“互聯網+”法治政府建設：意義、空間與進路①

吳 歡

(南京師范大學 法學院，南京 210023)

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“互聯網+”法治政府建設：意義、空間與進路①

吳 歡

(南京師范大學 法學院，南京 210023)

經濟新常態(tài)時期是法治中國建設的重要戰(zhàn)略機遇期。當“互聯網+”時代的創(chuàng)新性理念、元素、結構、技術和基礎成為國家宏觀戰(zhàn)略行動和社會主流生活方式時，法治政府的觀念、原則、制度、結構和行動必然被迫或主動發(fā)生革命性轉變?！盎ヂ摼W+”法治政府建設具有深刻的內涵、重大的意義、廣闊的空間和可行的進路。以“互聯網+”助力法治政府建設，不僅是經濟新常態(tài)下中國法治建設的戰(zhàn)略增長點，還將為人類法治文明寶庫貢獻新的中國經驗與智慧。

經濟新常態(tài)；分享經濟；“互聯網+”；法治政府；法治中國

在經濟新常態(tài)條件下，尤其是在“四個全面”戰(zhàn)略布局漸次深入展開的當下，法治日益成為治國理政的常態(tài)化方略，法治中國建設作為國家整體戰(zhàn)略的重要舉措，也必將迎來新的戰(zhàn)略機遇期和新的機遇與挑戰(zhàn)。已有學者對“互聯網+”時代的治理創(chuàng)新與法治變革進行了深入的探討[1]，本文試圖進一步論證：作為經濟新常態(tài)下的重要應對措施，分享經濟只是“互聯網+”時代重大變革來臨的前奏；以“互聯網+”助力法治政府建設，不僅是經濟新常態(tài)下中國法治建設的戰(zhàn)略增長點，還將為人類法治文明寶庫貢獻新的中國經驗與智慧。

相較于既有研究，一方面致力于研究“互聯網+”與法治政府建設的跨界融合與理論建構；另一方面不局限于具體細節(jié)問題，而是著眼于描摹“互聯網+”法治政府建設的整體性構造。作為前瞻性研究，本文將從宏觀上提出一個思考“互聯網+”法治政府建設問題的框架，這對于中國的互聯網治理體系法治化研究不無裨益。

一、經濟新常態(tài)、分享經濟與“互聯網+”時代

作為經濟新常態(tài)下的積極應對與主動作為，“分享經濟”近年來被政學商各界廣泛提倡，成為中國新興經濟領域最熱門的話題。從根本上講，分享經濟的本質是以租代買，讓支配權與使用權相分離，使資源可以在脫離支配權人的基礎上讓他人以租賃的形式使用，通過互聯網的方式進行“資本拷貝”，用網絡匹配更多的需求、創(chuàng)造出更多的價值[2]。筆者認為，正是這種支配權與使用權分離的現代產權觀念變革，使得以互聯網為核心的分享經濟在當今社會大行其道；也正是這種產權觀念變革，使得分享經濟超越了經濟新常態(tài)應對措施的角色定位，而具有了開啟新的“互聯網+”時代的重大意義。

所謂“互聯網+”，就是把基于互聯網的創(chuàng)新成果與經濟社會各領域深度融合，進一步推動技術進步、效率提升和組織變革，提升實體經濟的創(chuàng)新力和生產力，從而帶來生產關系與生活形態(tài)的變革?！盎ヂ摼W+”既是一種新的先進生產力，又代表著一種新的社會形態(tài)，其本質在于重構需求、激活資源、提高效能。分享經濟只是“互聯網+”的一個典型例證，“互聯網+”的核心要義是跨界融合、連接一切、用戶至上、體驗為王?；ヂ摼W作為這個時代的創(chuàng)新性基礎設施，每時每刻都在通過互聯互通拓展和打破物理和思維的疆界；由此產生的大數據是新型的生產資料，對大數據進行運用性計算將會釋放出突破性的生產力[3]2-3。

人類社會已然經歷過兩次偉大的工業(yè)革命，但“互聯網+”時代的新型工業(yè)革命浪潮或曰信息革命浪潮將更加深刻而全面地影響、改變和塑造人類生產生活的方方面面。我們必須感到自豪與自信的是，在新一輪的“互聯網+”浪潮中，中國即便沒有傲立潮頭，也無疑具有彎道超越的后發(fā)優(yōu)勢。作為信息革命的后來者，中國接入國際互聯網短短20余年來，已經取得了一系列令人矚目的成就。BAT等中國互聯網巨頭日益與美國互聯網公司分庭抗禮，阿里巴巴集團“雙十一購物狂歡節(jié)”的營銷量將英美的同業(yè)者遠遠甩在后頭等事實，足以說明一切。

中國政府已經高瞻遠矚地把握了“互聯網+”的時代脈搏，并審時度勢地做出了一系列戰(zhàn)略部署。2014年，李克強總理在《政府工作報告》中明確提出“制定‘互聯網+’行動計劃”；2015年，國務院接連出臺《關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》和《關于促進大數據發(fā)展的行動綱要》；2016年，全國人大審議通過的“十三五”規(guī)劃明確提出，“實施‘互聯網+’行動計劃，發(fā)展物聯網技術和應用，發(fā)展分享經濟，促進互聯網和經濟社會融合發(fā)展”。這標志著以“互聯網+”為核心的分享經濟正式進入國家級發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。

