簡(jiǎn)政放權(quán)：當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)路徑選擇

柳新元，楊騰飛

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，武漢 430072)

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·政治文明研究·

簡(jiǎn)政放權(quán)：當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)路徑選擇

柳新元，楊騰飛

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，武漢 430072)

改革開放以來(lái)，中央政府進(jìn)行了幾次機(jī)構(gòu)改革，雖然取得一定成果，但由于沒有真正厘清政府與市場(chǎng)，政府與社會(huì)之間的關(guān)系，因此，并沒有達(dá)到既定目標(biāo)。以簡(jiǎn)政放權(quán)的府際關(guān)系邏輯、市場(chǎng)邏輯和社會(huì)邏輯為分析框架，梳理改革開放以來(lái)歷次政府機(jī)構(gòu)改革的意義及其局限，可以得出，簡(jiǎn)政放權(quán)是當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)路徑選擇。具體而言，中央政府應(yīng)該向下級(jí)政府放權(quán)，各級(jí)政府應(yīng)向市場(chǎng)和社會(huì)放權(quán)，以最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

簡(jiǎn)政放權(quán)；政府職能轉(zhuǎn)變；政府機(jī)構(gòu)改革；服務(wù)型政府

新中國(guó)成立后，中國(guó)很快建立起高度集權(quán)的政治和經(jīng)濟(jì)體制，政府因此全面介入人們的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活，導(dǎo)致人們的社會(huì)自由度減少，社會(huì)活力不足，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)受到各級(jí)政府的管制，企業(yè)難以按照市場(chǎng)需求自主安排生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。改革開放后，政府不斷放松對(duì)企業(yè)和社會(huì)的管制，除發(fā)揮政府這只“看得見的手”的功能外，還注重市場(chǎng)“看不見的手”的作用。黨的十四大確立了全面建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，要求各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)按照市場(chǎng)規(guī)律辦事，放松對(duì)社會(huì)的控制，以激發(fā)各方面的創(chuàng)造力、活力和積極性。之后，黨的十八屆三中全會(huì)確認(rèn)了市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，并要求充分發(fā)揮社會(huì)組織的作用，激發(fā)社會(huì)活力。而這都需要政府轉(zhuǎn)變自身角色，適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的潮流和規(guī)律。鑒于此，怎樣轉(zhuǎn)變政府職能？轉(zhuǎn)變哪些政府職能？如何轉(zhuǎn)變政府職能？將成為本文關(guān)注的重點(diǎn)。轉(zhuǎn)變政府職能涉及三個(gè)方面的問題：即中央政府與地方政府之間的關(guān)系——府際關(guān)系、政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系、政府與社會(huì)之間的關(guān)系。中央政府應(yīng)放的權(quán)力要放，適度分權(quán)于地方政府；各級(jí)政府也應(yīng)明確自己的權(quán)力范圍，公布權(quán)力清單，在邊界范圍內(nèi)做好自身事務(wù)，放權(quán)于市場(chǎng)和社會(huì)。而簡(jiǎn)政放權(quán)可以有效回應(yīng)上述問題，在提高政府效率和清廉程度的同時(shí)，增強(qiáng)市場(chǎng)和社會(huì)活力[1]，簡(jiǎn)政放權(quán)將成為中國(guó)未來(lái)政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)路徑選擇。

一、簡(jiǎn)政放權(quán)的邏輯：一個(gè)分析框架

我們研究的思路將遵循國(guó)家—市場(chǎng)—社會(huì)三分法。這一方法與分析框架要求不同的領(lǐng)域采用不同的治理思路。因?yàn)檎?、市?chǎng)與社會(huì)各自按其不同功能和規(guī)律調(diào)節(jié)不同領(lǐng)域的事務(wù)。在目前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府職能是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理與公共服務(wù)，而市場(chǎng)根據(jù)平等、自愿、公平和誠(chéng)實(shí)信用原則履行平衡供求矛盾、商品交換和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)、信息傳遞，以及收益分配功能；社會(huì)則主要發(fā)揮交流、導(dǎo)向、整合、繼承和發(fā)展功能。政府、市場(chǎng)和社會(huì)各司其職，為人們能夠過上一種優(yōu)良的生活，釋放社會(huì)活力、激發(fā)創(chuàng)新熱情等奠定良好的政治與社會(huì)環(huán)境。

