處罰法定原則及其他

文 赫成剛

《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》雜志第9期的案例沙龍欄目刊載的《這臺電梯檢驗不合格該如何處理》的案例。對B公司因轎廂內(nèi)設(shè)置的報警裝置失效尚在整改期限的正在使用的電梯是否存在違法行為，C特檢院在下達檢驗意見通知書后出于完成任務(wù)的考慮并在整改期內(nèi)且未到現(xiàn)場復(fù)查的前提下又出具檢驗結(jié)論不合格的檢驗報告的行為是否適當(dāng)?shù)膯栴}，給出了三種意見。下面進行簡單分析，以和同仁們商榷。

《行政處罰法》明文規(guī)定了行政處罰的五大原則——處罰法定原則、處罰公開（公正）原則、處罰與教育相結(jié)合原則、當(dāng)事人權(quán)利保障原則和處罰權(quán)力分工制約原則。其中，處罰法定原則是行政處罰最基本和最主要的原則，其他的原則都是從這一原則派生出來的。因此，在該法第三條明確規(guī)定“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤??！钡诙钸M一步厘定“沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效?！?/p>

結(jié)合《行政處罰法》的上述規(guī)定，處罰法定原則通常來講有四個方面的涵義。一是行政處罰必須有明確的法律依據(jù)，即法無明文規(guī)定不得處罰。二是必須由法定的行政主體對當(dāng)事人處罰。三是行政處罰必須遵守法定程序，嚴(yán)格依照法律、法規(guī)和規(guī)章制定的行政處罰的形式、方法和步驟進行，堅決杜絕“重實體、輕程序”的現(xiàn)象發(fā)生。四是沒有法律依據(jù)或者不遵守法定程序的處罰無效。通過處罰法定原則的良好構(gòu)架和遵守，一方面可以使行政主體在實施行政處罰的過程中不能恣意處罰,更為重要的是，通過對行政處罰違法事實、處罰主體尤其是對處罰的適用條件以及程序的法條明文規(guī)定，可以使相關(guān)法律規(guī)范調(diào)整的主體對自己的行為預(yù)先進行合法性研判，通過良好的遵守各項法律規(guī)定而規(guī)避因受到行政處罰而帶來的不利后果。

就本案來講，如果孤立的來看第一種處理意見可能是正確的。因為電梯緊急報警裝置是電梯定期檢驗的一個重要項目，經(jīng)現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)B公司確實存在使用緊急報警裝置失效的電梯，又有C特檢院出具了檢驗結(jié)論為不合格的電梯檢驗報告，該公司的上述行為構(gòu)成使用檢驗不合格電梯的行為，違反《特種設(shè)備安全法》第40條第三款“未經(jīng)定期檢驗或者檢驗不合格的特種設(shè)備，不得繼續(xù)使用”規(guī)定，依據(jù)《特種設(shè)備安全法》第84條第一項對B公司使用未經(jīng)檢驗或者檢驗不合格的特種設(shè)備給予責(zé)令停止使用有關(guān)特種設(shè)備并處三萬元以上三十萬元以下罰款的處罰。但是，經(jīng)A縣質(zhì)監(jiān)局執(zhí)法人員調(diào)查得知，涉案電梯已經(jīng)于11月25日經(jīng)C特檢院檢驗人員檢驗并發(fā)現(xiàn)電梯的緊急報警裝置損壞失效，檢驗人員當(dāng)場下達了檢驗意見通知書，要求B公司在12月10日前整改完畢，并將整改情況書面報告C特檢院。由于C特檢院的檢驗意見使該臺電梯處于整改階段，從行政管理的角度，由于C特檢院已經(jīng)依照法律授予的權(quán)限責(zé)令該公司進行整改，進而阻卻了行政處罰可行性的成立。這也是第二種意見“因為C特檢院下達的檢驗意見通知書上注明是要B公司在12月10日整改到位，現(xiàn)在還在整改有效期限內(nèi)，如果簡單依據(jù)C特檢院出具的檢驗不合格報告進行處罰，這會影響政府公信力”立論依據(jù)所在。

對行政相對人的行政違法行為給予行政處罰，根本目的不是一味追求處罰。本著處罰與教育相結(jié)合的原則，杜絕行為的違法性和行政違法現(xiàn)象不再發(fā)生才是處罰的出發(fā)點和歸宿。《特種設(shè)備法》第一條開宗明義制定本法的目的在于“預(yù)防特種設(shè)備事故，保障人身和財產(chǎn)安全”。因此，對于特種設(shè)備的管理更應(yīng)體現(xiàn)上述原則。

但是，對于電梯運行安全重要部件的緊急報警裝置損壞失效B公司在整改期限內(nèi)未完成整改而仍然使用的情形，由于C特檢院下達檢驗意見仍處于整改期就不再給予行政處罰？似乎不應(yīng)機械的理解。就本案來講，整改的前提是存在檢驗不合格的電梯（重要零部件或裝置），整改的內(nèi)容是將經(jīng)檢驗不符合相關(guān)技術(shù)規(guī)范要求的部件或裝置進行維修和更換，整改的目的是對維修和更換后的部件或裝置進行二次檢驗確認(rèn)合格后再次投入使用。在整個整改期間內(nèi)隱含著一個重要前提，那就是非在整改結(jié)束并經(jīng)再次檢驗合格B公司不得使用該部電梯。然而，A縣質(zhì)監(jiān)局根據(jù)C特檢院重大事項報告在對B公司進行專項監(jiān)督檢查過程中，發(fā)現(xiàn)B公司仍在繼續(xù)使用尚未完成整改的該部電梯，這足以印證B公司存在重大的行政違法的主觀故意。雖然按照最高法院相關(guān)行政訴訟指導(dǎo)案例精神，行政違法行為不以證明行政相對人是否存在違法的主觀故意為行政違法行為的構(gòu)成要件，但只要有充分的證據(jù)證明違法行為存在即可實施行政處罰?？梢?，本案當(dāng)中第一種處理意見是可取的。同時，在向B公司充分陳述上述處罰事由的基礎(chǔ)上，可以將其主管違法故意作為量罰的從重酌定情節(jié)予以考量。

至于第三種意見“根據(jù)《特種設(shè)備安全法》第52條規(guī)定：特種設(shè)備檢驗、檢測工作應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)的規(guī)定，并按照安全技術(shù)規(guī)范的要求進行；第53條規(guī)定：特種設(shè)備檢驗、檢測機構(gòu)及其檢驗、檢測人員應(yīng)當(dāng)客觀、公正、及時地出具檢驗、檢測報告，并對檢驗、檢測結(jié)果和鑒定結(jié)論負(fù)責(zé)。C特檢院未按上述法律條文規(guī)定的要求進行檢驗，A縣質(zhì)監(jiān)局應(yīng)當(dāng)對C特檢院下達特種設(shè)備安全監(jiān)察指令書，責(zé)令C特檢院撤銷對B公司出具的編號為AB2016TC04529的檢驗報告，然后在12月10日前整改到期后，根據(jù)B公司實際整改情況，重新出具檢驗報告”的觀點，是從加強內(nèi)部管理的角度給出的意見，也應(yīng)一并考慮。