型的社會治理結(jié)構(gòu)，政府集中精力、專心致志發(fā)揮政府職能，建設服務政府、責任政府和法治政府。[3](p296)

1.法治政府必然是有限政府。有限政府包含兩層含義：第一，政府的規(guī)模、職權(quán)不能過大；第二，政府的權(quán)力不能過大。政府的權(quán)力來源是人民，人民通過法律授予政府權(quán)力。從這個意義上講，政府的一切權(quán)力都必須是法律授予，沒有法律授予的權(quán)力是禁止的。所以說，政府的規(guī)摸、職權(quán)、權(quán)力都必須受制于法律規(guī)定，是有限的，不能無限擴張。

2.法治政府必然是程序政府。程序政府是指政府活動必須按照一定程序規(guī)則的限制，遵循法定的方式、步驟、順序、時間等。政府每一個行為的做出，都是程序法和實體法的統(tǒng)一。程序合法是現(xiàn)代法律的重要特征，它與法律職業(yè)并列被稱為具有重要意義的法治的兩個推動力。[4](p200)[5](p261)實體公正的局限性，使人們越來越重視程序公正的價值。程序法不但能夠保障實體法的順利實現(xiàn)，也可以補充實體法的不足，有其自身的獨立價值。程序政府的構(gòu)建正是基于程序價值的凸顯。程序價值的首要前提是程序的公平正義。這就要求程序法必須是“良法”，其外在表現(xiàn)是程序要公開、透明并能保證公眾的參與性，并有“程序維持”[6](p226)的效果。程序政府同時也是與有限政府相聯(lián)系的，限制政府權(quán)力的無限擴張及自由裁量權(quán)濫用的有效途徑就是設定嚴格的程序，使政府的活動必須在嚴格的程序規(guī)定下進行。

3.法治政府必然是責任政府。責任政府通常是指這樣的政府制度，“在這樣的政府制度里，政府必須對其公共政策和國家行為負責，會對其投不信任票或他們提出重要政策遭到失敗，表明其大政方針不令人滿意時，他們必須辭職”。[7](p1180)可見責任政府首先是一種制度安排，這種制度安排要求政府制定的政策和行為必須為人民負責，否則就必須承擔相應的責任，并且有相應的承擔責任的機制。

傳統(tǒng)的公共行政中，責任的概念依賴于一種外在的制約因素，即“行政官員有責任堅持客觀的外在控制并且對其與既定標準和關(guān)鍵性利益相關(guān)者的偏好有關(guān)的行動負責”。[8](p126)這種外在制約因素主要是法律、行政法規(guī)等正式的制度規(guī)定。因而這種責任更多的是一種“違法責任”。20世紀70年代以來，“不斷增長的公——私聯(lián)系，包括與非營利部門的社會服務之間的實體聯(lián)系，導致了部門之間界限的混亂，并且導致進一步區(qū)分公共責任和私人責任的困難”。[9](p790-792)[10](p224)在這種背景下政府的責任機制也發(fā)生了變化。除了關(guān)注民主政治責任外，人們開始強調(diào)政府的結(jié)果導向責任和顧客導向責任，主張政府要對結(jié)果負責、對公眾負責。更加關(guān)注提高行政效益與行政效果、提高公共服務質(zhì)量。[11](p18)政府的責任范圍也變得廣泛，“公共行政官員對一批制度和標準都負有并且應該負有責任，這些制度和標準包括公共利益、成文法律和憲法、其他機構(gòu)、其他層級的政府、媒體、職業(yè)標準、社區(qū)價值觀和標準、情景因素、民主規(guī)范，當然還包括公民。其實，他們應該關(guān)注我們復S治理系統(tǒng)的所有規(guī)范”。[8](p114)

4.法治政府必然是服務政府。伴隨著國家從“警察國”演變成了“行政國”，政府也完成了從“守夜人”政府向“保姆”型政府的轉(zhuǎn)換。政府社會管理職能的轉(zhuǎn)變要求建立服務型政府，為民眾提供“生存照顧”、服務民眾。服務型政府有四個特征，即：堅持“以人為本”的服務理念；奉行“依法行政”的服務準則；實行“顧客導向”的服務模式；履行“違法必究、有錯必改”的服務責任。[12](p20-22)

