管理行政化與校長負(fù)責(zé)制的矛盾與對策

楊泉良

校長負(fù)責(zé)制是伴隨著中小學(xué)教育改革出現(xiàn)的，目的是提升學(xué)校辦學(xué)的自主性，突出教育規(guī)律和教育原理在辦學(xué)中的主導(dǎo)地位。管理行政化則是中小學(xué)管理中的普遍趨勢。它照搬行政部門的管理方式和管理制度對學(xué)校進(jìn)行管理，使教育的規(guī)律和特點(diǎn)遭到漠視。校長負(fù)責(zé)制與學(xué)校管理行政化具有共時性，因而存在矛盾是必然的，化解這一矛盾的要求也是現(xiàn)實(shí)的。

一、學(xué)校管理行政化與校長負(fù)責(zé)制及矛盾

為了能夠清楚地理解這個問題，我們要準(zhǔn)確把握學(xué)校管理行政化和校長負(fù)責(zé)制兩個概念的具體內(nèi)容。第一，學(xué)校管理行政化。所謂的學(xué)校行政化管理，就是學(xué)校辦學(xué)中的一切，包括人才培養(yǎng)目標(biāo)、人才培養(yǎng)規(guī)格、人才培養(yǎng)方式、辦學(xué)的價值取向、校長的任免等不是教育說了算，而是教育之外的行政官員說了算。學(xué)校的上級行政部門對學(xué)校的工作安排都是以指令性的方式出現(xiàn)的，使學(xué)校成了被動地服務(wù)于行政的工具。具體表現(xiàn)為兩個方面，一是政府對學(xué)校管理的行政化傾向。即政府把學(xué)校當(dāng)成行政單位進(jìn)行管理，無視學(xué)校自身的特點(diǎn)。二是學(xué)校內(nèi)部管理的行政化傾向。即學(xué)校把行政部門的管理制度照搬到學(xué)校中，使教書所要求的平等觀念及個性追求遭到扼殺。第二，校長負(fù)責(zé)制。所謂校長負(fù)責(zé)制，是指校長作為學(xué)校法人代表對學(xué)校的教育、教學(xué)、人事、財務(wù)等進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面負(fù)責(zé)。以學(xué)校行政核心和最高領(lǐng)導(dǎo)人的地位行使決策指揮權(quán)。其內(nèi)涵表現(xiàn)為兩個方面：一是對外接受約束和限制，即接受上級主管部門的領(lǐng)導(dǎo)，為主管部門行使學(xué)校管理的責(zé)任。二是對內(nèi)行使職責(zé)和權(quán)力，即對學(xué)校的教育、教學(xué)、人事、財務(wù)等的安排行使決策指揮權(quán)。從上述兩個概念的具體內(nèi)容中，可以明確地看出兩個概念的共性和矛盾，共性表現(xiàn)在二者都與行政關(guān)系密切。校長作為學(xué)校的最高行政長官是由行政主管部門任命的，其矛盾則突出地表現(xiàn)在學(xué)校作為教書的場所，具有自己的特點(diǎn)和發(fā)展規(guī)律，這種矛盾在共時性的存在中，越發(fā)表現(xiàn)出破解的艱難。

