安全監(jiān)管人員瀆職犯罪成因與對策
——基于涉及特種設(shè)備的典型案例的分析

文 趙溧榕 蘇文娟

我國安全生產(chǎn)管理實行的是綜合監(jiān)督管理與專項安全監(jiān)管相結(jié)合的工作體制，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門全面負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)工作的綜合監(jiān)督管理，質(zhì)監(jiān)（市監(jiān)）部門負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理。近年來，公眾對安全的需求日益增加，同時隨著新媒體的廣泛運(yùn)用，特種設(shè)備安全事故的曝光度、關(guān)注度也日益提高，傷亡事故日益成為社會輿論焦點(diǎn)。

目前涉及特種設(shè)備的安全監(jiān)管人員瀆職犯罪研究不多，檢察機(jī)關(guān)也剛開始關(guān)注安全監(jiān)管人員瀆職行為，陸續(xù)偵查起訴了一些涉嫌犯罪的安全監(jiān)管人員。筆者運(yùn)用能收集的數(shù)據(jù)和案例對涉特種設(shè)備的安全監(jiān)管人員瀆職犯罪的情況進(jìn)行統(tǒng)計，并以此為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行分析。

基本情況

筆者采用“特種設(shè)備”、“玩忽職守”、“濫用職權(quán)”等關(guān)鍵詞，在中國裁判文書網(wǎng)中檢索到2013-2015年全國涉特種設(shè)備的安全監(jiān)管人員瀆職犯罪一審判決書共21份，涉及案件18件，涉案監(jiān)管人員29人，其中質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)9件（占比50%）13人（占比45%），安監(jiān)系統(tǒng)7件（占比39%）11人（占比38%），建設(shè)系統(tǒng)2件5人，建設(shè)系統(tǒng)案源分別為武漢市東湖生態(tài)旅游風(fēng)景區(qū)“9·13”施工升降機(jī)事故和東陽“12·13”物料提升機(jī)安全事故。

其中涉及使用環(huán)節(jié)17件（占比94%），安裝環(huán)節(jié)1件。其中玩忽職守罪17件（占比94%），徇私舞弊不移交刑事案件1件。29人均做有罪判決，其中免于刑事處罰25人（占比86%），緩刑2人（占比7%），有期徒刑2人（占比7%）。其中由安全事故啟動調(diào)查的16件（占比89%），新聞曝光和其他各1件，判處實刑的2人涉及武漢市東湖生態(tài)旅游風(fēng)景區(qū)“9·13”施工升降機(jī)事故，事故導(dǎo)致19人死亡，在全國造成重大影響。

其中2013年3件，2014年7起，2015年8起，案件件數(shù)有逐年增加的趨勢。其中建設(shè)系統(tǒng)安全監(jiān)管人員瀆職涉案案源單一，為施工升降機(jī)和“土升降機(jī)”事故。質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)與安監(jiān)系統(tǒng)安全監(jiān)管人員瀆職涉案案源比較復(fù)雜，且有交叉重疊的部分。

原因分析

《刑法》397條規(guī)定“玩忽職守罪是指國家機(jī)關(guān)工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，不履行或者不認(rèn)真履行職責(zé)，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受嚴(yán)重?fù)p失的行為”。最高檢《關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》對嚴(yán)重?fù)p失做了具體規(guī)定。在涉特種設(shè)備的安全監(jiān)管中，該罪所涉及之安全監(jiān)管的責(zé)任范圍是什么？做到怎么樣才算盡職履責(zé)？目前導(dǎo)致履職不到位的主要有以下四方面的原因：