在所有權(quán)力機構(gòu)中，政府機構(gòu)最為龐大，權(quán)力最重，對公共利益和私人利益的影響最為直接、最為深刻，所以政府機關(guān)依法行政，建設法治政府是法治國家建設的核心問題。政府社會管理職能的轉(zhuǎn)變要求建立有限政府、程序政府、責任政府、服務政府，恰恰是法治政府的核心內(nèi)容，這就要求政府在行使城市運行安全管理職能時嚴格按照法治政府的要求來設定自己的行為目的及行為方式，抑制政府權(quán)力擴張的沖動、嚴格遵循程序要求、從權(quán)力本位轉(zhuǎn)向責任本位、由管理為主轉(zhuǎn)向服務為主。

二、城市運行管理法治化的困境

（一）部分政府官員積極推進城市運行安全管理的政治意愿不強烈。

城市運行安全管理分為常態(tài)管理和應急管理，若積極推進常態(tài)管理，一方面，財政上會有巨大投入，費時費力，一屆政府任期只有五年，從經(jīng)濟人角度講，政府官員很難有動力去做自己耕耘、別人收獲的“傻事”；另一方面，城市運行安全管理的好壞短時間內(nèi)往往對主要以GDP為主要衡量指標的政績影響不大，這一定程度上抑制了政府官員積極進行常態(tài)管理的積極性；應急管理僅出現(xiàn)在非常態(tài)的情況下，若事故損失較大，不管處理的好壞，“處分”總在所難免。這使一部分官員存在僥幸或者“聽天由命”的心理，把更多目光盯在“政績工程”上。

政府官員直接參與城市運行安全管理，若其政治意愿不強，政府的工作規(guī)劃中則鮮有城市運行安全管理的內(nèi)容，即使有也會流于形式；在城市運行安全管理經(jīng)費投入、制度建設方面就會不足；也不會重視安全意識的輿論宣傳；在城市運行安全管理的決策上也會缺乏重視，進而影響決策的科學化程度；更有甚者會用錯誤的地方規(guī)定抗衡國家法律。

（二）城市運行安全管理立法供應不足。

我國現(xiàn)今尚沒有一部城市運行安全管理的統(tǒng)一法律，也沒有地方性的城市運行安全管理的專門立法，甚至與城市運行安全管理相關(guān)的立法也相對較少。立法供應不足導致城市運行安全管理很多領(lǐng)域存在著無法可依的尷尬。

其一，城市運行安全管理涉及政府部門眾多，缺乏規(guī)范的協(xié)調(diào)機制。同一事件同時受多部法律規(guī)范的情況時有發(fā)生，尤其是涉及懲罰措施時，依據(jù)不同法律，一事多罰并不鮮見。

其二，現(xiàn)有立法有的原則性過強，缺乏具體的配套法律法規(guī)和操作指南。比如說，在城市運行安全應急管理立法方面，我國已經(jīng)制定了《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》，但是在具體實施過程中，存在著管理機構(gòu)職能需要進一步明確、配套法律法規(guī)需要完善、有些條文操作性不強等問題。在這方面我們可以借鑒發(fā)達國家的一些經(jīng)驗。以美國為例，2007年9月，聯(lián)邦政府發(fā)布了《全國準備指南》，確定了正式的準備目標及相關(guān)準備工作。2011年，美國又發(fā)布了《應急準備目標》，確認了三項做好美國應急準備工作的關(guān)鍵問題：一是我們需要準備什么，二是我們準備得怎么樣，三是如何優(yōu)化我們的努力來減少以上兩者的差距。這樣就明確和規(guī)范了任務使命，確立了具體的任務目標。[13]這些完備的立法，使美國在處理突發(fā)事件時能夠高效應對。

其三，城市運行安全管理中，許多領(lǐng)域的執(zhí)法尚處于探索期。真正長效執(zhí)法機制尚未建立，大部分創(chuàng)新工作、突破性工作缺乏融合，完善的、成熟的、可以固化的模式還不多；執(zhí)法視野未得到有效拓寬，執(zhí)法范疇、領(lǐng)域不能滿足城市運行安全管理形勢發(fā)展需要；執(zhí)法手段在很多情況下也未得到充實，手段單一問題一直存在，執(zhí)法權(quán)威性和執(zhí)行性由于缺乏保障而力度不夠?，F(xiàn)有立法內(nèi)部存在的不嚴謹之處，造成了執(zhí)法上的困惑，也影響到了城市運行安全管理的效率。