二、“互聯網+”法治政府建設的內涵與意義

在分享經濟日益發(fā)展、“互聯網+”時代正在來臨的同時，黨的十八屆四中全會確立的“加快建設法治政府”的改革任務也日益緊迫。2015年底，中共中央、國務院出臺《法治政府建設實施綱要(2015—2020)》(以下簡稱《綱要》)，再次明確了到2020年“基本建成法治政府”的總體目標。但縱觀《綱要》全文，“互聯網+”的創(chuàng)新性理念、元素、結構和基礎尚未全面納入法治政府建設的全局進行通盤考量與頂層設計。這無疑與“互聯網+”時代的來臨不相匹配，也說明我們對“互聯網+”法治政府建設的重要內涵、戰(zhàn)略意義、重大變革與空間路徑的認識還有待深化。

“互聯網+”時代的變革和創(chuàng)新是顛覆式的?！盎ヂ摼W+”顛覆了傳統(tǒng)“買與賣”的二維經濟關系，強調用戶至上、體驗為王；它在很大程度上改變了信息不對稱，公開、共享和透明成為時代的顯著特征；它大規(guī)模地實現免費的商業(yè)模式，通過羊毛出在豬身上的經營方式實現新興利他主義下的營利；它強調跨界融合，開放創(chuàng)新，角色動態(tài)互換，重塑關系結構，重鑄契約與信任，讓智能社會更高效、綠色、舒適；它尤其尊重人性，敬畏用戶，重視合作，崇尚創(chuàng)造[4]。

當“互聯網+”時代的這些理念、元素、結構和基礎成為國家戰(zhàn)略行動和主流生活方式時，法治政府的觀念、原則、制度與行動必然被迫或主動發(fā)生革命性轉變。所謂“互聯網+”法治政府建設，就是充分利用新一代互聯網技術，充分利用互聯網大數據和基礎設施，充分運用互聯網思維與方法論，加快轉變政府職能，加快改革治理方式，加快集聚治理資源，加快創(chuàng)新治理格局，更好保障信息安全；就是在“互聯網+”的時代里進一步整合重構法治政府建設的各項內容，進一步整合重構法治政府的理念基礎、權力關系、組織結構、運行方式和服務手段，著力增加公共產品和公共服務，切實提高行政效率和治理效益，描繪法治政府建設的新圖景，從而實現“加快法治政府建設”的緊迫改革任務，并在更長遠的時期內重塑法治政府的基本內涵與樣態(tài)。其戰(zhàn)略意義可從以下幾個方面進行把握。

首先，“互聯網+”法治政府建設是全面推進法治中國建設進程中的創(chuàng)新驅動發(fā)展，是法治強國戰(zhàn)略與網絡強國戰(zhàn)略的統(tǒng)籌兼顧。黨的十五大以來的若干次中央全會將法治提升到前所未有的戰(zhàn)略高度，特別是黨的十八屆四中全會史無前例地以“全面推進依法治國”作為主題，國家“十三五”規(guī)劃則以專章論述和擘畫“全面推進法治中國建設”，這表明黨和政府已經清晰地認識到了法治在新型大國崛起中的核心競爭力地位，法治強國已經成為國家層面的戰(zhàn)略舉措。與此同時，黨的十八屆三中全會提出了創(chuàng)新驅動發(fā)展的戰(zhàn)略要求，國家“十三五”規(guī)劃進一步將“創(chuàng)新發(fā)展”確立為五大發(fā)展理念之一，并明確提出“實施網絡強國戰(zhàn)略”“提高網絡治理能力，保障國家信息安全”。如果說“互聯網+”是全面深化改革的重要創(chuàng)新驅動引擎，法治政府是全面依法治國的關鍵建設環(huán)節(jié)，那么“互聯網+”法治政府建設無疑是全面推進法治中國建設進程中的創(chuàng)新驅動發(fā)展，是統(tǒng)籌兼顧法治強國戰(zhàn)略與網絡強國戰(zhàn)略的重要內容和關鍵舉措。

其次，“互聯網+”法治政府建設是全面深化改革和全面依法治國的協調推進，是深入落實“四個全面”戰(zhàn)略布局的內在要求。在黨的十八大以來形成的“四個全面”戰(zhàn)略布局下，“互聯網+”的創(chuàng)新性理念、元素、結構和基礎，分別可以構成全面深化改革的重要內容，全面依法治國的重要領域，全面小康社會的重要表征和全面從嚴治黨的可靠手段。尤其值得注意的是，全面依法治國要求國家政治、經濟、社會、生活全面納入法治軌道，不允許出現法外空間與法外特權；全面深化改革要求重大改革于法有據，改革應當堅守憲法法律底線，充分運用法治思維法治方式?！八膫€全面”戰(zhàn)略布局全面協調推進，在法治政府建設領域，一方面要以改革思維充分接納“互聯網+”時代的新生事物；另一方面又要以法治思維謹慎處理政府與市場、公權與私權的相互關系。因此，以“互聯網+”助力法治政府建設，是協調推進和全面落實“四個全面”戰(zhàn)略布局的內在要求。