1.簡(jiǎn)政放權(quán)的府際關(guān)系邏輯

簡(jiǎn)政放權(quán)需要中央與地方政府之間合理劃分各自權(quán)限。現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，按照傳播學(xué)的理論，中央政府得到的信息經(jīng)過層層傳達(dá)之后失真度較大，有的甚至南轅北轍，這對(duì)決策的科學(xué)化民主化不利。而地方政府更接近社會(huì)，往往可以對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀做出快速反應(yīng)。雖然科技發(fā)達(dá)的今天，信息傳遞速度加快，但這些信息依然需要人來(lái)處理，中間環(huán)節(jié)越多，信息傳達(dá)處理的速度就越慢。即便中央政府掌握了失真度較少的信息，但它的精力也是有限的。中央政府各部門管得過多過細(xì)，并不利于地方政府因地制宜及主動(dòng)性的發(fā)揮，因此，把一些原屬于中央處理的行政事務(wù)交給地方，效果往往會(huì)更好。隨著改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府與社會(huì)的關(guān)系被改變，政府對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)承擔(dān)的責(zé)任與使命也發(fā)生變化，政府因此進(jìn)入到重構(gòu)其職能體系和組織布局的時(shí)代[2]。特別是面對(duì)當(dāng)前的差序政府信任格局[3]，中央和地方政府的權(quán)責(zé)劃分總體上需要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，中央政府要做的不是上收行政權(quán)力，而是要下放權(quán)力，并加大對(duì)地方政府的監(jiān)督力度，使其不能濫用權(quán)力，以便更好地發(fā)揮地方政府貼近基層，就近管理的優(yōu)勢(shì)，真正為人民服務(wù)，做到有所為，有所不為。

2.簡(jiǎn)政放權(quán)的市場(chǎng)邏輯

簡(jiǎn)政放權(quán)要求各級(jí)政府向市場(chǎng)放權(quán)。政府負(fù)責(zé)制定宏觀經(jīng)濟(jì)政策，同時(shí)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。只有政府與市場(chǎng)各司其職形成合作與互補(bǔ)的友好關(guān)系，才能有效促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。反之，如果政府長(zhǎng)期過度干預(yù)或者放任市場(chǎng)行為，則很容易導(dǎo)致市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的混亂及經(jīng)濟(jì)危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，會(huì)抑制經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高和經(jīng)濟(jì)規(guī)模的提升[4]。人類社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是自發(fā)產(chǎn)生的，最初，在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)沒有政府干預(yù)，直到后來(lái)，政府向部分從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體征稅，才開始涉入市場(chǎng)，但這個(gè)時(shí)期的市場(chǎng)范圍仍然很狹小，并不活躍。進(jìn)入資本主義社會(huì)后，早期階段的市場(chǎng)還是比較自由發(fā)展的，政府扮演著“守夜人的角色”，但由于市場(chǎng)所具有的自發(fā)性、盲目性、滯后性等缺陷，所以，需要政府站出來(lái)，以更加積極的態(tài)度來(lái)治理市場(chǎng)失靈。政府的經(jīng)濟(jì)職能是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展應(yīng)運(yùn)而生的。當(dāng)前，中國(guó)政府的經(jīng)濟(jì)職能主要是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管、維護(hù)市場(chǎng)秩序、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、提供公共服務(wù)、保障公平競(jìng)爭(zhēng)、推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展和共同富裕[5]。另外，政府還需要制定執(zhí)行能夠保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的法律，反對(duì)除自然壟斷之外的形形色色的壟斷，尤其是要打破以不合理的行政審批造成的行政壟斷。至于企業(yè)生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少以及為誰(shuí)生產(chǎn)則是企業(yè)自己的事情。此外，市場(chǎng)自動(dòng)淘汰生產(chǎn)效率低下、技術(shù)落后的企業(yè)，使那些技術(shù)先進(jìn)、科技創(chuàng)新型的企業(yè)更好地生存下來(lái)?？偠灾谏鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的經(jīng)濟(jì)職能必須是宏觀調(diào)控型的，其根本目標(biāo)在于彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷和保證一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境。而這就要求政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，向市場(chǎng)放權(quán)，把市場(chǎng)做得了和做得好的事情交還給市場(chǎng)。