（三）政府信息公開程度有待加強。

政府信息公開是透明化政府建設的內(nèi)在要求，透明化政府是指除涉及保密事項外，政府制定公共政策和實施的管理措施必須及時向社會公開，這是公民參與和完善政策過程的前提條件，有利于提高政府決策的非理性行為。2007年1月國務院公布的《中華人民共和國政府信息公開條例》（簡稱信息公開條例），已經(jīng)明確了信息的公開范圍，即涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；反映本行政機構(gòu)設置、職能、辦事程序等情況的；其他依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定應當主動公開的。在涉及城市運行安全管理方面的政府信息，凡是符合信息公開條例要求的都應該公開，這是影響和衡量城市運行安全管理法治化程度的一個重要因素。

但在城市運行安全管理中，尤其是應急狀態(tài)下，往往存在著信息傳播方式單一；各主體信息溝通不暢，公開責任不明；對于事故的真實損失及傷亡狀況含糊其詞的現(xiàn)象，這不但侵害了公眾的知情權(quán)，不利于公眾對政府行為的監(jiān)督，也損害了城市運行安全管理法治。城市運行安全管理的法治化程度往往與政府信息的公開程度成正比。

（四）物質(zhì)保障程度不高。

經(jīng)濟是基礎(chǔ)，法治屬于社會意識范疇，從這個意義上講，經(jīng)濟對法治的影響是終極性的。在城市運行安全管理法治化這一具體情形中，物質(zhì)保障是城市運行安全管理法治化的必要條件。物質(zhì)保障程度直接關(guān)系到城市運行安全管理的效率和法治的實現(xiàn)程度。目前，我國城市運行管理中物質(zhì)保障并不盡如人意。

首先，經(jīng)費的保障不足。經(jīng)費是城市運行安全管理物質(zhì)保障的基礎(chǔ)，經(jīng)費保障程度受制于國家的財政預算體制、城市的財政收入狀況、政府對城市運行安全管理的重視程度等。由于城市運行安全管理內(nèi)容的復S性以及開支的不確定性，在我國現(xiàn)在預算為本的財政支出體制下，做預算時很多對未來的可能支出無法預測，城市運行安全管理的經(jīng)費保障往往存在不確定性；另外，由于涉及城市運行安全的基礎(chǔ)設施等的改造往往需要的資金量巨大，也造成了政府在做預算時可能不能全額預算，給城市運行安全帶來隱患。也影響了城市運行安全管理的科學性及有效性。預算不足本身就隱含著的對隱患重視不足，也會導致基礎(chǔ)設施不能按照安全標準及時維護，這會損害城市運行安全管理的法治。

其次，技術(shù)、物資、基礎(chǔ)設施落后。城市運行安全管理需要極高的精準性，尤其是在地鐵運營、通訊保障等領(lǐng)域，要求先進的技術(shù)要與現(xiàn)代城市運行安全管理有機結(jié)合。比如，城市運行安全精細化管理的數(shù)據(jù)采集、傳輸及匯總需要無線傳感器網(wǎng)絡，由于這種網(wǎng)絡的存在，城市管理者不需要對城市運行的各個環(huán)節(jié)一一現(xiàn)場排查，只需要在接收終端上讀取周邊信息即可，這樣大大提高了執(zhí)法效率。現(xiàn)在城市中比較流行的網(wǎng)格化管理，正是基于這種技術(shù)的應用。另外，物資、基礎(chǔ)設施的保障也是不可或缺的。以北京市為例，北京市市政管委特別建立了城市運行態(tài)勢監(jiān)控與危機對應的實時動態(tài)信息采集平臺，提供可比、可測、可視、可控的預警策略和應急方案服務，同時電視電話會議系統(tǒng)、視頻系統(tǒng)、應急指揮車以及專用電話等通信系統(tǒng)逐步完善，與各相關(guān)職能部門和城市運行監(jiān)測系統(tǒng)成功對接。另外，市政管委在此基礎(chǔ)上建設的城市運行監(jiān)測中心，將對水、電、氣、熱等基礎(chǔ)設施進行統(tǒng)一數(shù)據(jù)監(jiān)測，實時發(fā)現(xiàn)和預報、確保城市運行狀態(tài)的穩(wěn)定。[14]這些投入只有少數(shù)大城市才能負擔，更多的城市面臨著技術(shù)、物資、基礎(chǔ)設施保障不足的困境。