最后，“互聯網+”法治政府建設是主動踐行“十三五”規(guī)劃發(fā)展理念的生動體現，是積極推進治理體系和治理能力現代化的必由之路。黨的十八屆三中全會將國家治理體系和治理能力現代化確立為全面深化改革的總目標。在當今時代，現代化的治理體系和治理能力均離不開與互聯網有關的創(chuàng)新性理念、元素、結構和基礎。法治政府建設不僅是全面依法治國的重中之重，更是國家治理體系和治理能力現代化必不可少的組成部分。更為重要的是，國家“十三五”規(guī)劃提出“創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，這五大理念成為貫穿《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》的紅線和今后相當長一段時期內法治政府建設的指針?！盎ヂ摼W+”時代與五大發(fā)展理念具有天然的密切聯系：創(chuàng)新是互聯網發(fā)展的生命線，協調是大數據的用武之地，綠色是互聯網經濟的顯著特征，開放是互聯網空間的基本要求，共享是互聯網時代的基本精神。因此，“互聯網+”法治政府建設不僅是對五大發(fā)展理念的生動踐行，也必將極大地變革法治政府建設的方式方法乃至整個生態(tài)，進而有力地促進國家治理體系和治理能力的現代化提升。

總之，供給側結構性改革是實現中國當前經濟社會發(fā)展目標乃至國家治理現代化的必經路徑和生命線，“互聯網+”法治政府建設則是經濟新常態(tài)條件下合乎發(fā)展新理念必然邏輯的法治建設領域的制度供給側重大結構性改革。

三、“互聯網+”時代法治政府建設的重大變革

1.誠實信用原則：理念基礎的嬗替

理念是行動的先導?！盎ヂ摼W+”時代以新型利他主義為特征的各種免費經濟模式的廣泛應用，將極大地沖擊傳統(tǒng)法治政府建設領域關于人性自私的理論預設，進而高度凸顯誠信原則在未來法治政府建設中的地位與作用。

眾所周知，“理性經濟人”假設是經濟學的基石，近代以來主流經濟學理論普遍認為利己主義是經濟倫理的唯一向度。傳統(tǒng)的法治政府建設也分享了這一人性論基礎。啟蒙時代以來的思想家們早已深刻地認識到：權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗，公權力尤其具有濫用的基因。因此，他們主張建立起代議選舉制、三權分立制、違憲審查制等一系列制度來防范政府之惡。以此為基礎建立起來的傳統(tǒng)行政法體系，都以控制行政權濫用、維護相對人合法權益為宗旨。從早期的干預行政時代強調對行政權的立法控制和司法審查，到晚近的給付行政時代強調對行政權的程序控制和對相對人權利的無漏洞保護；從行政行為類型理論到行政違法形態(tài)理論，再到行政訴訟受案范圍與裁判類型，概莫能外。這種傳統(tǒng)的法治政府建設理念基礎，基本上是與第一次工業(yè)革命和第二次工業(yè)革命帶來的生產力發(fā)展，以及自由資本主義時代和壟斷資本主義時代演生的生產關系變革相適應的，也具有相當程度的合歷史性與合邏輯性。當然，傳統(tǒng)行政法的控權理念并不排斥以最佳性為視角的“新行政法”的發(fā)展。

時代發(fā)展至以“互聯網+”為標志的第三次工業(yè)革命階段，越來越多以利他主義為前提的成功商業(yè)模式，使人性自私的假設遭受了諸多現實的沖擊與挑戰(zhàn)。今天幾乎所有的互聯網巨頭都在講利他主義、分享經濟和免費模式。但就在十余年前，互聯網經濟尚處于起步階段，世界最大的電子商務公司eBay正大舉進入中國，面對行業(yè)老大和媒體寵兒，新生的阿里巴巴公司決定進行一場生死對決，其致命武器就是淘寶網服務免費，eBay則斷言“免費不是一種商業(yè)模式”?，F在可以看到，阿里巴巴已建立起了龐大的互聯網帝國，eBay卻在中國市場黯然出局，而免費已成為互聯網經濟的常態(tài)。當下互聯網公司提供的各種平臺，如微博、微信、支付寶、大眾點評等，很多都是免費的。特別是某些打車軟件近乎瘋狂的營銷和補貼，當所有人都在質疑如此不計成本地兇殘競爭，他們靠什么賺錢，會不會破產的時候，他們仍在不斷地“燒”錢。為什么？這就是“互聯網+”時代的利他主義。這個時代商業(yè)活動的目的仍然是利己，但卻以利他主義方式行事，以“羊毛出在豬身上”的方式獲取利潤。換言之，“互聯網+”時代利他主義的商業(yè)模式顛覆了傳統(tǒng)買與賣之間的二維經濟關系。這種新型模式不能簡單用傳統(tǒng)的基于人性自私的“理性經濟人”假設進行解釋。正如1992年諾貝爾經濟學獎得主美國經濟學家貝克爾提出并論證的利他主義經濟學所指出的，利己主義不再是經濟活動的唯一倫理向度，利己主義經濟學亟待修正[5]。隨著第三次工業(yè)革命從IT時代快速跨越至DT時代，一種以誠信為基礎集聚用戶量，以依賴為基礎彰顯用戶體驗為王，以“隨時、隨地、隨心”重構的消費者主權時代已經來臨，它要求利己的生意必須建立在全心全意為用戶服務的基礎之上，它讓誠信成為商業(yè)成功的基礎條件，它引導著產品提供者從利他中獲得溢出的自我利益。

