關(guān)于電梯安全管理現(xiàn)狀的思考與對(duì)策
——以江蘇省蘇州市吳中區(qū)為例

文 茅崧崧

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化的加快推進(jìn)，電梯應(yīng)用日漸普遍。目前我國(guó)已成為全世界范圍內(nèi)最大的新裝電梯市場(chǎng)、電梯生產(chǎn)國(guó)及使用國(guó)。從江蘇省蘇州市吳中區(qū)來(lái)看，全區(qū)在用電梯總數(shù)已超過(guò)1萬(wàn)臺(tái)，較去年同期增長(zhǎng)9.3%，且目前仍在以較快速度增長(zhǎng)。電梯作為生產(chǎn)和生活領(lǐng)域廣泛應(yīng)用的一類(lèi)特種設(shè)備，這些行駛在軌道上的“列車(chē)”，關(guān)系著每一位乘客的生命安全，與企業(yè)安全生產(chǎn)也緊密相連，能否管好意義重大。本文立足于吳中區(qū)電梯使用安全監(jiān)管現(xiàn)狀，就存在問(wèn)題和建議進(jìn)行逐一分析。

電梯使用安全監(jiān)管基本情況

一、電梯存量破萬(wàn)。截至2017年7月10日,吳中區(qū)區(qū)電梯在用總數(shù)10980臺(tái)，申請(qǐng)停用電梯853臺(tái)。其中，15年以上老舊電梯77臺(tái)。電梯存量數(shù)全市居前。

二、使用單位較多。全區(qū)電梯使用單位合計(jì)1628家，分布于企業(yè)、商場(chǎng)、居民住宅、寫(xiě)字樓、政府機(jī)關(guān)、車(chē)站等不同場(chǎng)所，具有使用單位較多、分布較廣、涉及范圍較大等特點(diǎn)。

三、維保單位分散。有本地資質(zhì)的電梯維保單位合計(jì)15家，另有外地資質(zhì)在吳中區(qū)從事電梯維護(hù)保養(yǎng)工作的隊(duì)伍113家。具有規(guī)模較小、維保水平參差不齊、從業(yè)人員流動(dòng)性較大等特點(diǎn)。

四、監(jiān)管隊(duì)伍新建。吳中區(qū)初步組建了專業(yè)監(jiān)管和屬地監(jiān)管相結(jié)合的兩級(jí)網(wǎng)絡(luò)。專業(yè)監(jiān)管人員以區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局干部為主，屬地監(jiān)管以各鎮(zhèn)（街道）安監(jiān)辦特設(shè)科為主。其中，專業(yè)監(jiān)管隊(duì)伍現(xiàn)狀如下：原吳中質(zhì)監(jiān)局特設(shè)科有監(jiān)管人員3名，負(fù)責(zé)對(duì)全區(qū)包括電梯在內(nèi)的八大類(lèi)20326臺(tái)特種設(shè)備實(shí)施安全監(jiān)察。市場(chǎng)監(jiān)管局成立后，科室人員增加至4名，同時(shí)通過(guò)2016年公務(wù)員招錄、內(nèi)部人員培訓(xùn)等渠道，調(diào)配了7名干部參加崗前培訓(xùn)，預(yù)計(jì)半年后可正式上崗。鎮(zhèn)（街道）安監(jiān)辦特設(shè)科工作人員的專項(xiàng)培訓(xùn)活動(dòng)尚未啟動(dòng)。

電梯使用環(huán)節(jié)安全隱患的主要原因

一、電梯行業(yè)尚處在重份額輕質(zhì)量的初級(jí)競(jìng)爭(zhēng)階段

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，電梯業(yè)競(jìng)爭(zhēng)加劇，價(jià)格戰(zhàn)愈演愈烈。一些小型電梯生產(chǎn)制造企業(yè)為了爭(zhēng)取市場(chǎng)份額而刻意降低生產(chǎn)成本，造成電梯整體質(zhì)量低下。而日立、三菱等國(guó)際大品牌電梯生產(chǎn)企業(yè)也被迫通過(guò)壓低價(jià)格來(lái)鞏固市場(chǎng)，致使電梯整體安全性能降低，使用壽命縮減，甚至留下了隱性缺陷和隱患。