二、管理行政化與校長負(fù)責(zé)制之間的矛盾造成的問題

管理行政化與校長負(fù)責(zé)制之間的矛盾，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，校長作為學(xué)校獨(dú)立法人的職能受到嚴(yán)重影響。獨(dú)立法人的角色定位是校長負(fù)責(zé)制最核心的內(nèi)容，只有成為獨(dú)立法人，校長才能有效行使對學(xué)校教育、教學(xué)、人事、財務(wù)等的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。校長作為獨(dú)立法人才可以在學(xué)校實(shí)施自己的教育理念，行使決策指揮權(quán)。然而，由于校長這個法人是由行政管理部門任命的，必須服從、服務(wù)于行政部門對他的領(lǐng)導(dǎo)，他必須接受政府部門的管理意志，這不僅是學(xué)校管理行政化的原因，也是應(yīng)試教育愈演愈烈的原因?？傮w來看，他們的工作都必須圍繞著行政化的規(guī)范行事。于是，校長負(fù)責(zé)制中的自主因素從宏觀層面被解除了，獨(dú)立法人的地位被虛化而處懸空狀態(tài)。第二，教師的自主性被剝奪了。校長負(fù)責(zé)制即通過發(fā)揮校長的智慧和才能，對教師的解放形成一種開放而富有創(chuàng)新的學(xué)校氛圍。因此，沒有教師自主就不會有真正的師生平等對話，沒有教師自主，教師的個性化教學(xué)和對學(xué)生創(chuàng)造能力的培養(yǎng)就會落空，教育的規(guī)律和原則就會遭到踐踏。而管理行政化在剝奪了校長獨(dú)立法人地位的同時，也剝奪了教師的自主權(quán)。一方面，管理行政化與教育的規(guī)律和個性是矛盾的，在學(xué)校管理行政化的主導(dǎo)下教師的自主是有缺陷的。另一方面，行政化體制進(jìn)入學(xué)校，學(xué)校成員之間便有了明顯的地位差別，而一線教師往往處于最底層，“下級服從上級”的思想觀念，限制了教師的自主，教育規(guī)律所要求的教師自主被管理行政化的指令性和服從性的要求所消解，使教師成了完成行政任務(wù)的工具。在這樣的背景下，校長也很難嚴(yán)格地按照教育教學(xué)規(guī)律來規(guī)劃學(xué)校的發(fā)展。第三，校長個人素質(zhì)在有限自主辦學(xué)空間中的擴(kuò)張。政府意志通過學(xué)校管理行政化對學(xué)校的影響是全面的、宏觀的，不可能事無巨細(xì)、面面俱到地參與到學(xué)校具體工作來，因而作為法人的校長并非完全受制于他人。有人說“一個好校長就是一所好學(xué)?！?。但也可能是“一個不良的校長就是一所學(xué)校的悲哀”。在具體工作中，一個好校長要遵循教育教學(xué)規(guī)律，使學(xué)校辦學(xué)反映教育本質(zhì)要求體現(xiàn)教育的專業(yè)性、自主性，張揚(yáng)教師的個性特點(diǎn)，使學(xué)校工作能夠在一定程度上超越管理行政化的約束，得到健康的發(fā)展。另一個是“不良校長”會嚴(yán)格按照管理行政化的要求進(jìn)行管理，使教師放棄自己的教育理念，自覺自愿地成為完成行政任務(wù)需要的工具，使學(xué)校成為政府意志的實(shí)施工具。由于行政化具有強(qiáng)大的現(xiàn)實(shí)性和輻射性，因而與“好校長”相比，“不良校長”更多。這些“不良校長”甚至?xí)儽炯訁柕赝苿訉W(xué)校的行政化。使學(xué)校辦學(xué)遠(yuǎn)離教育規(guī)律的要求。

三、強(qiáng)化自主與有效監(jiān)督并舉的策略

管理行政化的強(qiáng)力約束，使校長負(fù)責(zé)制中的自主決策遭到嚴(yán)重的消解。而在學(xué)校辦學(xué)的內(nèi)部空間中，校長的個人意志又得到了極大的擴(kuò)張。二者看似相互制衡，實(shí)際上卻沿著兩條不同的路線同時存在并發(fā)展著。因此，只有在行政管理中強(qiáng)化自主和在學(xué)校辦學(xué)內(nèi)部空間中進(jìn)行有效監(jiān)督并舉，才能最大限度地消除這種矛盾的負(fù)面影響，促進(jìn)校長負(fù)責(zé)制的有效落實(shí)。

1.校長任用方面的綜合考查，突出教育業(yè)績和使用中的“放手”。在管理行政化中，行政主管部門對校長的選用，更多的是看重行政經(jīng)歷和行政能力，往往忽略了對校長綜合素質(zhì)的考查，特別是對教育經(jīng)歷和業(yè)績的考查。許多行政部門的領(lǐng)導(dǎo)都意識不到教育是一種具有獨(dú)特價值觀念和文化目標(biāo)、獨(dú)特原則和活動規(guī)律的專門性事業(yè)，既要有管理能力，又要有豐富的教育經(jīng)驗。與此相應(yīng)，由于他們?nèi)狈W(xué)校工作特性的了解，在對校長的任命中，也不斷地運(yùn)用和強(qiáng)化對校長的約束和限制，使校長成為行政的工具。為了改變這種局面，在校長的選拔和使用上，必須進(jìn)行綜合考查。要從德行修養(yǎng)、管理能力、專業(yè)素質(zhì)等幾個方面進(jìn)行，具體體現(xiàn)在以下五個方面：第一，對教育事業(yè)忠誠，有高度的事業(yè)心；第二，要有正確的教育思想；第三，要有教育管理能力和科學(xué)的管理方法；第四，要有公正廉潔的品質(zhì)；第五，要有實(shí)事求是的思想作風(fēng)，這些條件是綜合的，也突出了教育的特殊性，為學(xué)校的健康發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。在對校長的使用中，更應(yīng)該突出教育自由、開放的規(guī)律，減少行政命令對學(xué)校工作的干擾，嚴(yán)格落實(shí)校長負(fù)責(zé)制的要求，使校長的聰明才智能夠得到充分的發(fā)揮。