“互聯網+”時代的這種新型利他主義經濟理念，也許會帶來政府法治理念基礎的重大變化。雖然我們無法從生物學意義上改變人性的自私基因，也無法在治理實踐中消除公權濫用的嫌疑，但是我們有理由期待，在“互聯網+”時代，自私的人性將高度隱匿，誠信的分量將大大提升，誠實信用原則及其衍生出的信賴保護原則等在法治政府建設和公共治理中的地位將日益凸顯。

2.相對人中心主義：權力關系的重塑

權利義務關系是法治政府的核心命題?！盎ヂ摼W+”時代用戶至上、體驗為王的生存法則，將解構傳統(tǒng)行政法律關系以行政權為中心的格局，進而生發(fā)出新的相對人中心主義的法治政府權力關系，同時回歸人民主權的本質。

傳統(tǒng)行政實踐的一個突出特征就是相對人與行政主體之間權利義務關系的“不平等”。幾乎所有的行政法學教科書都在強調行政活動具有強制性，相對人有服從、接受和協助的義務，行政主體可以依法強制相對人；行政法律關系是不平等的，行政主體始終處于主導地位，相對人原則上必須服從行政主體的決定，即便提起復議和訴訟也不停止執(zhí)行。這種國家治理中實質上的非對應關系，誤導了學者關于行政法律關系中行政主體與相對人之間權利義務關系不平等性的結論。羅豪才先生早已明確指出，行政主體和相對人作為行政法主體本質上應當是平等的，兩者之間的不平等實際上是一個權利義務非對稱性結構[6]?！盎ヂ摼W+”時代的到來不僅印證了羅豪才先生倡導的“平衡論”，而且改變著行政法律關系從行政主體的強勢地位逐步演變?yōu)樾姓鄬θ酥行闹髁x的政府治理結構。

在“互聯網+”時代，用戶至上、體驗為王是所有互聯網公司的安身立命之本。正如360公司創(chuàng)始人周鴻祎所講的，在“互聯網+”的時代里，用戶不會想了解你的技術是否很牛，不會想知道你的公司有什么偉大的夢想，他們真正在意的是你的產品給我解決什么問題，創(chuàng)造什么價值；在互聯網產品越來越同質化的時候，誰能夠從用戶需求出發(fā)，把體驗做到極致，最后讓用戶在使用產品的過程中感受到方便、愉悅、放心，誰就可以真正地贏得用戶的信任；這就要求企業(yè)做產品的時候要時刻從用戶的角度出發(fā)，發(fā)自內心地尊重用戶的利益；無論商業(yè)模式千變萬化，用戶基礎才是王道[7]。只有市場競爭才能讓企業(yè)競相去討好用戶、爭取用戶，而“互聯網+”無疑創(chuàng)造了充分的市場競爭環(huán)境。我們可以看到，目前的互聯網公司都在爭相推廣自己的免費商業(yè)平臺，比如支付寶成功之后各種高回報的金融創(chuàng)新平臺的出現，微信成功之后各種即時社交軟件都來搶占手機，這些后來者都是為了盡可能多地爭取用戶，盡可能多地將用戶留在自己公司的平臺系統(tǒng)內。這就是“互聯網+”時代的用戶為王和用戶中心主義。這種理念之所以能夠日益成為現實，就是因為在“互聯網+”時代，依靠大數據、云計算和物聯網等基礎設施和技術手段，在很大程度上改變了信息不對稱，公開、共享和透明成為時代的顯著特征，用戶從過去默默無聞、有氣難出、有權難維的弱勢局面，變成了隨時可以用點贊、好評抑或差評、吐槽等方式形成壓倒性規(guī)模的意見表達，從而扭轉與企業(yè)之間的力量對比，進而回歸“用戶就是上帝”的本源。

從經濟學角度而言，我們無法將政府這一公共產品的壟斷性提供者定義為具有爭奪和討好用戶的動力和意愿的市場競爭主體，但在“互聯網+”時代，公民可以隨時通過政務信息的公開與共享來了解各級各地政府提供服務的好壞優(yōu)劣，進而動手點贊或者投票，讓暴露在信息時代的各級各地政府感受到強大的外部壓力。就內部動力而言，正如經濟學家們所指出的，各級各地政府之間存在潛在的競爭關系，尤其在中國，各級各地政府實為一個個激烈競爭的“公司”，它們存在通過提升投資環(huán)境、服務質量、政務口碑而獲取官僚系統(tǒng)內部晉升優(yōu)勢的動力。在外部壓力與內部動力的雙重驅動下，“互聯網+”時代對用戶至上、體驗為王的強調以及為此提供的支持和保障，將會在很大程度上重塑法治政府的權力關系結構，原有的以行政權為中心、以管理為中心的對抗型權力關系結構，將轉變成為以相對人為中心、以服務為中心的合作型權力關系結構。