再次，人力資源匱乏?，F(xiàn)代的城市運行安全管理往往伴隨著新的技術(shù)手段的運用，比如說“平安城市”，他是一個特大型、綜合性非常強的管理系統(tǒng)，不僅需要滿足治安管理、城市管理、交通管理、應急指揮等需求，而且還要兼顧災難事故預警、安全生產(chǎn)監(jiān)控等方面對圖像監(jiān)控的需求，同時還要考慮報警、門禁等配套系統(tǒng)的集成以及與廣播系統(tǒng)的聯(lián)動?！捌桨渤鞘小钡慕ㄔO理念已經(jīng)在城市管理中被越來越廣泛地采用。這就對城市運行安全管理的人力資源保障提出了更高的要求。一方面需要有一支高素質(zhì)的管理和執(zhí)法隊伍，確保城市運行安全管理決策的合法性和科學性，確保各項制度執(zhí)行到位；一方面需要專業(yè)素質(zhì)過硬的基層工作人員，這些人員應具備兩方面素質(zhì)：高度的工作責任心和熟練的工作技能，這樣可以確保安全制度能夠執(zhí)行到位，技術(shù)優(yōu)勢得到充分發(fā)揮。而這些條件，也只有少數(shù)大城市才能具備。

三、城市運行安全管理法治化的頂層設計和進路

（一）城市運行安全管理法治化應遵循的原則。

1.合乎憲法和法律原則。憲法和法律對城市運行安全管理具有絕對的約束力和支配力，城市運行安全管理機關(guān)不得采取任何違反憲法和法律規(guī)范的措施。比如，《憲法》規(guī)定，國家尊重和保護人權(quán)，保障從業(yè)人員的生命權(quán)、健康權(quán)。那城市運行安全管理就必須絕對服從，不能違反這一原則。只有得到法律允許的情況下才能實施相應的城市運行安全管理的行為。尤其是在進行行政處罰時，法律沒有明文規(guī)定，不得對相關(guān)的自然人或法人進行處罰。在特殊的情況下，按照具體的法律規(guī)范已經(jīng)無法實施相應的行政行為時，行政主體按照公共利益原則可以直接表達其意志。這不是對法治的破壞，而是在特殊情況下更好的貫徹法治。只有在法定情形出現(xiàn)、符合公共利益，經(jīng)過法定程序才能進行，在城市運行安全管理的應急管理中可能會出現(xiàn)這一狀況。

2.行政合理性原則。行政合理性原則是指行政法律關(guān)系的當事人的行為，特別是行政機關(guān)的行為，不僅要合法而且要合理，也就是行政機關(guān)的自由裁量行為要做到合情、合理、恰當和適度。行政機關(guān)在城市運行安全管理中，要求法律對所有行政行為都詳細規(guī)定是不可能的，這就賦予了行政機關(guān)一定的自由裁量權(quán)，其可以視具體情況做出相應的行為。僅要求行政行為合乎憲法和法律限制自由裁量權(quán)是不夠的，必須以行政合理性原則加以限制。這就要求行政機關(guān)在進行城市運行安全管理行為時，必須符合法律的目的；必須要有合理的動機，不得違背社會公平觀念或法律精神，不得存在法律動機以外的目的或追求。其實施的行為必須平等地對待行政相對方；行政行為必須符合事情的常規(guī)或規(guī)律。

3.行政責任原則。行政責任原則是指行政機關(guān)及其工作人員在享有行政管理職權(quán)的同時，也應承擔行政活動所產(chǎn)生的法律責任。城市運行安全管理中，行政機關(guān)及其工作人員在享有管理職權(quán)的同時，也應該承擔因管理活動所產(chǎn)生的法律責任。這是城市運行安全管理法治化的應有之義。法律本身就是一種價值取向，明白無誤地表明了提倡、保護和反對、禁止的東西，并且對背離其方向的行為，規(guī)定了一定的責任。法律意味著責任，如果只有管理，沒有責任，則不可能有真正的遵守法律，也不可能有真正的法治。

4.尊重公民權(quán)利原則。我國憲法規(guī)定的公民的基本權(quán)利，包括法律面前人人平等、政治權(quán)利和自由、宗教信仰自由，人身與人格權(quán)，監(jiān)督權(quán)，社會經(jīng)濟權(quán)力，社會文化權(quán)利等。在具體的法律法規(guī)中，這些權(quán)利被更加細化。在城市運行安全管理中，要尊重公民的這些權(quán)利，并采取措施促使這些權(quán)利的實現(xiàn)。比如說，在管理決策中，引入公眾的參與機制；在信息公開中，充分及時公開信息，尊重公眾的知情權(quán)；在管理行為中，廣泛接受公眾的批評建議等。