3.簡(jiǎn)政放權(quán)的社會(huì)邏輯

積極培育社會(huì)力量，促進(jìn)其成長(zhǎng)是簡(jiǎn)政放權(quán)的應(yīng)有之義。在打造一個(gè)強(qiáng)有力政府的同時(shí)，培育一個(gè)相對(duì)自治的社會(huì)，既能改善社會(huì)治理，又能保持一定的社會(huì)自由度。政府與社會(huì)的關(guān)系受到古往今來(lái)政治研究者的關(guān)注，以馬基雅維利、布丹、霍布斯和黑格爾為代表的一派堅(jiān)持強(qiáng)政府主義路線，即堅(jiān)持以國(guó)家權(quán)力統(tǒng)領(lǐng)社會(huì)；而以洛克、斯密和托克維爾為代表的一方則認(rèn)為，社會(huì)權(quán)力不但要獨(dú)立于國(guó)家權(quán)力，而且要制約國(guó)家權(quán)力的濫用[6]。強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)、強(qiáng)社會(huì)—弱國(guó)家、弱國(guó)家—弱社會(huì)、強(qiáng)社會(huì)—強(qiáng)國(guó)家這四種國(guó)家與社會(huì)關(guān)系模式，是當(dāng)前學(xué)界關(guān)于政府與社會(huì)關(guān)系的研究成果，四種模式各有優(yōu)劣。本文認(rèn)為，在現(xiàn)代社會(huì)中，政府扮演的角色是為全社會(huì)提供公共產(chǎn)品、維護(hù)社會(huì)公平正義、評(píng)判社會(huì)紛爭(zhēng)，而社會(huì)組織是社會(huì)自我組織、自我管理、自我服務(wù)的。社會(huì)組織一旦出現(xiàn)問題，政府可以事后監(jiān)管。中國(guó)不同于西方，它走的是一條政黨造國(guó)家、國(guó)家造社會(huì)的道路[7]，社會(huì)組織發(fā)育不成熟，政府的管理就不可或缺。但是，由于政府權(quán)力和精力有限，既不可能處理所有的社會(huì)事務(wù)，也不可能處理好某些特殊的社會(huì)事務(wù)，因此，就應(yīng)該給社會(huì)組織以必要的活動(dòng)空間。

二、改革開放以來(lái)歷次政府機(jī)構(gòu)改革的意義及其局限

1.歷次政府機(jī)構(gòu)改革歷程回顧

改革開放以來(lái)，中國(guó)進(jìn)行了七次規(guī)模較大的政府機(jī)構(gòu)改革，分別在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年，這七次機(jī)構(gòu)改革都以精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)和其工作人員來(lái)推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。總的來(lái)說，這些政府機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐確實(shí)積累了不少寶貴經(jīng)驗(yàn)，但也在一定程度上存在著明顯問題。

1982年的政府機(jī)構(gòu)改革，規(guī)模較大、目標(biāo)指向明確，改革的目的就是要試圖重構(gòu)和完善行政管理體制，此次改革前后持續(xù)了三年。通過精簡(jiǎn)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子，明確規(guī)定部門職數(shù)、任職年齡和文化結(jié)構(gòu)，減少副職，廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，使干部隊(duì)伍在年輕化方面取得了較大突破。但由于國(guó)家當(dāng)時(shí)正處于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的階段，因此，沒有提出全面變革行政管理體制的任務(wù)，沒有真正減少政府機(jī)構(gòu)及其工作人員，致使改革的結(jié)果既沒有觸動(dòng)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制，也沒能真正實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。