一、法律法規(guī)不明確

安全監(jiān)管的目的是要發(fā)現(xiàn)和消除事故隱患，以特種設(shè)備事故隱患為例，《特種設(shè)備安全法》62條規(guī)定“負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門在依法履行職責(zé)過程中，發(fā)現(xiàn)違反本法規(guī)定和安全技術(shù)規(guī)范要求的行為或者特種設(shè)備存在事故隱患時，應(yīng)當(dāng)以書面形式發(fā)出特種設(shè)備安全監(jiān)察指令……”，指出了2個須發(fā)出指令書的行為，其中包括特種設(shè)備存在事故隱患的情況。然而什么是事故隱患，該法并未做具體規(guī)定，筆者在《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》、《江蘇省特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》中也未查詢到相關(guān)具體規(guī)定?！短胤N設(shè)備現(xiàn)場安全監(jiān)督檢查規(guī)則》（質(zhì)檢總局2015年第5號公告發(fā)布）提出了使用非法生產(chǎn)特種設(shè)備等4個重大問題，《關(guān)于實施〈特種設(shè)備安全監(jiān)察條例〉若干問題的意見》（國質(zhì)檢法[2003]206號）提出了使用有明顯故障、異常情況的特種設(shè)備在內(nèi)的6類嚴(yán)重事故隱患，而這都并非對事故隱患的定義或者完全羅列，而事故隱患事實上也是無法完全羅列。筆者查閱上述所涉案例，檢察機(jī)關(guān)所認(rèn)定的安全監(jiān)管職責(zé)范圍的實際上是對特種設(shè)備未注冊登記、人員未持證上崗等具體的違法行為進(jìn)行監(jiān)督和查處。與其語焉不詳，不如就明確地說《特種設(shè)備安全法》等法律法規(guī)所認(rèn)定的違法行為是立法者所能明確的事故隱患，安全監(jiān)管人員要消除事故隱患實際上就是查處違法行為，這樣給安全監(jiān)管人員和社會公眾明確指導(dǎo)，使其產(chǎn)生明確的行為預(yù)測。

不過質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)還有《特種設(shè)備目錄》限制了權(quán)責(zé)范圍，而安監(jiān)系統(tǒng)面臨著全覆蓋、全過程的目標(biāo)要求，監(jiān)管壓力更大。

二、制度落實難到位

一方面目前的監(jiān)管要求是全覆蓋、全過程，如果把這種覆蓋看做檢查的全覆蓋，目前技術(shù)及能力條件下做不到全覆蓋。參閱《2015年度常州市特種設(shè)備安全狀況》，截至2015年底，常州市共有在冊特種設(shè)備140064臺，特種設(shè)備制造單位256家，安裝改造修理單位297家，氣瓶充裝單位113家，全市特種設(shè)備安全監(jiān)察條線共出動2851人次進(jìn)行檢查，下達(dá)監(jiān)察指令書273份，這從數(shù)據(jù)就說明該年度未能做到對所有特種設(shè)備及相關(guān)受監(jiān)管單位的全覆蓋檢查，事實上也無此可能性。

對在冊特種設(shè)備尚且不能做到全覆蓋檢查，對不在冊的設(shè)備不進(jìn)行檢查是否就不負(fù)監(jiān)管責(zé)任呢？在（2013）召刑初字第157號刑事判決中，漯河市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局召陵分局劉某某將該區(qū)青年鄉(xiāng)的田莊村認(rèn)為是歸周口市管轄而沒有監(jiān)督檢查。2013年5月5日7時，田莊村華偉木材加工廠內(nèi)鍋爐發(fā)生爆炸，造成女工楊某某死亡。法庭認(rèn)為劉某某沒有履行其職責(zé)，使其監(jiān)察轄區(qū)內(nèi)的田莊村多家企業(yè)的特種設(shè)備鍋爐長期脫離監(jiān)察，造成脫離監(jiān)管的企業(yè)違規(guī)使用的特種設(shè)備鍋爐發(fā)生爆炸，并對劉某某作出有罪判決。

另一方面，有些自上而下的要求往往高于實際落實的能力，容易讓基層監(jiān)管人員形成走過場的疲態(tài)。主要體現(xiàn)在一些重大事件或事故后所發(fā)的大檢查通知，靖江市德橋“4·22”火災(zāi)事故后，江蘇省質(zhì)監(jiān)局遂下發(fā)《關(guān)于立即開展特種設(shè)備安全大檢查的緊急通知》（蘇質(zhì)監(jiān)傳發(fā)2016-3號），文中就提及“檢查應(yīng)做到設(shè)備和地區(qū)的全覆蓋”，4月25日發(fā)文，5月30日前要求將大檢查總結(jié)上報省局，以特種設(shè)備條線一家之力35天完成全覆蓋的檢查，可能性微乎其微。但是這些通知要求所提的內(nèi)容和規(guī)定，在檢察機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的角度來看，就是基層監(jiān)管人員應(yīng)當(dāng)履行職責(zé)的內(nèi)容和要求，未能做到，便是失職，而再去向檢察機(jī)關(guān)解釋這些內(nèi)容和要求的合理性、可操作性，難度非常大。