二、電梯采購(gòu)沒(méi)有強(qiáng)制性規(guī)范

為進(jìn)一步降低成本，大部分開(kāi)發(fā)商往往采取低價(jià)中標(biāo)的方式選擇采購(gòu)電梯。此外，目前我國(guó)尚未出臺(tái)電梯選型、配置的強(qiáng)制性規(guī)范，部分高層建筑的電梯與建筑的層高、人流量不相匹配，導(dǎo)致電梯超負(fù)荷使用現(xiàn)象的產(chǎn)生，也在一定程度上埋下了電梯的安全隱患。

三、公眾使用電梯的安全意識(shí)仍然薄弱

大眾的安全乘梯意識(shí)仍然相對(duì)薄弱，很大一部分電梯故障與錯(cuò)誤的使用方式有關(guān)。比如，裝修時(shí)客梯當(dāng)成貨梯使用，容易導(dǎo)致客梯超載；裝修材料長(zhǎng)時(shí)間卡住轎廂門(mén)，超時(shí)使用，導(dǎo)致電梯電腦系統(tǒng)出現(xiàn)問(wèn)題；電梯故障后，恐慌的乘坐者強(qiáng)行扒門(mén)等等。此外，吳中區(qū)地域面積廣，城鄉(xiāng)結(jié)合部多，隨著城市化的進(jìn)程，出現(xiàn)了較多的拆遷安置小區(qū)，物業(yè)管理水平不高，出租現(xiàn)象較為集中，由不當(dāng)使用電梯引發(fā)的問(wèn)題更為突出。

四、維保企業(yè)規(guī)模小、水平低

維保企業(yè)作為電梯安全使用過(guò)程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié),擔(dān)負(fù)著電梯日常使用中的維修、保養(yǎng)工作。當(dāng)前，維保配件來(lái)源較亂。在維保行業(yè)中，“包工半包料”的半包形式是市場(chǎng)主流，物業(yè)公司通過(guò)協(xié)議與維保公司約定，單價(jià)低于一定金額（如500元）的配件由維保公司負(fù)責(zé)提供，單價(jià)高于這個(gè)價(jià)格的大件則由物業(yè)公司負(fù)責(zé)解決。在控制經(jīng)費(fèi)的同時(shí)，也埋下了配件質(zhì)量來(lái)源缺乏有效監(jiān)管的隱患。另一方面，維保規(guī)定執(zhí)行打折。實(shí)際維保中，一些公司就減少維保次數(shù)、項(xiàng)目，或根本不作保養(yǎng)，只應(yīng)付急修，無(wú)形中電梯增加了使用風(fēng)險(xiǎn)，降低了使用壽命。

此外，維保公司還存在以下問(wèn)題：一是為了實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，維保公司往往同時(shí)維護(hù)多品牌電梯，不利于專業(yè)能力的積累和風(fēng)險(xiǎn)的防范；二是維保公司難以維持多品牌備件體系，特別是老款電梯，配件停產(chǎn)難以找到配件；三是維保公司資質(zhì)良莠不齊，人員流動(dòng)性大，品質(zhì)難以保持和監(jiān)管；四是維保公司規(guī)模小，承擔(dān)賠償能力弱。一旦出事故，政府職能部門(mén)往往充當(dāng)救火隊(duì)員角色。

目前蘇州市尚未建立維保企業(yè)強(qiáng)制退出機(jī)制，對(duì)個(gè)別“問(wèn)題”企業(yè)缺乏強(qiáng)力手段。

五、電梯使用管理單位的責(zé)任落實(shí)不到位

一是使用單位主體責(zé)任意識(shí)淡薄。部分電梯使用管理單位不重視安全，在管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，責(zé)任人員的配備，各項(xiàng)規(guī)章制度的執(zhí)行以及應(yīng)急救援預(yù)案方面，未嚴(yán)格落實(shí)到位，往往應(yīng)付了事。甚至部分電梯使用管理單位認(rèn)為，電梯的安全運(yùn)行是電梯維保單位和檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的事情。