1988年的政府機(jī)構(gòu)改革，在調(diào)整和減少工業(yè)和專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門方面取得了進(jìn)展。 由于當(dāng)時(shí)提出在深化經(jīng)濟(jì)體制改革的同時(shí)要推進(jìn)政治體制改革，并首次提出了“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”。所以，此次改革先中央政府后地方政府，自上而下、分步實(shí)施。但由于后來(lái)一系列復(fù)雜的政治原因，以及經(jīng)濟(jì)過熱和通貨膨脹的影響，地方政府機(jī)構(gòu)改革暫停，被精簡(jiǎn)的機(jī)構(gòu)很快又重新膨脹起來(lái)。

黨的十四大提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，所以1993年政府機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變政府職能，并首次提出了政府機(jī)構(gòu)改革與建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)這一目標(biāo)。但此次機(jī)構(gòu)改革“目的雖清楚，目標(biāo)卻不明確”。雖然減少壓縮甚至撤銷工業(yè)和專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求，但從改革措施來(lái)看，這類部門保留增加的較多，合并撤銷的卻很少。 與此同時(shí)，本次改革還試圖通過統(tǒng)籌黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)理順紀(jì)律檢查與行政監(jiān)察的關(guān)系，例如提出了中紀(jì)委和監(jiān)察部合署辦公。

建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系是1998年政府機(jī)構(gòu)改革的重要目標(biāo)。本次改革試圖通過對(duì)政企不分組織基礎(chǔ)的消除、國(guó)家公務(wù)員制度的完善及高素質(zhì)、專業(yè)化行政管理隊(duì)伍的建設(shè)等措施，逐步建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的中國(guó)特色的行政管理體制，因此，在政府職能轉(zhuǎn)變上取得了重大進(jìn)展，幾乎所有的工業(yè)、專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門都被撤銷， 在很大程度上消除了政企不分的組織基礎(chǔ)。

緊緊抓住當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的突出問題，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能是2003年機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)步所在。此次政府機(jī)構(gòu)改革的目的是建設(shè)服務(wù)型政府，全面促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)四位一體的目標(biāo)，基本途徑是全面履行政府的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)職能，為建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的政府體系而努力。但其中有些部門職責(zé)交叉重疊的現(xiàn)象并沒有被解決，這也成為下一次大部制改革的原因。

為進(jìn)一步推動(dòng)并深化行政管理體制改革，2008年的機(jī)構(gòu)改革按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)制衡、協(xié)調(diào)的要求，在優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置及完善運(yùn)行機(jī)制上下工夫，為全面建設(shè)小康社會(huì)提供組織保障。此次改革的重點(diǎn)在三個(gè)方面：加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控以促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)以保障和改善民生，通過探索職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制來(lái)整合、理順部門職責(zé)關(guān)系。

2013年政府機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)是理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變職能、提高效能，進(jìn)一步完善大部制并加大部門的整合深度和力度，促使部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制更加健全，并在此基礎(chǔ)上，形成決策科學(xué)、分工合理、權(quán)責(zé)一致、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的管理體制。但在閱覽了國(guó)務(wù)院網(wǎng)站后發(fā)現(xiàn)，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、編制問題依然沒有得到較好的解決，領(lǐng)導(dǎo)超編問題普遍嚴(yán)重；除了國(guó)安部、國(guó)防部和監(jiān)察部查詢不到相關(guān)信息以外，其他各部門均存在領(lǐng)導(dǎo)超編現(xiàn)象，而且各部委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也過多。