那江蘇省局能否不發(fā)文或發(fā)文限制職責(zé)范圍，筆者認(rèn)為目前體制下不可能。只要國務(wù)院、國家質(zhì)檢總局、江蘇省政府等上級機(jī)關(guān)發(fā)文了，作為下級機(jī)關(guān)的江蘇省局就只能嚴(yán)格遵照或者提出更嚴(yán)格要求，否則江蘇省局相關(guān)負(fù)責(zé)人員就存在失職行為。在（2015）張刑二初字第00035號刑事判決中，法庭認(rèn)為昆山市安全生產(chǎn)監(jiān)察大隊副大隊長李某其在組織一中隊隊員對中榮公司進(jìn)行安全生產(chǎn)執(zhí)法檢查時，只要求隊員按照安監(jiān)局職能科室提供的檢查表格進(jìn)行檢查，沒有要求按照安全生產(chǎn)執(zhí)法手冊等對表格內(nèi)容以外的安全生產(chǎn)事項進(jìn)行檢查，導(dǎo)致中榮公司安全隱患沒能得到排查整改，因此認(rèn)為被告人李某在工作中嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，并作出有罪判決。

三、困難問題難解決

特種設(shè)備的安全監(jiān)管工作涉及方方面面，表面上看是個專項性的行政工作，但其中的很多問題，要在政府和相關(guān)部門的協(xié)助、乃至社會的廣泛認(rèn)可下，才能到達(dá)履行職責(zé)的目的。以叉車專項整治為例，江蘇省質(zhì)監(jiān)局印發(fā)《關(guān)于組織開展叉車安全專項整治工作的通知》（蘇質(zhì)監(jiān)特函[ 2016]1014號），要求有效消除使用“三無”（未注冊登記、未經(jīng)定期檢驗、操作人員無證操作）叉車現(xiàn)象。筆者結(jié)合以往工作經(jīng)驗，一是發(fā)現(xiàn)難，正如通知所說叉車存在流動性大問題，靠質(zhì)監(jiān)（市監(jiān)）部門的人通過現(xiàn)場檢查的方式來實現(xiàn)普查摸底，可以大致弄清正規(guī)企業(yè)無證叉車底數(shù)，對于馬路邊、小巷里“打游擊”的叉車專業(yè)戶并不容易；二是整改難，缺資料的要補(bǔ)資料，一部叉車出廠多年，叉車企業(yè)在不知道叉車究竟是什么狀況的情況下，憑什么來補(bǔ)資料，即使肯補(bǔ)資料，免費(fèi)還是收費(fèi)，收多少錢算合適，要不要現(xiàn)場核查叉車基本情況才補(bǔ)；對于無資質(zhì)的要報廢的叉車，往往是叉車專業(yè)戶的維生所寄，且不說他們的抗拒態(tài)度，質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)并未設(shè)立類似機(jī)動車報廢的相關(guān)制度，要不要專業(yè)機(jī)構(gòu)拆解報廢，給不給補(bǔ)償，給多少補(bǔ)償；三是長效難，新叉車用久會壞，持證作業(yè)人員干久了要走，當(dāng)然也會有覺得便宜購買拼裝報廢、舊叉車的人；四是叉車有四個輪子，在工礦商貿(mào)企業(yè)里，質(zhì)監(jiān)（市監(jiān)）部門管，它要跑到公共道路上呢，誰來管，如果不管，質(zhì)監(jiān)（市監(jiān)）部門管的時候，它只要開到路邊停著，你能怎么辦。光靠一家管能實現(xiàn)多大效果值得商榷。

因為困難，那就公檢法司大家互相體諒？在（2014）任刑初字第664號刑事判決中，法庭認(rèn)為，任丘市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局主任科員王某甲、安全監(jiān)察股負(fù)責(zé)人邊某、王某乙沒有正確履行相關(guān)職責(zé)，致使任丘市存在大規(guī)模非法生產(chǎn)、使用龍門吊的問題，在被中央電視臺焦點(diǎn)訪談節(jié)目曝光后，造成了惡劣的社會影響，其行為均已構(gòu)成玩忽職守罪。