二是維保費(fèi)用落實(shí)困難。一方面，由于電梯運(yùn)行的特殊性，高低不同樓層業(yè)主之間存在利益不均的現(xiàn)象，一些低樓層的業(yè)主不希望動(dòng)用維修基金來(lái)維護(hù)高樓層業(yè)主出行必備的電梯設(shè)備，而更愿意把維修基金用在其他項(xiàng)目上。另一方面，對(duì)物業(yè)公司的財(cái)務(wù)情況缺乏有效監(jiān)督，特別是涉及到電梯維保等公共安全項(xiàng)目，從維保計(jì)劃、財(cái)務(wù)預(yù)算、采購(gòu)流程、資金安排等，缺乏管理措施。

本文就旅游產(chǎn)品供應(yīng)角度，提出關(guān)于西沙群島海島旅游開(kāi)發(fā)的新思路，將海島旅游和定制服務(wù)思路結(jié)合研究。定制服務(wù)開(kāi)發(fā)對(duì)彰顯海島自然環(huán)境的休閑性有極大的作用，有利于增強(qiáng)西沙群島旅游的服務(wù)質(zhì)量，讓游客最大限度地參與到產(chǎn)品的設(shè)計(jì)中，游客體驗(yàn)水平提升，將提高游客滿意率，提升海南省旅游實(shí)力。同時(shí)，開(kāi)發(fā)定制服務(wù)旅游方式可減少旅游企業(yè)設(shè)計(jì)產(chǎn)品的成本支出，減少資源浪費(fèi)，提升運(yùn)作效率，從而避免市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)情況的出現(xiàn)，促進(jìn)旅游企業(yè)不斷創(chuàng)新，不斷發(fā)展。

對(duì)策與建議

電梯安全監(jiān)管已經(jīng)成為特種設(shè)備安全監(jiān)管領(lǐng)域的一個(gè)重要課題，近年來(lái)，在電梯安全監(jiān)管方面全國(guó)多個(gè)地區(qū)做出了積極嘗試，比如“以地方立法的方式落實(shí)使用管理權(quán)者的首負(fù)責(zé)任”、“電梯物聯(lián)網(wǎng)的建設(shè)”、“電梯應(yīng)急體系的建設(shè)”等等。其中,筆者認(rèn)為廣東省對(duì)電梯安全監(jiān)管改革是我國(guó)政府監(jiān)管體制改革的成功范例，其優(yōu)勢(shì)如下：一是發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用，確立使用管理權(quán)者首負(fù)責(zé)任的制度構(gòu)架；二是轉(zhuǎn)變政府職能，政府從市場(chǎng)領(lǐng)域退出；三是引入社會(huì)資源，探索政府職能轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)與社會(huì)的“共同治理”。

參照其他地區(qū)的先進(jìn)做法，結(jié)合吳中區(qū)實(shí)際情況，筆者建議采取以下措施進(jìn)一步強(qiáng)化電梯安全監(jiān)管工作。

一、堅(jiān)持落實(shí)電梯安全第一責(zé)任人制度

由于電梯運(yùn)營(yíng)中的所有權(quán)、使用權(quán)、物業(yè)管理權(quán)、技術(shù)管理權(quán)(維修、維保、檢驗(yàn)權(quán))和具體使用者往往是多個(gè)主體，各主體似乎都具有相關(guān)責(zé)任，但又都認(rèn)為自己可能不用承擔(dān)責(zé)任，甚至相互推卸責(zé)任。一旦造成人員傷害和經(jīng)濟(jì)損失，賠償責(zé)任成了“皮球”，卻找不到承擔(dān)賠償責(zé)任的第一責(zé)任人。建議確定“使用權(quán)者”和明確“首負(fù)責(zé)任”，電梯的“使用權(quán)者”就必須履行規(guī)定的各項(xiàng)使用權(quán)責(zé)任和義務(wù)，并在辦理特種設(shè)備使用登記證時(shí)予以明確。當(dāng)發(fā)生電梯事故或故障造成損失時(shí)，“使用權(quán)者”對(duì)事故受害方承擔(dān)第一賠付責(zé)任，也有權(quán)對(duì)造成電梯事故的制造企業(yè)、安裝企業(yè)、維保企業(yè)、檢驗(yàn)單位和使用者追索相關(guān)損失。通過(guò)實(shí)施首負(fù)責(zé)任制度，從而建立起清晰的事故責(zé)任鏈條。