5.時限原則。時限原則是指城市運行安全管理各項活動必須按照規(guī)定的時間安排進行。這是城市運行安全管理的基本原則，也是管理者必須履行的義務。突破時限要有法定事由或者要承擔相應的責任。

（二）用依法治國統(tǒng)籌城市運行安全管理。

1.城市運行安全管理要充分運用法治思維。

黨的十八大報告首次提出：“提高領(lǐng)導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力?！痹诔鞘羞\行安全管理中，管理者首先應是一個具有法治意識的管理者，否則無法自覺運用法治思維去思考問題，也無法自覺、主動地運用法律手段解決問題。其次，法治思維是正確運用法律手段的前提，不具備法治思維方式的管理者，在處理問題時，往往偏向于人治的方式，即使在不得已運用法律手段時，也會選擇性運用，這大大提高了城市運行安全管理的決策風險。再次，法治思維要和自覺運用法治理念做出決策、運用法律手段解決問題結(jié)合起來。否則法治思維僅停留在思想領(lǐng)域，無法發(fā)揮任何作用。在城市運行安全管理領(lǐng)域，只有管理者充分運用法治思維，才能推進良好的法治實踐，形成良好的互動，進入城市運行安全管理法治常態(tài)。

2.城市運行安全管理法治化應成為“法治政府”建設的重要環(huán)節(jié)。

城市運行安全管理是政府職能的一部分，城市運行安全管理法治化意味行使管理職能的政府機關(guān)及其工作人員要在法律框架內(nèi)為一定行為或者不為一定行為。自覺運用法治思維，踐行有限政府、程序政府、責任政府、服務政府的理念。這恰恰是“法治政府”的要求，是“法治政府”建設在城市運行安全管理領(lǐng)域的具體表現(xiàn)。

城市是一個人口與經(jīng)濟社會活動高度集聚的人造空間，同時又是一個地區(qū)的政治中心、貿(mào)易中心、經(jīng)濟中心、文化中心、創(chuàng)新中心。城市運行安全不但關(guān)系到城市居民的生命財產(chǎn)安全，也關(guān)系到一個地區(qū)的發(fā)展與穩(wěn)定。所以，城市運行安全管理，在政府的社會管理職能中占有十分重要的作用，其涉及范圍廣、情況復S，要求管理精細化程度高，這必然涉及大量的政府決策和執(zhí)法參與。其法治化水平的高低，從某種程度上會決定“法治政府”建設的成敗，其應該成為“法治政府”建設的重要環(huán)節(jié)。

3.要推進城市運行安全管理法治的協(xié)調(diào)發(fā)展和進度設定。

城市運行安全管理法治化不是孤立的，而是與整個國家的民主政治建設、經(jīng)濟建設相輔相成的。經(jīng)濟的發(fā)展是民主政治建設和法治的基礎(chǔ)，而民主政治建設和法治又會反過來促進和保障經(jīng)濟的發(fā)展。城市運行安全管理法治化要綜合協(xié)調(diào)與國家民主政治建設和經(jīng)濟建設的關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，第一，要加強立法，協(xié)調(diào)城市運行各個領(lǐng)域立法的內(nèi)部一致性，做到使城市運行安全管理有法可依，這里的法必須是良法。第二，要注重執(zhí)法和司法，協(xié)調(diào)好城市運行安全立法、司法和執(zhí)法之間的關(guān)系。第三，要加強法制宣傳，整合資源，拓寬宣傳教育渠道，創(chuàng)新宣傳教育方式，健全宣傳工作機制，強化宣傳效果。

4.要確定城市運行安全管理法的基本內(nèi)容。

一是要確定城市運行安全管理的主體及權(quán)限。城市運行安全管理的主體是指城市運行安全管理中，具體行使管理職責的組織或個人。管理權(quán)限是指，法律賦予城市運行安全管理主體的管理職權(quán)和管理職責、管理權(quán)利和管理義務的總和。為了避免多頭管理或者管理真空的現(xiàn)象，在城市運行安全管理立法中，要首先明確哪些主體可以享有城市運行安全管理權(quán)，他們權(quán)限的界限在哪里。二是要科學設定城市運行安全管理中的責任。城市運行安全的公共性，決定了城市運行安全管理責任的重要性。因此在城市運行安全管理法制完善中，首先要重視管理責任的設定。在設定管理責任時，要分析實踐中存在的問題，按照權(quán)責一致的原則，科學設定。