2.簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)歷次政府機(jī)構(gòu)改革

轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵是處理好政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)組織(以及政府與個(gè)人)的關(guān)系，這七次政府機(jī)構(gòu)改革以建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向，通過合并、撤銷、精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，建設(shè)服務(wù)型政府。但我們不難發(fā)現(xiàn)，前幾次機(jī)構(gòu)改革由于復(fù)雜的政治和經(jīng)濟(jì)原因，呈現(xiàn)一定的反復(fù)性，有的被撤銷的機(jī)構(gòu)又重新建立起來(lái)，有的方面的改革半途而廢。這是沒有認(rèn)清政府職能，沒有科學(xué)設(shè)計(jì)，以及過分擔(dān)心改革風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)果(雖然取得了干部年輕化、廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制等成果)。1993年以來(lái)，由于對(duì)政府職能認(rèn)識(shí)的逐步加深，政府改革的目標(biāo)得到了進(jìn)一步明確，因而在大部制改革方面取得了一定的成果，服務(wù)型政府建設(shè)也有突破性進(jìn)展。但不可否認(rèn)的是，在國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)的三方關(guān)系中，中央政府的權(quán)力依然過大；在審批領(lǐng)域，政府比較強(qiáng)勢(shì)，導(dǎo)致社會(huì)組織成長(zhǎng)緩慢，社會(huì)力量弱??；行政審批項(xiàng)目依然過多，普通企業(yè)在繁瑣的審批環(huán)節(jié)面前無(wú)能為力，民間資本投資渠道明顯狹窄，亟需政府放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，在非自然壟斷領(lǐng)域給予民企同等的國(guó)民待遇。正是由于上述問題的存在，新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體才提出以簡(jiǎn)政放權(quán)為突破口，不斷加快政府職能轉(zhuǎn)變的步伐。

三、簡(jiǎn)政放權(quán)：當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變的路徑選擇

由于以往以機(jī)構(gòu)合并、裁撤為手段的政府職能轉(zhuǎn)變并沒有減少政府權(quán)力過大、管事過多的現(xiàn)象，因此，只有簡(jiǎn)政放權(quán)才能真正進(jìn)一步解決政府職能轉(zhuǎn)變的問題。政府職能從著重管制走向公共服務(wù)是大勢(shì)所趨，而建設(shè)服務(wù)型政府已成為理論界和政府的共識(shí)；推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)，減少不必要的行政審批是其中的重要一環(huán)。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用，政府僅履行宏觀調(diào)控職能即可，不必關(guān)注經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的細(xì)枝末葉；另外，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，也要求政府有所為、有所不為，大力實(shí)施簡(jiǎn)政放權(quán)。宏觀審視全面深化改革的時(shí)代背景，各級(jí)地方政府簡(jiǎn)政放權(quán)和公布自己權(quán)力清單，也是全面改革系統(tǒng)工程的一個(gè)重要組成部分。從2013年5月到2016年11月，中央政府先后進(jìn)行了超過七次大規(guī)模的簡(jiǎn)政放權(quán)改革，使權(quán)力清單和權(quán)利清單相配套，向下級(jí)政府、社會(huì)和市場(chǎng)放權(quán)，試圖在厘清自身權(quán)力邊界的前提下，充分發(fā)揮地方政府和社會(huì)的積極性，鼓勵(lì)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新?？梢?，簡(jiǎn)政放權(quán)已經(jīng)成為目前政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)現(xiàn)實(shí)路徑選擇。

1.當(dāng)前簡(jiǎn)政放權(quán)的目標(biāo)