二、建立健全協(xié)同監(jiān)管體系

積極構(gòu)建“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、企業(yè)全面負(fù)責(zé)、部門(mén)依法監(jiān)督、各鎮(zhèn)（區(qū)）、街道日常巡查、社會(huì)各方參與”的吳中區(qū)電梯安全監(jiān)管工作格局。

一是加強(qiáng)專業(yè)監(jiān)管。市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)專業(yè)監(jiān)管，依據(jù)職能切實(shí)做好電梯的安全監(jiān)察、監(jiān)督工作，組織實(shí)施電梯安全日常監(jiān)督檢查、安全培訓(xùn)、應(yīng)急管理，參與電梯安全事故調(diào)查處理，查處違法行為。

二是強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管。發(fā)改、公安、安監(jiān)、住建、旅游、交通、教育、衛(wèi)生等相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)行業(yè)監(jiān)管。相關(guān)部門(mén)應(yīng)按照各自職責(zé)，依法履行安全生產(chǎn)行業(yè)監(jiān)管指導(dǎo)責(zé)任。

三是落實(shí)屬地監(jiān)管。進(jìn)一步將電梯安全監(jiān)管工作納入基層大安全生產(chǎn)網(wǎng)格，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)辦設(shè)置特種設(shè)備安全管理科，落實(shí)人員配備，完善監(jiān)管制度，負(fù)責(zé)“建立臺(tái)賬、實(shí)施巡查、綜合整治、排查隱患、宣傳教育”五項(xiàng)日常監(jiān)管，發(fā)揮屬地優(yōu)勢(shì)，協(xié)同相關(guān)部門(mén)更快發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、更早消除隱患、更好解決問(wèn)題。

三、加強(qiáng)電梯使用事中事后監(jiān)管

一是強(qiáng)化電梯安裝前監(jiān)管。建議相關(guān)主管部門(mén)出臺(tái)指導(dǎo)性意見(jiàn)，區(qū)別一般采購(gòu)招標(biāo)，突出電梯安全要素，在電梯采購(gòu)方面，鼓勵(lì)采購(gòu)方立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，以安全為底線，進(jìn)一步提高門(mén)檻，加強(qiáng)質(zhì)量把關(guān)，進(jìn)一步提升中標(biāo)電梯的整體質(zhì)量水平。

二是強(qiáng)化電梯安裝監(jiān)管。將電梯安裝作為一個(gè)單獨(dú)項(xiàng)目或一個(gè)重要子項(xiàng)，合并納入招標(biāo)程序，實(shí)行安裝人員實(shí)名制，嚴(yán)格考評(píng)安裝人員的從業(yè)資質(zhì)和實(shí)際操作水平，安裝過(guò)程實(shí)行全程監(jiān)控，確保安裝規(guī)范準(zhǔn)確。

三是強(qiáng)化電梯維保監(jiān)管。推行“全包”式維保，落實(shí)電梯維保單位質(zhì)量安全責(zé)任。通過(guò)合同，同時(shí)約定維保單位及時(shí)更換零部件責(zé)任和故障率指標(biāo)，減少電梯維保領(lǐng)域中商業(yè)賄賂、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)違法行為，做到預(yù)防性維修，減少零部件“帶病運(yùn)行”導(dǎo)致的電梯困人等故障和事故。加大檢測(cè)檢定，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，加大第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì)維保企業(yè)維保的質(zhì)量情況進(jìn)行抽檢，將抽檢結(jié)果作為維保企業(yè)星級(jí)評(píng)定的重要依據(jù)，同時(shí)通過(guò)媒體向社會(huì)公告。推行退出機(jī)制，針對(duì)維保企業(yè)評(píng)級(jí)設(shè)立安全警示，強(qiáng)制那些評(píng)級(jí)差的維保企業(yè)退出市場(chǎng)，引導(dǎo)行業(yè)逐漸走向規(guī)范化，提升行業(yè)整體水平。