（三）完善影響城市運行安全管理的各種體制、機制。

1.改善績效考核，強化公權(quán)力的外部監(jiān)督。

一是要堅持以人為本，從人民群眾的生命財產(chǎn)安全及切身利益出發(fā)，及時修訂、補充、完善政府績效評估指標體系?？己苏驼賳T，不要只看GDP的增速，更要將人民的安全保障、資源利用效率、市場秩序保障、治安狀況等納入考核體系。要將反映民計民生、社會進步、生態(tài)建設的指標，充分納入政務考核目標。二是要科學評價政府的工作成果。不僅要肯定政府當前的“顯績”，也要考察政府在未來發(fā)揮作用的“潛績”。不僅要看當前的效益，也要分析長遠的效益。三是要在政府績效考核過程中，完善民主參與制度，強化社會公眾對公權(quán)力的監(jiān)督，政府不但要接受其上級的考核監(jiān)督，更要對全社會負責，經(jīng)得起全社會的監(jiān)督。

2.引入公共政策評估機制（Public Policy Evaluation）。

公共政策評估是指評估主體根據(jù)一定的標準和程序，通過考察公共政策過程的各個階段、各個環(huán)節(jié)，對政策的效果、效能及價值所進行的檢測、評價和判斷。公共政策評估主要評估三方面內(nèi)容：一是政策的必要性和可行性；二是政策的合法性，可從程序和實體兩方面來考量；三是對公共政策執(zhí)行效果的檢測、評價、判斷。在國外，有很多國家都有專門的公共政策評估立法，比如美國有《政府績效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》，日本有《政府政策評估法案》，韓國有《政策評估框架法案》，南非有《政府監(jiān)督與評估制度的政策框架》。[15]我國現(xiàn)已有的政策評估實踐還處于起步和粗放階段，雖然有了一定的探索，但評估制度還不夠規(guī)范，實施的隨意性較大，無法實現(xiàn)評估的規(guī)范、系統(tǒng)化。[16]在關(guān)系國計民生的城市運行安全管理領(lǐng)域引入公共政策評估機制，有利于減少政策出臺的隨意性，改進政策的執(zhí)行效果，也是“法治”的具體表現(xiàn)。但這也需要我國公共政策評估在評估組織程序的設立，評估機構(gòu)、評估指標、評估方法的選定等方面全方位完善。

3.推進財稅體制改革，使財權(quán)、財力和事權(quán)匹配。

為了解決城市運行安全管理中物質(zhì)保障不足的情況，推進財稅體制改革勢在必行。第一，明確上級對下級、中央對地方政府的財政平衡責任。第二，繼續(xù)探索政府間事權(quán)劃分的途徑，可以以城市運行安全管理責任作為試點明確政府責任，重點是明確中央和地方的共同責任，明確各自承擔的比重。第三，進一步完善稅制，建立較為穩(wěn)定的地方稅源，賦予地方政府更大的財權(quán)，為城市運行安全管理提供充足的財力保障。第四，加大轉(zhuǎn)移支付的力度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重。第五，地方財政支出的規(guī)范化和制度化。應通過立法將城市運行安全管理的預算列入專項預算并監(jiān)督其使用狀況。[17]

4.改革規(guī)劃管理體制。

領(lǐng)導的意志、經(jīng)濟和效率需求在很多城市規(guī)劃中取代了構(gòu)建和諧公共領(lǐng)域的價值追求?！霸S多建筑師為了做成項目，紛紛琢磨領(lǐng)導和開發(fā)商的喜好，看臉色做設計。‘有的領(lǐng)導一時興起時，都是直接畫圖的。’一位建筑師無奈地說。”[18]這種體制下規(guī)劃出的城市往往有利于管理者管理和政績，而不利于城市居民生活便利。在城市運行安全上，也存在著諸多隱患。所以，在城市運行安全管理上，規(guī)劃管理體制的改革是源頭性的問題。