一是中央政府向地方政府放權(quán)。從府際關(guān)系看，簡(jiǎn)政放權(quán)在提高中央政府行政效率和推進(jìn)法治國(guó)家建設(shè)的同時(shí),也將加強(qiáng)地方政府的自主權(quán)限并增進(jìn)權(quán)威。一方面2013年以來(lái)，國(guó)務(wù)院相繼取消了行政審批項(xiàng)目高達(dá)360余項(xiàng)，這種行政審批權(quán)限的削減不僅與中央倡導(dǎo)的國(guó)家治理現(xiàn)代化的總目標(biāo)相符合，也是中央政府職能由管理型轉(zhuǎn)向服務(wù)型的具體體現(xiàn)。此外，中央政府在權(quán)力精簡(jiǎn)的過程中，還取消了49項(xiàng)非行政許可審批事項(xiàng)，并將84項(xiàng)非行政許可審批事項(xiàng)調(diào)整為政府內(nèi)部審批事項(xiàng)。非行政審批事項(xiàng)具有特殊性， 其本身并無(wú)法律法規(guī)的依據(jù)，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維的產(chǎn)物，也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下權(quán)力尋租的溫床，更與中國(guó)建設(shè)法治國(guó)家和法治政府的要求相違背，因而對(duì)它的廢除勢(shì)在必行。在2015年5月召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，非行政許可類別被取消，這實(shí)質(zhì)上是中央主動(dòng)把政府的權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里。正如李克強(qiáng)總理所言，“我們?nèi)∠切姓S可審批，制定權(quán)力清單，其目的就是為了劃定政府權(quán)力的‘邊界’?！绷硪环矫?，正是由于中央權(quán)力過分集中，導(dǎo)致地方政府在其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中嚴(yán)重缺乏自主性和靈活性，嚴(yán)重影響了地方政府的治理績(jī)效，也嚴(yán)重?fù)p害了地方政府的合法性。因此，中央政府應(yīng)該通過不斷加大對(duì)地方政府的權(quán)力下放，來(lái)增強(qiáng)自身進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的自主性與靈活性，使地方政府通過提升治理績(jī)效來(lái)增強(qiáng)自身的合法性。在新一輪的簡(jiǎn)政放權(quán)過程中，中央將大部分的投資審批事項(xiàng)的權(quán)力下放給地方，將國(guó)家扶持項(xiàng)目的具體操作交由地方政府主導(dǎo)(中央政府僅確定方向、原則與標(biāo)準(zhǔn))；同時(shí)加大了對(duì)地方政府的財(cái)政支持力度，為地方政府更好地履行職能提供財(cái)力保障。中央政府的這些放權(quán)讓利措施，不僅有利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，也會(huì)提升地方政府的權(quán)威和合法性；而地方政府的合法性增強(qiáng),將反過來(lái)增強(qiáng)中央政府的合法性。

二是各級(jí)政府向市場(chǎng)放權(quán)。自2014年8月12日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》(國(guó)發(fā)(2014)27號(hào))以來(lái)，中央政府將134項(xiàng)前置審批的工商登記事項(xiàng)改為后置登記事項(xiàng)，并取消了134項(xiàng)職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)。本文認(rèn)為，這類審批事項(xiàng)的改革不僅是實(shí)質(zhì)性的向市場(chǎng)放權(quán)行為，也會(huì)因此調(diào)動(dòng)起全社會(huì)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的熱情。這主要是因?yàn)榉爆嵉墓ど虒徟绦蚣捌溥B帶的高額費(fèi)用一直是創(chuàng)業(yè)的主要限制，過多過亂的職業(yè)資格許可，也成為阻礙人們進(jìn)入新行業(yè)進(jìn)行創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的門檻。如果把此次政府大幅度減少工商審批程序和大量撤銷一些人為的職業(yè)門檻，與政府放松一些行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入聯(lián)系起來(lái)考慮，會(huì)使這些改革新政在促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)方面發(fā)揮的作用更加明顯。