四、法治意識待提高

首先是安全監(jiān)管人員法治意識的提高，一是規(guī)定動作不可少，在（2014）禮刑初字第40號刑事判決中，法庭認(rèn)為禮泉縣質(zhì)監(jiān)局安全監(jiān)察股李某某在檢查中，沒有按告知書上所列的現(xiàn)場管理、專業(yè)、作業(yè)人員名單逐人核對作業(yè)人員的證件，沒有發(fā)現(xiàn)陜西華科樓宇設(shè)備有限公司雇傭無證人員從事電梯安裝作業(yè)的事實并進(jìn)行查處，工作嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，導(dǎo)致一人死亡的生產(chǎn)安全事故的發(fā)生，其行為構(gòu)成玩忽職守罪。其實開工告知依照法律規(guī)定，并不要安全監(jiān)察人員到現(xiàn)場去核實人員持證情況，但一旦去了現(xiàn)場，就必須按照法律法規(guī)的要求開展檢查；二是不能隨心所欲，不能以罰代管，以罰代刑，在（2015）柘刑初字第202號刑事判決中，法庭認(rèn)為，柘城縣質(zhì)監(jiān)局安全監(jiān)察股副股長王某在負(fù)責(zé)查處柘城縣某某液化氣公司在液化氣中非法摻加、充裝二甲醚一案時，明知查封的該公司10噸液化氣中摻加有二甲醚，為不合格產(chǎn)品，而被該公司銷售，故意隱瞞王某甲非法銷售10噸不合格液化氣的事實，導(dǎo)致對該公司非法銷售查封的10噸不合格液化氣的行為，應(yīng)當(dāng)移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任而沒有移交，判決其構(gòu)成徇私舞弊不移交刑事案件罪。

其次是企業(yè)管理人員、作業(yè)人員以及社會公眾的法治意識的提高。要推進(jìn)依法行政，要有效地通過安全監(jiān)管消除事故隱患，必須要得到企業(yè)管理人員等在內(nèi)的社會公眾的認(rèn)可，這是安全監(jiān)管工作獲得正當(dāng)性評價的基礎(chǔ)條件。而要取得認(rèn)可，首先大家要處于同一個對話的平臺——即法治平臺，要具有相適應(yīng)的法治意識。意識的養(yǎng)成需要時間，推行責(zé)任告知書、推進(jìn)“三進(jìn)”、“五進(jìn)”，加大新聞媒體宣傳等，都是很好的工作措施，但需要長時間、持續(xù)的潛移默化，才能真正培養(yǎng)出社會公眾的法治意識。

建議對策

以上的分析，會讓基層安全監(jiān)管人員產(chǎn)生一個困惑：上面千根線，底下一根針，出了問題，底下背黑鍋。有些監(jiān)管人員產(chǎn)生了“工作做得好，不如燒香拜佛不出事”的工作畏難情緒。如何消除基層安全監(jiān)管人員的疑惑和畏難情緒，放下包袱，依法實施有效監(jiān)管，以下是筆者的一些思考。

一、少發(fā)文 多解惑

一是安全監(jiān)管制度實現(xiàn)法治化，要減少人治的影響，其中重要的就是要從用文件領(lǐng)導(dǎo)、落實工作轉(zhuǎn)變到依法行政上來。中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020年）》，《綱要》提出要推進(jìn)行政決策科學(xué)化、民主化、法治化。在面對一些突發(fā)事故、重大事件的時候，各級政府要做到能不出文件的就不出，必須要出的要考慮目標(biāo)、要求和具體措施的合法性、可行性和持續(xù)性。一個看似邏輯完美的文件，例如很多運(yùn)動式突擊檢查，由于不考慮實際可行性，最后面臨著“文件落實文件，會議落實文件，報表總結(jié)落實文件”的尷尬境地，除了表功表彰以外，并無行政效益可言，既浪費(fèi)行政資源，又貶損政府公信力，最后還讓基層監(jiān)管人員苦不堪言，甚至面臨由于無法實際履責(zé)而被追究刑責(zé)。

二是建立安全監(jiān)管法律法規(guī)解釋制度。依法行政的基礎(chǔ)是執(zhí)法者對法律法規(guī)良好的理解，法律語言高度概括性，本身存在不明確性，而法律法規(guī)之間也存在著沖突的現(xiàn)實問題。法無解釋不適用，我國法律法規(guī)的有權(quán)解釋類型是立法解釋、司法解釋和行政解釋，這些解釋權(quán)都不掌握在基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)手中或能啟動解釋程序的?；鶎影踩O(jiān)管人員在實際監(jiān)管過程中會遇到千奇百怪的實際情況，監(jiān)管中產(chǎn)生困惑是正常的。而目前我們所擁有的解惑途徑，一是層層形成公函請示上一級機(jī)關(guān)，以每一級公文簽發(fā)和上報需1周為標(biāo)準(zhǔn)，從分局級到國家級4個層級，需要4周時間，且很多請示是有去無回；二是通過國家局的“互動交流之公眾留言”網(wǎng)絡(luò)平臺進(jìn)行咨詢，這種咨詢答復(fù)并無法定效力。筆者建議國家局、省局可以收集匯總相關(guān)有權(quán)解釋建立一個安全監(jiān)管法律法規(guī)解釋的公開查詢平臺，并對平臺失效解釋及時清理，同時按照《立法法》的規(guī)定建立法律解釋的程序。