首先，完善城市規(guī)劃決策事項的事前調(diào)查制度。多渠道、全方位獲取公眾的利益需求，使規(guī)劃充分體現(xiàn)公共利益。其次，完善城市規(guī)劃委員會制度，擴大城市規(guī)劃專家的數(shù)量，使其不至于成為市長辦公會的翻版，保證集體決策的科學性和民主性。再次，完善城市規(guī)劃內(nèi)容，將城市安全方面的內(nèi)容納入城市總體規(guī)劃，增強城市防災抗災能力。除了考慮諸如民防、消防、醫(yī)療救護、氣象災害、疏散避難等傳統(tǒng)安全因素外，建議將城市內(nèi)澇、能源資源緊缺、城市人口結(jié)構(gòu)失衡、建筑工程結(jié)構(gòu)和管線老化、化學品事故潛在危險、通信信息災害等致災因素納入城市安全規(guī)劃編制之中。除了將城市安全方面的內(nèi)容和要求納入城市總體規(guī)劃外，還應在控制性詳細規(guī)劃之中予以深化和細化。改革規(guī)劃管理方式，強化規(guī)劃的權(quán)威性。[19]最后，采用問責終身制。對于規(guī)劃負責人，若因主觀過錯導致城市運行安全出現(xiàn)重大問題，要對責任一追到底，通過責任倒逼規(guī)劃的科學性和合理性，杜絕規(guī)劃的隨意性。

5.完善政府信息公開制度。

我國在政府信息公開制度方面，基本上做到了有法可依。在城市運行安全管理中，信息公開的前提是，必須要有對公眾有參考價值的信息。首先，需要建立高效的收集及分析溝通機制。其次，要對信息進行科學分類，明確各類信息的公開責任。再次，明確信息公開的標準，比照國務院政府信息公開分類，規(guī)范網(wǎng)上信息公開欄目設置和質(zhì)量標準、基本布局、與專業(yè)信息公開網(wǎng)站的鏈接要求。同時對《信息公開條例》實施之前的政府信息錄入、公示等提出明確要求。[20]最后，設定信息發(fā)布的時間。城市運行安全直接關(guān)系到市民的生命財產(chǎn)安全，及時發(fā)布信息，對于提高市民的安全防范意識，減少事故、自然災害等帶來的損失，澄清社會輿論，意義重大。

6.推進建立城市運行安全管理跨部門協(xié)同機制。

中共十七大報告提出要“健全部門間協(xié)調(diào)配合機制”，十七屆二中全會明確提出要“完善行政運行機制”，新一輪行政體制改革強調(diào)要“緊緊圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順職責關(guān)系”。城市運行安全管理的復S化和多元化，使得必須由多個部門介入城市運行安全管理，尤其是在應急管理中，在最短時間內(nèi)調(diào)動有效資源，開展最富效率的處置，必須要建立跨部門協(xié)同機制，最大可能地提升政府決策和服務供應整體效力。

跨部門協(xié)同機制根據(jù)機構(gòu)設置，一般可分為兩種。一種是設立正式的協(xié)同機構(gòu)，比如說改革領(lǐng)導小組、城市綜合管理委員會等；一種是不設立正式協(xié)同機構(gòu)，采用會議、協(xié)議、文件甚至管理者之間的私人關(guān)系等各種形式，根據(jù)具體情況，臨時整合資源以完成管理任務。以上兩種協(xié)同機制都各有利弊，城市運行管理具有宏觀、高層次、全局性、全面性、全方位等特點，并且應綜合合理規(guī)劃、導向促進、立規(guī)執(zhí)法、組織部署、監(jiān)督檢查、指導協(xié)調(diào)、宣傳培訓、統(tǒng)計分析、通達反饋、調(diào)度綜合等功能。因此，筆者認為城市運行安全管理必須依靠跨部門協(xié)同，這種跨部門協(xié)同機制可以根據(jù)管理事項所屬的不同管理層次，采取設立正式協(xié)同機構(gòu)與不設立正式協(xié)同機構(gòu)相結(jié)合的方式。管理本身就是一個循環(huán)往復的動態(tài)發(fā)展過程，在這一過程中，需要管理的各個要素、環(huán)節(jié)在具體的時間中，不斷互動、磨合，使協(xié)同機制得以完善。

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責任編輯 申華

D630.8

A

1003-8477（2017）05-0037-07

閆翠翠（1983—），女，中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院博士后，美國約翰霍普金斯大學公共衛(wèi)生學院訪問學者，中共中央黨校圖書館館員。

國家社科基金青年項目“國家治理與現(xiàn)代稅收制度構(gòu)建研究”（16CJL003）。