城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地視閾下的集體土地征收補(bǔ)償問(wèn)題

□胡建

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，安徽蚌埠 233030）

城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地視閾下的集體土地征收補(bǔ)償問(wèn)題

□胡建

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，安徽蚌埠 233030）

現(xiàn)行農(nóng)村集體土地征收仍存在補(bǔ)償原則不確定、補(bǔ)償范圍不清晰、公共利益界定不明、補(bǔ)償范圍狹窄、補(bǔ)償方式單一和被征對(duì)象多元，以及保障機(jī)制缺失等制度痼疾。集體土地征收制度改革的目標(biāo)應(yīng)定位于構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，確立公平補(bǔ)償為基本原則，明確列舉涉及公共利益的具體事項(xiàng)，將殘余地?fù)p失、被征地農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用和其他必要費(fèi)用等間接損失納入補(bǔ)償范圍，增加股權(quán)補(bǔ)償、替代地補(bǔ)償和就業(yè)補(bǔ)償?shù)确绞?，?guī)范征收補(bǔ)償程序和完善司法救助制度。

城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)；土地征收；征收補(bǔ)償；公共利益；農(nóng)村集體

構(gòu)筑城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)土地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置，破除城鄉(xiāng)二元制，縮小城鄉(xiāng)貧富差距，釋放土地改革的紅利。我國(guó)現(xiàn)行法律造成城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的割裂，形成了城市建設(shè)用地與農(nóng)村集體建設(shè)用地兩個(gè)相互區(qū)隔，且發(fā)育程度完全不同的市場(chǎng)。目前，我國(guó)關(guān)于土地市場(chǎng)改革存在兩種思路：一是打破城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)二元結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，縮小征地范圍，嚴(yán)格區(qū)分公益性與經(jīng)營(yíng)性用地，允許集體建設(shè)用地直接流轉(zhuǎn)。二是維持目前的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)二元結(jié)構(gòu)，通過(guò)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，給予被征地人更多的經(jīng)濟(jì)利益，將集體土地征收改革的目標(biāo)定位在城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的構(gòu)建上［1］。按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行征地補(bǔ)償已經(jīng)成為基本的社會(huì)共識(shí)，我國(guó)立法的重心也放在了改革征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之上。具體而言，就是對(duì)《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》，其它法律、法規(guī)、條例也依例用簡(jiǎn)稱）第47條進(jìn)行修訂以及制定《集體土地征收補(bǔ)償條例》。然而，在當(dāng)前征地補(bǔ)償?shù)氖找娣峙淝啡倍愘M(fèi)調(diào)節(jié)措施的狀況下，如何做到既按市場(chǎng)價(jià)格提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，又規(guī)范征地程序，并完善對(duì)被征地農(nóng)民的多元保障機(jī)制，仍是推進(jìn)農(nóng)村集體土地征地制度改革所要面臨的新難題。

1 集體土地征收補(bǔ)償制度的理論基礎(chǔ)

在不同的國(guó)家或地區(qū)，乃至不同的時(shí)期或不同的社會(huì)條件下，土地征收補(bǔ)償制度的理論依據(jù)不盡相同，主要包括以下幾種學(xué)說(shuō)：（1）既得權(quán)說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為土地權(quán)是人類的權(quán)利，土地屬于人民所有，國(guó)家即使為了公共利益的需要進(jìn)行征收，也應(yīng)對(duì)被征收人進(jìn)行全額補(bǔ)償［2］。（2）社會(huì)協(xié)作說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為公民與社會(huì)存在一種協(xié)作關(guān)系，國(guó)家進(jìn)行集體土地征收時(shí)，公民只是在履行協(xié)助義務(wù)，因此不需要進(jìn)行損害補(bǔ)償。（3）公用征收說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為國(guó)家有權(quán)對(duì)集體土地進(jìn)行征收，無(wú)需承擔(dān)任何責(zé)任。但是考慮到公平合理的法律原則，國(guó)家給予被征收人適量的補(bǔ)償，以體現(xiàn)社會(huì)的公平正義［3］。（4）人權(quán)保障說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為土地權(quán)是公民的基本人權(quán)，理應(yīng)得到保護(hù)。集體土地征收行為是國(guó)家在依照法定程序行使其公權(quán)力，公民應(yīng)當(dāng)服從，但國(guó)家應(yīng)對(duì)公民遭受的損失予以補(bǔ)償［4］。（5）公共負(fù)擔(dān)說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為國(guó)家應(yīng)平等地對(duì)每個(gè)公民設(shè)定義務(wù)。國(guó)家基于公共利益的需要進(jìn)行的土地征收，其利益屬于全體公民，造成的被征收人的損失也應(yīng)由全體公民共同承擔(dān)，這才符合社會(huì)公平的要求。（6）特別犧牲說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為公民應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任，但每位公民所承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任應(yīng)該是相同的，若部分公民所承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任有差別，則國(guó)家應(yīng)對(duì)公民的特別犧牲予以補(bǔ)償［5］。（7）恩惠說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為國(guó)家基于公共利益的需要進(jìn)行的集體土地征收，這是國(guó)家公權(quán)力的行使，無(wú)需對(duì)被征收人進(jìn)行補(bǔ)償，但考慮到被征收人日后的正常生活，國(guó)家可以適當(dāng)給予補(bǔ)償，保障被征收人的基本生活，這是國(guó)家給予公民的恩惠。