二、建平臺 便監(jiān)管

傳統(tǒng)的現(xiàn)場檢查式安全監(jiān)管模式已然不能實現(xiàn)當(dāng)前安全監(jiān)管的全覆蓋、精細(xì)化要求，不得不采用信息技術(shù)等現(xiàn)代化手段來提高行政效益。一是在已建立的特種設(shè)備注冊登記數(shù)據(jù)庫、特種設(shè)備檢驗數(shù)據(jù)庫、特種設(shè)備作業(yè)人員數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上，清理完善特種設(shè)備制造、安裝改造維修、使用單位數(shù)據(jù)庫，建立統(tǒng)一監(jiān)管平臺，實現(xiàn)單位、設(shè)備、人員、檢驗數(shù)據(jù)互融互通，以電子監(jiān)管方式為主、現(xiàn)場檢查為輔的模式實現(xiàn)監(jiān)管的全覆蓋。二是建立包含安全隱患登記、處理、匯總系統(tǒng)和技術(shù)監(jiān)督遠(yuǎn)程指導(dǎo)在內(nèi)安全監(jiān)管執(zhí)法平臺，有條件的地區(qū)實現(xiàn)執(zhí)法信息實時傳輸，規(guī)范執(zhí)法行為，保留執(zhí)法證據(jù)。三是建立特種設(shè)備應(yīng)急管理平臺，作為地方政府公共應(yīng)急平臺的子平臺，提高應(yīng)急管理工作有序性、有效性。

三、同整合 共治理

特種設(shè)備安全是政府向社會提供的公共服務(wù)之一，質(zhì)監(jiān)（市監(jiān)）部門根據(jù)政府的職責(zé)劃分和行政資源劃撥，是特種設(shè)備安全監(jiān)管的主要職能部門，但不是唯一部門。一是要協(xié)調(diào)質(zhì)監(jiān)（市監(jiān)）內(nèi)部資源，包括監(jiān)察—執(zhí)法之間的執(zhí)法聯(lián)動，12365—監(jiān)察信息聯(lián)動，監(jiān)察/執(zhí)法—全國企業(yè)信用信息公示平臺違法/處罰信息聯(lián)動等。二是要協(xié)調(diào)安監(jiān)、應(yīng)急、環(huán)保、公安消防等外部資源，向安委會等開放特種設(shè)備監(jiān)管數(shù)據(jù)查詢終端，及時報告監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的重大事故隱患，與地方政府應(yīng)急平臺實現(xiàn)互聯(lián)互通，與119、120等應(yīng)急報警平臺實行信息共享，與安監(jiān)、環(huán)保、公安消防等部門在事故應(yīng)急處置中實施聯(lián)動。三是突出企業(yè)的安全主體責(zé)任，企業(yè)是監(jiān)管的對象，卻是治理的主體，利用行政資源優(yōu)勢，為企業(yè)提供安全管理方面的服務(wù)，如開發(fā)特種設(shè)備安全技術(shù)檔案APP在內(nèi)的特種設(shè)備安全管理軟件，無償提供給企業(yè)使用，便捷特種設(shè)備登記、檢驗、培訓(xùn)相關(guān)服務(wù)，既可以提高企業(yè)的自身安全管理水平，也可以通過數(shù)據(jù)傳輸途徑使得特種設(shè)備監(jiān)管平臺里的數(shù)據(jù)實時更新，使電子監(jiān)管真正發(fā)揮作用，使現(xiàn)場執(zhí)法有更強(qiáng)針對性，切實提高行政效益。

四、重法律 伸援手

一是通過安全監(jiān)管執(zhí)法平臺，統(tǒng)一行政執(zhí)法流程，實現(xiàn)現(xiàn)場執(zhí)法的規(guī)范性化，后臺記錄行政執(zhí)法證據(jù)，并通過遠(yuǎn)程行政執(zhí)法指導(dǎo)，能夠切實履行職責(zé)。二是組建質(zhì)監(jiān)（市監(jiān)）系統(tǒng)內(nèi)部法律顧問和公職律師隊伍，可以從第三方的角度來理解和處理日常行政執(zhí)法過程中遇到的法律困惑，對新類型復(fù)雜疑難案件提出法律意見，同時在安全監(jiān)管人員受到行政、刑事調(diào)查的時候，能夠為其提供及時的法律服務(wù)。