2.減少行政約束，使校長有充分的自主性。上級行政主管部門不僅在大政方針上對學(xué)校辦學(xué)發(fā)布各種指令，而且在具體工作中也在不斷地進(jìn)行強(qiáng)勢的干擾，導(dǎo)致校長在落實(shí)責(zé)任制的過程中，喪失了許多自主權(quán)而成為行政的工具，為此，對于校長的選拔和使用，行政主管部門應(yīng)采用一體化原則，加強(qiáng)選拔中考查的全面性和具體性，將主要精力用于對被選者承擔(dān)校長職務(wù)的素質(zhì)方面，一旦確定入選，在使用中就應(yīng)采用“用人不疑，疑人不用”的原則，減少行政約束，放手使用，使學(xué)校的發(fā)展能真正按照校長的思路進(jìn)行。

3.教育主管部門、教師、學(xué)生及家長要組成監(jiān)督小組，對校長負(fù)責(zé)制進(jìn)行監(jiān)督和評價。減少行政約束并非是讓校長隨意而為，而是要充分發(fā)揮校長的聰明才智，辦好學(xué)校。然而，在行政約束減少，監(jiān)督機(jī)制又沒有完善的情況下，校長負(fù)責(zé)制也會出現(xiàn)問題。一些校長事業(yè)心不強(qiáng)，不思進(jìn)取，使教職工人心渙散，學(xué)校工作死氣沉沉。還有一些校長熱衷于與上級主管部門拉關(guān)系，對學(xué)校的教育教學(xué)工作無所用心，使教育教學(xué)質(zhì)量下降。更有一些校長大權(quán)在手，出現(xiàn)私欲膨脹、貪污腐化等問題。建立健全監(jiān)督機(jī)制是有效控制上述現(xiàn)象產(chǎn)生的有效途徑。首先，上級主管部門要建立有效的監(jiān)督考評制度，定期和不定期地對校長的德能進(jìn)行監(jiān)督考評，使校長能夠始終按照負(fù)責(zé)制中所規(guī)定的行為準(zhǔn)則和工作要求行使職權(quán)。其次，完善教職工代表大會制度，健全工會組織，對校長責(zé)任制的落實(shí)進(jìn)行監(jiān)督，提升教職工代表大會和工會組織在學(xué)校中的地位，并使其能夠相對地獨(dú)立于校長的職權(quán)之外。最后，建立健全學(xué)生和家長的評價監(jiān)督機(jī)制，構(gòu)建社區(qū)對校長負(fù)責(zé)制的評價視角。通過學(xué)生、家長和社區(qū)對校長的監(jiān)督，使學(xué)校的辦學(xué)更能滿足學(xué)生學(xué)習(xí)和發(fā)展的要求，通過評價發(fā)揚(yáng)優(yōu)點(diǎn)，克服不足，使校長負(fù)責(zé)制更加完善。這三個方面又共同形成對校長負(fù)責(zé)制的監(jiān)督評價系統(tǒng)，使校長在這種監(jiān)督和評價中，既能充分行使權(quán)力，又能避免因缺少監(jiān)督而犯錯的情況。

管理行政化與校長負(fù)責(zé)制是一對矛盾，管理行政化強(qiáng)調(diào)約束和服從，而校長負(fù)責(zé)制則強(qiáng)調(diào)自主和個性。在強(qiáng)大的管理行政化制度之下，校長負(fù)責(zé)制受到了嚴(yán)重的制約，同時，校長負(fù)責(zé)制又會使一些校長因權(quán)力的膨脹而在學(xué)校管理中出現(xiàn)種種問題，究其原因就是缺少監(jiān)督。因而，處理好兩者矛盾的最佳方式就是在行政管理中強(qiáng)化自主的同時加強(qiáng)監(jiān)督。在校長負(fù)責(zé)制中強(qiáng)化個性的同時加強(qiáng)規(guī)范。

（作者單位：廣東湛江嶺南師范學(xué)院）