3.扁平化與多元化：組織結構的變革

組織結構是權力關系的投射。在跨界融合、連接一切的“互聯網+”時代，隨著相對人中心主義的新型權利義務關系的出現，法治政府的組織結構也改變傳統(tǒng)的“金字塔型”結構，而呈現出扁平化與多元化的面相。

按照權力與合法性層層傳導的傳統(tǒng)組織原則，法治政府的結構是“金字塔型”的，一元化的行政主體之外很難容忍和承認其他治理權威。在中國，行政機關按照科層制原則逐級設置，主體使行政權必須依法獲得設定、授權或委托，行政職權涇渭分明，法律、法規(guī)、規(guī)章效力位階嚴格，公務員之間上下有別，權利救濟主體的主管和管轄權限壁壘森嚴。這種科層制的、金字塔型的、一元化體系有其歷史進步性與合理性，但隨著時代的發(fā)展，現代公共管理理論已經開始對其進行反省，如強調科層制結構受制于主體的精力能力和所能憑借的治理資源，在事實上無法靈活運轉和有效傳導等。隨著“新行政法”的興起，越來越多的學者意識到，這種法治政府組織結構體系無法適應現代社會治理的需要。

數學領域有一個著名的“六度空間理論”，認為任何兩個陌生人之間所間隔的人不會超過六個，最多通過五個中間人就能聯系起兩個陌生人。該理論隱含著一個判斷：聯系方式和聯系能力決定聯系機遇?！盎ヂ摼W+”時代的世界將會因溝通條件的改善變得更小，也會因互聯互通的拓展而變得更大；在變小的同時將變得更扁平，在變大的同時將變得更多元。這樣一個多元而扁平的時代并不遙遠。從1946年世界第一臺計算機被發(fā)明以來，人類與互聯網的連接大約經歷了三個階段：第一階段是PC機時代，是單個人類與互聯網的連接，尚需要借助網線等物理設備；第二階段就是目前的移動互聯網時代，只要擁有一部智能手機，人們就可以實現衣食住行的全方位互聯網化；第三階段則是萬物互聯時代，現在已經開始的物聯網是一個起步。到了那個時代，人們身邊所有的物品都可以成為一個互聯網端口，甚至人體都會成為一個端口。當然，為了防范倫理、安全和隱私等風險，有必要對這類互聯互通做出技術性限制。總之，在“互聯網+”時代，基礎設施是互聯互通的，技術革新是無界分享的，參與主體是眾生平等的，數據信息是鋪天蓋地的，主體行動是無時無刻的，其終極追求則是萬物互聯。

在萬物互聯的“互聯網+”時代，既有的“金字塔型”政府組織結構將首當其沖地失去意義。在互聯網基礎設施和技術的幫助下，政府活動的中間環(huán)節(jié)和層級幾乎都可以省略，任何行政主體之間都可以自由聯通和直接對話，最高治理層級可以對最基層的治理信息進行全面搜集和高效獲取，進而做出分析、研判和決定。換言之，作為前信息社會產物的金字塔型政府組織結構將日益呈現出扁平化狀態(tài)，治理權力和治理效果的傳導將真正實現“一竿子插到底”。近年來，蓬勃發(fā)展的專車服務就是一例，借助于互聯網平臺，專車與乘客之間實現了精準無縫對接，既有的政府監(jiān)管層級、監(jiān)管手段和無法言明的權力尋租都將失去空間。不僅如此，行政權力對治理權威、治理資源和治理手段的一元化壟斷傳統(tǒng)也將被打破。在“互聯網+”時代，主體之間的交流與互動將得到空前加強，伴隨而來的是自我管理和共同治理能力的極度提升和釋放。“互聯網+”將原子化的個體組織起來，將分散的非權力性治理資源積聚起來，更進一步釋放了主體的活力與智慧。由此，傳統(tǒng)的單主體、單中心、一元化治理將轉變成多主體、多中心、多元化治理。目前，浙江省正在探索或實行的司法網拍、淘寶解紛和“互聯網+”送達等改革措施，就是在傳統(tǒng)一元化治理權威和資源之外開拓多元主體與空間的努力，這也將進一步打破傳統(tǒng)的法治政府建設封閉化運行狀態(tài)。

4.開放互動一體化：運行方式的升華

運行方式是基礎理念、權力關系和組織結構的自然產物?！盎ヂ摼W+”時代法治政府的運行方式將深刻改變既有的條塊分割、信息孤島，以及立法、行政與司法相對隔絕與封閉的狀態(tài)，進而實現開放互動一體化之升華。