三是各級(jí)政府向社會(huì)放權(quán)。一個(gè)良好的社會(huì)需要秩序和活力，政府和社會(huì)組織在各自的領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮作用，能實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。當(dāng)代社會(huì)，政府的職責(zé)是監(jiān)管和服務(wù)。政府在對(duì)各類社會(huì)主體的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管的同時(shí)，需向各類社會(huì)組織放權(quán)。作為一種事前監(jiān)管手段，行政審批意味著政府責(zé)任的前移，但如果事后監(jiān)管不到位，再多審批也難以維護(hù)好社會(huì)秩序。因此，對(duì)政府來(lái)說，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織事后的監(jiān)管遠(yuǎn)比事前審批的要求更高、責(zé)任更大。社會(huì)組織作為現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)重要組成部分，可以在慈善、社會(huì)互助、應(yīng)急突發(fā)災(zāi)難及培育社會(huì)信任方面發(fā)揮重要作用。但長(zhǎng)期以來(lái)，政府對(duì)社會(huì)組織限制的過多過嚴(yán)，嚴(yán)重阻礙了其正常的發(fā)育和功能發(fā)揮。鑒于此，在簡(jiǎn)政放權(quán)的過程中，政府可以在登記注冊(cè)、降低門檻、放寬準(zhǔn)入等方面為社會(huì)組織的發(fā)展提供必要的便利。同時(shí)，依法加強(qiáng)對(duì)其事后的管理。這不僅可以減輕政府管理社會(huì)的負(fù)擔(dān)，而且可以讓社會(huì)組織在培育公民的公共精神方面發(fā)揮良好作用。

2.簡(jiǎn)政放權(quán)需要注意的問題

一是政府需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念。政府要相信市場(chǎng)和人民能夠管理好自己的事務(wù)。在簡(jiǎn)政放權(quán)的過程中，去除家長(zhǎng)制觀念。另外，在簡(jiǎn)政放權(quán)的過程中要大力提倡執(zhí)政為民、權(quán)力為民的觀念。此外，簡(jiǎn)政放權(quán)后，行政審批制度改革不僅面臨許多來(lái)自部門權(quán)、責(zé)、利及行為習(xí)慣等因素的困擾，而且存在部門間系統(tǒng)融合、共享信息、同步改革和配套政策等問題[8],而這些問題的最終解決，在很大程度上需要相關(guān)政府部門及其工作人員觀念的轉(zhuǎn)變。

二是在簡(jiǎn)政放權(quán)的過程中，要鼓勵(lì)各利益相關(guān)方的有序參與。當(dāng)前的簡(jiǎn)政放權(quán)是由中央政府主動(dòng)決策、積極推動(dòng)、層層壓力推動(dòng)的，它局限于政府內(nèi)部行為，缺少市場(chǎng)、社會(huì)和公民等其他主體的參與，也沒有考慮因地制宜的問題。這就導(dǎo)致中央政府對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)信息掌握不及時(shí)，出臺(tái)的決策大多是宏觀性的，因此，在簡(jiǎn)政放權(quán)的過程中，鼓勵(lì)相關(guān)利益主體(如地方政府，企業(yè)，社會(huì)組織和個(gè)人)的有序參與和充分協(xié)商，以打破部門和地方的利益藩籬。

三是建立簡(jiǎn)政放權(quán)的監(jiān)督反饋機(jī)制。簡(jiǎn)政放權(quán)要促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，關(guān)鍵在于落實(shí)。這需要注意權(quán)力虛放及放權(quán)不配套、不到位的問題。有調(diào)查發(fā)現(xiàn)，簡(jiǎn)政放權(quán)后，有三成的企業(yè)認(rèn)為存在變相行政審批，或與之前相比變化不明顯[9]。此外，還存在審批項(xiàng)目打包現(xiàn)象，一些本該被取消的審批事項(xiàng)一項(xiàng)變成多項(xiàng)，而需要保留的項(xiàng)目又將不少項(xiàng)目合成一項(xiàng)，導(dǎo)致審批事項(xiàng)浩繁、程序復(fù)雜[10]。只有建立落實(shí)簡(jiǎn)政放權(quán)的監(jiān)督反饋機(jī)制，才能避免形式放而實(shí)際不落實(shí)的問題。通過網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊、廣播電視等各媒介公布、宣傳簡(jiǎn)政放權(quán)的具體文件和措施，是建立簡(jiǎn)政放權(quán)監(jiān)督反饋機(jī)制的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。如此，既方便人民群眾監(jiān)督，上級(jí)主管部門也可以根據(jù)群眾反饋意見，敦促相關(guān)部門及時(shí)整改，使簡(jiǎn)政放權(quán)真正發(fā)揮實(shí)效。