四、推進(jìn)電梯應(yīng)急救援平臺(tái)和物聯(lián)網(wǎng)建設(shè)

經(jīng)過(guò)近幾年的努力，目前吳中區(qū)電梯已全部納入蘇州市“96333”應(yīng)急救援指揮平臺(tái)，建立了高效反應(yīng)的應(yīng)急救援機(jī)制。下一步，建議積極參與配合蘇州市電梯物聯(lián)網(wǎng)信息系統(tǒng)建設(shè)，充分發(fā)揮物聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)在電梯動(dòng)態(tài)監(jiān)控、自動(dòng)報(bào)警、快速處置、信用監(jiān)管等方面的作用，有效解決目前面臨的監(jiān)管維護(hù)難題。

五、創(chuàng)新電梯安全監(jiān)管思路和手段

一是強(qiáng)化分類(lèi)、分級(jí)監(jiān)管。根據(jù)電梯使用單位的不同性質(zhì)和存量電梯性能狀況，推行分類(lèi)、分級(jí)監(jiān)管。按照抓重點(diǎn)、管關(guān)鍵的原則，管控好重點(diǎn)領(lǐng)域，解決好主要問(wèn)題。如公共場(chǎng)所電梯安全涉及人數(shù)多，一旦發(fā)生事故，容易引發(fā)群體性事件,應(yīng)當(dāng)提升監(jiān)管等級(jí)，重點(diǎn)關(guān)注。

二是強(qiáng)化政府職能轉(zhuǎn)移。隨著電梯普及，衍生了電梯安全專業(yè)市場(chǎng)，一批專業(yè)機(jī)構(gòu)、專業(yè)公司等電梯安全管理第三方逐漸成熟，正成為強(qiáng)化電梯安全管理的社會(huì)資源和有利基礎(chǔ)。全面推進(jìn)政府轉(zhuǎn)移職能，聘請(qǐng)專業(yè)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)和專業(yè)檢驗(yàn)人員成立專家顧問(wèn)團(tuán)，負(fù)責(zé)對(duì)全區(qū)電梯安全監(jiān)管提出合理化建議、有效開(kāi)展檢測(cè)評(píng)定活動(dòng)、及時(shí)參與應(yīng)急救援等活動(dòng)。

三是強(qiáng)化宣貫、演習(xí)工作。加大電梯安全宣傳教育力度，通過(guò)公益宣傳、預(yù)警演習(xí)、安全使用培訓(xùn)等手段，進(jìn)一步提升群眾電梯使用安全意識(shí)，可以考慮將電梯使用安全常識(shí)納入中小學(xué)生安全教育范圍。

四是強(qiáng)化保險(xiǎn)、賠付工作。鼓勵(lì)推行電梯安全責(zé)任保險(xiǎn)，組織電梯生產(chǎn)、使用單位團(tuán)購(gòu)電梯責(zé)任險(xiǎn)，充分發(fā)揮責(zé)任保險(xiǎn)機(jī)制事前預(yù)防、事中管控和事后補(bǔ)償功能。

五是強(qiáng)化信用、公示工作。按照“全覆蓋、零容忍、全公開(kāi)”的設(shè)想，建立電梯生產(chǎn)、安裝、維保及物業(yè)管理等企業(yè)信用專業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)，定期公布信用監(jiān)管情況。將電梯相關(guān)企業(yè)違法違規(guī)行為及日常監(jiān)管、檢驗(yàn)檢定情況錄入數(shù)據(jù)庫(kù)，定期公布。建立黑名單制度，防止該類(lèi)企業(yè)進(jìn)入采購(gòu)招標(biāo)環(huán)節(jié)，做好源頭管控。