傳統(tǒng)法治政府建設格局總體上呈現出相對封閉、隔離和碎片化的狀態(tài)。法治政府建設的各類主體之間條塊分割，在職權、程序、人員等方面都是一個個相對獨立的存在。就單個行政主體而言，其搜集、存儲、分析和運用信息與數據的能力有限且成本高昂；政府機關即使借助于計算機技術掌握了海量數據和信息，實際卻是數據海洋中一個個信息孤島[8]。就相對人而言，獲取和利用政府信息的能力孱弱，成本巨大。也就是說，傳統(tǒng)上政府及各部門間、行政主體與相對人間的信息既不對稱，又缺少足夠的流通。同樣道理，根據傳統(tǒng)的國家權力分立理論，立法、行政和司法間也是相對分立和隔絕的，三者在權限、程序、人員上無法兼容，信息、數據和資源難以共享。這表面上似乎滿足了權力分立與制衡的設計要求，實際上卻帶來法治政府乃至整個法治國家運行成本的提升和運行效率的低下。與之相對，“互聯網+”時代以大數據、云計算和物聯網為基礎，強調信息數據的連接、共享與安全，由此帶來了信息高速公路乃至信息全連接、全天候、全透明的流動。2015年出臺的《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》強調：“創(chuàng)新政務公開方式，加強互聯網政務信息數據服務平臺和便民服務平臺建設，提高政務公開信息化、集中化水平?！笔聦嵣?，“互聯網+”時代隨時隨地記錄在案的大數據及其溢出效應，將大大提升行政的自我修復能力和決策的科學性、合理性與前瞻性。

可以設想“互聯網+”時代的一個交通事故案件的處理全過程。事故發(fā)生后，相關人事立即進入互聯狀態(tài)，自動報警、接警和指派醫(yī)療救助當然不在話下。受理后管理部門可以即時獲悉車主、車輛、保險、監(jiān)控、歷史違章等信息，事故責任劃分因此快速進入確認狀態(tài)?！盎ヂ摼W+”法律服務平臺則隨時為事故各方提供最權威、最系統(tǒng)、最快更新的交通事故類型化法律規(guī)范分解材料、過往法院相關案件裁判統(tǒng)計數據及全部案例，還有進一步細分的學術研究成果。移動終端上的App也同時提供各種線上線下的法律服務連接，糾紛處理者和事故當事人因此可以獲得便捷而清晰的處理建議，進而做出理性的事故處理決策。如果事故雙方協商不成，經法定程序進入訴訟流程后，法院將通過信息共享直接調取此前流程獲取和固定的相關證據，避免在司法程序中重復舉證、查證、質證，以節(jié)約司法資源。法院還可以借助大數據分析研判提供的判例，做出更有說服力和可接受性的裁判。裁判經法定程序生效后即進入即時授權的直接執(zhí)行狀態(tài)，如進入被執(zhí)行人的支付系統(tǒng)直接實現裁判內容。案結事了的同時，所有相關執(zhí)法司法信息同步進入政務信息庫，有關部門將根據大數據運算結果，對所有相關事故進行研判，從而有效改進相關的行政管理措施，直到完善立法。這樣的跨界融合無疑會帶來政府治理效益的幾何級數增長。也就是說，“互聯網+”時代的公權力運行將開放式地連接起立法、執(zhí)法、司法、守法的循環(huán)系統(tǒng)，實現國家整體性高效治理。

“互聯網+”時代的法治政府建設將超越既有的條塊分割與孤島效應，而呈現出開放互動一體化的新局面。它將是一個良性循環(huán)的有機生態(tài)系統(tǒng)：一個由多方國家權力主體和行政相對人等共同構成的系統(tǒng)，每一個參與其中的主體都基于各自的利益創(chuàng)造價值，并互相傳遞，從而產生更大價值，并形成良性循環(huán)與互動。這就是“互聯網+”時代開放互動一體化的新型治理格局與權力運行方式[9]。

四、“互聯網+”法治政府建設的可行性進路

1.引入互聯網思維，創(chuàng)新法治政府理念

互聯網思維包括：萬物皆可互聯的互聯思維、開放式生態(tài)鏈的平臺思維、得用戶者得天下的用戶思維、跨界贏得生機的跨界思維、極致玩轉一切的極致思維、羊毛出在豬身上的營利思維、人人都是自媒體的社群思維、唯快不破的迭代思維、大舍方能大得的免費思維、統(tǒng)合線上線下的O2O思維、精益而不簡單的至簡思維、人人都是用戶的大數據思維和體驗才是王道的體驗思維等[10]。我們進一步將其凝練為跨界融合、連接一切、用戶至上、體驗為王，其中的核心特質就是創(chuàng)新思維：跨界融合是對分界隔閡的創(chuàng)新，連接一切是對連接不暢的創(chuàng)新，用戶至上是對客戶至上的創(chuàng)新，體驗為王是對營銷至上的創(chuàng)新。

當“互聯網+”創(chuàng)新思維與法治政府建設結合在一起，會發(fā)生奇妙的化學反應，催生巨大的法治變革。在“互聯網+”時代，法治政府建設的實施者應當樹立充分尊重互聯網創(chuàng)新思維的理念，相關研究者也應及時更新知識和觀念，不再固守傳統(tǒng)思維。目前，正在熱議的網約車立法，尤其應當引入互聯網思維，不能因循舊貫地一味強調管制，否則會扼殺“互聯網+”時代的諸多創(chuàng)新。2015年6月通過的《國務院關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》，明確要求“清理阻礙‘互聯網+’發(fā)展的不合理制度政策”。因此，應該用發(fā)展的眼光來看待網約車等新業(yè)態(tài)。