結(jié) 語(yǔ)

黨和政府為了加快政府職能轉(zhuǎn)變，在吸取以往政府機(jī)構(gòu)改革經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，把簡(jiǎn)政放權(quán)(即行政審批制度改革)作為行政體制改革的突破口。截至2015年10月，國(guó)務(wù)院已經(jīng)八次下發(fā)了簡(jiǎn)政放權(quán)文件，相關(guān)措施也取得了一定成果，但最終效果還有待于時(shí)間和實(shí)踐的檢驗(yàn)。通過分析歷次政府機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，本文認(rèn)為，前幾次的政府機(jī)構(gòu)改革在推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變方面的效果十分有限，政府權(quán)力依然無(wú)處不在，管理的事務(wù)依然過多過細(xì)，不利于發(fā)揮地方政府的積極性，不利于調(diào)動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)的熱情，也不利于社會(huì)活力的迸發(fā)。目前，中央政府又提出了新一輪的簡(jiǎn)政放權(quán)，在劃定中央權(quán)力清單(和權(quán)利清單)后，地方政府可以擁有更多的自主權(quán)，可以制定和實(shí)施符合地方實(shí)際的政策，充分發(fā)揮自身的主動(dòng)性和積極性；對(duì)市場(chǎng)來(lái)說，減少相關(guān)審批可以推動(dòng)中小企業(yè)成長(zhǎng)，創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)，釋放大眾創(chuàng)新的活力；對(duì)社會(huì)組織來(lái)說，一些限制將被取消，這對(duì)于促進(jìn)社會(huì)組織的成長(zhǎng)和減輕政府不必要的負(fù)擔(dān)來(lái)講，具有重要意義。當(dāng)然，中央和地方政府的簡(jiǎn)政放權(quán)只是政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)方面，要使中央及地方政府的職能轉(zhuǎn)變到位，不僅需要其他行政改革措施的緊密配合，還需要政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方的密切協(xié)作，而這將是一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期的探索和磨合過程。

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[責(zé)任編輯：王雅莉]

2016-10-25

湖北省教育廳高等學(xué)校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大項(xiàng)目“改革開放以來(lái)中國(guó)的意識(shí)形態(tài)話語(yǔ)體系：創(chuàng)新、成就、問題與趨勢(shì)”(15ZD006)

柳新元(1966—)，男，湖北黃岡人，教授，博士生導(dǎo)師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，從事廣義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究；楊騰飛(1991—)，男，河南平輿人，博士研究生，從事當(dāng)代中國(guó)政府與政治研究。

D035.1

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1007-4937(2017)01-0023-05

簡(jiǎn)政放權(quán)：政府權(quán)力轉(zhuǎn)移的諸問題思考(專題討論)

編者按：改革開放以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)先后進(jìn)行了七次政府機(jī)構(gòu)改革，而《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)2016年推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點(diǎn)的通知》則拉開了新一輪政府簡(jiǎn)政放權(quán)的序幕。簡(jiǎn)政放權(quán)作為政府職能轉(zhuǎn)變的重要突破口，意味著政府權(quán)力的轉(zhuǎn)移?？梢哉f，簡(jiǎn)政放權(quán)，精簡(jiǎn)的是束縛市場(chǎng)主體的“無(wú)形鎖鏈”和錯(cuò)裝在政府身上的“有形之手”，釋放的是市場(chǎng)的活力和發(fā)展的動(dòng)力，以及全社會(huì)的創(chuàng)造力?；诖?，本刊本期約請(qǐng)了幾位學(xué)者就政府簡(jiǎn)政放權(quán)、權(quán)力發(fā)生轉(zhuǎn)移過程中出現(xiàn)的新問題、新現(xiàn)象進(jìn)行探討，旨在為政府全面深化改革、進(jìn)行政府職能轉(zhuǎn)變提供一些有益的思考。