2.直面互聯網時代，拓展法治政府內涵

“互聯網+”時代將極大拓展法治政府建設的內涵。作一番初步的預測性描繪：基于互聯網思維和為人民服務的宗旨。政府其實就是治國理政相關產品和服務的直接供應商，應當堅持用戶至上的宗旨；如果政府以非正當的動機確立目標、設計制度、指導行動，作為產品和服務接受方的公民即可通過連接一切的互聯網實現目的揭露、群體召集和多元共識行動，從而改善治理、達成善治；相反，如果政府的目標、制度與行動符合良法善治的方向，作為用戶的公民將會報以好評、點贊、參與、配合和支持(亦即授權關系的重建與再確認)。也就是說，“互聯網+”時代簡便、快速的表達方式和充分全面的意見交流，極大地豐富了人民民主的生產方式，使之不斷產生新型參與形式和互動模式。不僅如此，“互聯網+”還將在立法、執(zhí)法、司法、守法和普法宣傳等領域進行新的創(chuàng)造，包括立法科學性、民主性、前瞻性的加強，執(zhí)法互動性、協商性和舒適性的成長，司法公正性、低成本運行的確保，法律知識通俗、準確的傳播等等，從而將傳統(tǒng)的法治政府建設內涵和外延從狹義拓展到廣義。

這一天其實并不遙遠。當代中國最具互聯網時代感的浙江省，近年來進行一系列法治建設創(chuàng)新，如網絡司法拍賣、智慧城市建設、基于網購地址的司法送達等，都是直面互聯網時代、拓展法治政府乃至整個法治建設內涵的生動例證。

3.把握互聯網特征，改變政府監(jiān)管環(huán)節(jié)

“互聯網+”的典型特征就是跨界融合、連接一切。正如互聯網巨擘馬化騰所說，連接是一切可能性的基礎，未來“互聯網+”生態(tài)將建構在萬物互聯的基礎之上，以互聯網平臺為基礎，利用信息通信技術與各行各業(yè)的跨界融合，最終呈現出一個“連接一切”的新生態(tài)[3]2-3?！盎ヂ摼W+”完美詮釋了“六度空間理論”：“互聯網+”時代的基礎設施是互聯互通的，技術革新是無界分享的，參與主體是眾生平等的，數據信息是鋪天蓋地的，主體行動是無時無刻的，其終極追求則是萬物互聯，進而構成一個“寓大于小”的全息生態(tài)系統(tǒng)。

但眾所周知，傳統(tǒng)的政府監(jiān)管主要通過事前禁令和許可來實現監(jiān)管目標。這樣一種監(jiān)管模式在“互聯網+”時代注定是事倍功半，甚至是徒勞無功的。因為“互聯網+”時代的監(jiān)管對象是千變萬化的，經濟活動是日新月異的，參與主體是遍布全球的，行動過程是千頭萬緒的，事前監(jiān)管模式不僅無法實現監(jiān)管目標，還會極大傷害創(chuàng)新精神。這就要求政府改變監(jiān)管環(huán)節(jié)，從事前監(jiān)管轉向事中監(jiān)管，通過過程控制與流程監(jiān)督來實現監(jiān)管目標。仍以網約車監(jiān)管為例，作為一種極具創(chuàng)新性和親民性的交通服務新業(yè)態(tài)，如果仍然僵化沿用既有的營運許可等監(jiān)管手段，而不是創(chuàng)新和強化平臺監(jiān)管和過程控制，雖然對監(jiān)管部門而言的確體現了監(jiān)管作為，但這種作為近似亂作為，不如不作為，實屬懶作為。

4.借助互聯網技術，革新政府履職手段

在信息技術蓬勃發(fā)展的時代，物聯網方興未艾，云計算風起云涌，大數據初露鋒芒，移動互聯網嶄露頭角，進而不斷催生新技術、新產品和新應用。“互聯網+”時代技術革新的關鍵詞主要是大、物、云。“大”即大數據，是“互聯網+”時代的生產資料，但大數據并非數據的汪洋大海，而是基于運算獲得數學邏輯的浩瀚星辰；“物”即物聯網，是“互聯網+”時代的基礎設施，PC機時代是初級物聯網，目前廣泛應用的是移動互聯網，在不遠的未來萬物皆可互聯，甚至人體也將成為一個終端；“云”即云計算，是基于物聯網而對大數據進行運用性處理的技術手段，是“互聯網+”時代生產力釋放的關鍵環(huán)節(jié)。

這些互聯網技術不僅是建構未來生產生活的基礎設施，更將為政府履行職能帶來方式方法的重大創(chuàng)新。例如，在出租車行業(yè)，傳統(tǒng)監(jiān)管是通過事先許可實現準入控制，通過年度審查實現退出控制，通過“份子錢”實現風險擔保，通過合同管理實現日?？刂疲粌H始終無法解決人民群眾“打車難”的問題，而且存在權力尋租的巨大空間和乘客人身安全的重大風險。但在網約車模式下，可以通過信息互聯對駕駛員實行全方位的準入審查，通過駕駛員與乘客直接匹配實現供需對接，通過GPS定位實現車輛實時運營監(jiān)控，通過對駕駛員的運營信息的全方位搜集和記錄，實現全程管理，這必將帶來監(jiān)管部門行政效率效益的幾何級增長。

5.尊重互聯網精神，厚植法治人文底蘊

互聯網空間以現實空間為基礎，但不是現實社會的簡單投射，而有其自身生成演變的邏輯、文化、倫理，最終形成了超越現實社會的獨特互聯網精神。曾以《失控》一書精準預言“互聯網+”時代的美國作家凱文·凱利在其新著《必然》中指出，在未來二三十年，科技的發(fā)展將給世界各地帶來一些必然的趨勢；這種必然來自分享、互動、流動、認知等四個不同的推動力[11]。凱文·凱利所謂的四個推動力，也可以表述為互聯網精神的四個重要面相，即分享沖動、互動需求、流動天性和認知本能。在“互聯網+”時代，無限度認知世界這一人類本能變得空前可欲可行，主體與信息的無障礙流動天性將得到充分釋放，主體與客體的互聯互通互動將構成互聯網世界需求層次金字塔的基礎，而基于利他主義的分享沖動則會帶來線上線下交易成本和創(chuàng)新能力的極大提升。

互聯網精神的本質是對人之本性的尊重，互聯網的強大力量從根本上源于對人性的尊重、對用戶的敬畏和對創(chuàng)造的重視。法治中國和法治政府建設的根本出發(fā)點就是以人為本、堅持人民主體地位。面對互聯網精神及其相應行動，治理者首先要做的是，對這些指向人的完全自由解放的、富有人文主義氣息精神予以充分尊重，如此才能厚植法治建設的人文底蘊，回歸法治建設為了誰的初心。近期的專車監(jiān)管立法之所以飽受爭議，重要原因即在于缺乏對互聯網精神的尊重。

6.防范互聯網風險，加強信息安全監(jiān)管

當前網絡安全威脅和風險日益突出，國家關鍵信息基礎設施面臨較大風險隱患，網絡安全防控能力薄弱，難以有效應對國家級、有組織的高強度網絡攻擊。因此，確實有必要樹立正確的網絡安全觀，加快建構信息基礎設施安全保障體系，全天候全方位感知網絡安全態(tài)勢和增強網絡安全防御能力和威懾能力。

關于互聯網風險，老生常談的說法是互聯網是把“雙刃劍”。我們不認同這種說法，因為“互聯網+”時代的機遇與挑戰(zhàn)已經不能用“法律與科技”的陳舊范式加以解釋。承認“互聯網+”時代國家信息主權、市場交易安全、公民個人隱私將會面臨新的風險，但這些風險并非“互聯網+”時代帶來的。這些風險在前“互聯網+”時代就已經廣泛存在，只不過在“互聯網+”時代變換了表現形式和作用方式。比如，國家信息主權風險，早在冷兵器時代就有各式各樣的間諜活動與情報交易，“互聯網+”時代的類似活動不過是以更加隱蔽和技術性的方式進行。因此，不能因為“互聯網+”時代出現諸多新型的風險形式和侵權方式，就將互聯網視為洪水猛獸，必欲限制束縛而后快。在此前提下，認同“互聯網+”時代的風險是因為有了云、物、大的放大效應和連鎖效應而具有空前的溢出效應和危害后果，因此有必要加強對互聯網信息的安全監(jiān)管，但監(jiān)管的方式方法應當順應“互聯網+”的時代特征，進行相應的改進改良。

總之，中國的法治建設實踐是一座蘊含鮮活經驗事實有待理論提煉的學術富礦。生逢“互聯網+”的時代，以中國體量巨大、鮮活豐富、日新月異的“互聯網+”實踐為基礎，進一步將“跨界融合、連接一切”的精神滲透進法治中國建設的全方位，尤其是以“互聯網+”全面助力法治政府建設，不僅是經濟新常態(tài)下中國法治建設的戰(zhàn)略增長點，還將為人類法治文明貢獻新的中國經驗與智慧；不僅將為人類法治實踐創(chuàng)造新成就，更將為人類法治理論開辟新視野。

[1] 周漢華.論互聯網法[J].中國法學，2015，(3).

[2] 李含.“互聯網+”催生分享經濟時代到來[N].法治周末，2016-01-05.

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[11] [美]凱文·凱利.必然[M].周峰，等，譯.北京：電子工業(yè)出版社，2016：1.

[責任編輯：肖海晶]

2016-10-23

國家社會科學基金重大招標項目“加快建設法治政府的空間與路徑研究”(14ZDC012)；南京師范大學引進人才科研啟動經費項目“‘互聯網+’時代法治政府建設的空間與路徑研究”

吳歡(1986—)，男，湖北紅安人，講師，博士后研究人員，法學博士，中國法治現代化研究院研究員，從事行政法學研究。

D922.1

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1007-4937(2017)01-0091-08

① 本文系由作者與浙江大學光華法學院朱新力教授合作完成。