在上述諸多學(xué)說(shuō)中，既得權(quán)說(shuō)主要是把自然法的思想運(yùn)用于行政補(bǔ)償，但存在自身的缺陷，如土地權(quán)的天然取得與非法權(quán)利的保護(hù)；社會(huì)協(xié)作說(shuō)雖然認(rèn)識(shí)到了公民權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等性，但不適合用于解釋集體土地征收補(bǔ)償問(wèn)題；公用征收說(shuō)將集體土地征收補(bǔ)償歸因于社會(huì)公平正義的需要，這很難給土地征收補(bǔ)償準(zhǔn)確定性，并且很難去確定補(bǔ)償原則與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等一系列問(wèn)題；人權(quán)保障說(shuō)來(lái)源于憲法思想，并且成為全世界普遍的價(jià)值觀，但是它解決不了土地征收補(bǔ)償中理論上公權(quán)力如何得到尊重與保護(hù)的問(wèn)題；恩惠說(shuō)產(chǎn)生于專治王權(quán)時(shí)代，過(guò)分強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力和國(guó)家利益，當(dāng)國(guó)家利益與個(gè)人利益發(fā)生沖突時(shí)，個(gè)人應(yīng)以國(guó)家利益為重，而忽視了公民的私權(quán)利的保護(hù)，因此很難應(yīng)用于土地征收補(bǔ)償制度；公共負(fù)擔(dān)說(shuō)與特別犧牲說(shuō)與前五種學(xué)說(shuō)相比，在保護(hù)國(guó)家公權(quán)力的同時(shí)，兼顧了公民私權(quán)利的保護(hù)，兩者雖然在本質(zhì)上很相似，但角度不同，公共負(fù)擔(dān)平等說(shuō)是站在國(guó)家的角度上來(lái)討論公民權(quán)益，而特別犧牲說(shuō)是站在公民的角度上來(lái)討論國(guó)家的利益，此兩種學(xué)說(shuō)應(yīng)成為當(dāng)代土地征收補(bǔ)償制度的理論基礎(chǔ)。

2 集體土地征收補(bǔ)償制度尚存在的法律問(wèn)題

2.1 補(bǔ)償原則未確立

不同的國(guó)家和地區(qū)對(duì)土地征收補(bǔ)償原則的規(guī)定不盡相同，根據(jù)補(bǔ)償?shù)姆秶煌饕獏^(qū)分為完全補(bǔ)償、不完全補(bǔ)償和公平補(bǔ)償原則。（1）完全補(bǔ)償原則。它是集體土地征收補(bǔ)償原則中補(bǔ)償范圍最廣的一個(gè)原則，它主張對(duì)被征收人所遭受的一切損失進(jìn)行補(bǔ)償，其包括直接利益損失與可預(yù)期利益損失，該補(bǔ)償原則的目的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)平等，保障公民的個(gè)人利益不受公權(quán)力的侵害。（2）不完全補(bǔ)償原則。它僅就國(guó)家對(duì)被征收人因征收土地而遭受的直接損失予以補(bǔ)償，其主張公民的權(quán)利須受到社會(huì)義務(wù)的限制，而公民的社會(huì)義務(wù)當(dāng)然包含因“公共利益的需要”而進(jìn)行的集體土地征收行為中所付出的犧牲。不完全補(bǔ)償原則的補(bǔ)償范圍較窄，對(duì)間接損失不予補(bǔ)償［6］。（3）公平補(bǔ)償原則。國(guó)家對(duì)于因征地造成的被征地者的損失，基于我國(guó)憲法對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的平等保護(hù)，根據(jù)具體情況選擇給予被征收人完全補(bǔ)償或是不完全補(bǔ)償，以保障征收人與被征收人之間的利益平衡，維護(hù)社會(huì)公平。

我國(guó)憲法中未對(duì)補(bǔ)償原則予以確定，雖有彈性變更之空間，但也體現(xiàn)立法的惰性［7］。就現(xiàn)有補(bǔ)償原則，《物權(quán)法》與《土地管理法》的規(guī)定存有差異；現(xiàn)有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是基于被征收人生存權(quán)的補(bǔ)償，而未考慮其發(fā)展機(jī)會(huì)的問(wèn)題；目前的補(bǔ)償原則，僅僅能夠理解為適當(dāng)補(bǔ)償，而與成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的相當(dāng)補(bǔ)償、完全補(bǔ)償有相當(dāng)?shù)牟罹?。此種補(bǔ)償體現(xiàn)了立法者的假設(shè)是與農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)無(wú)價(jià)值的觀點(diǎn)相通的，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期所形成的觀點(diǎn)，其嚴(yán)重扭曲了我國(guó)的土地收益分配制度。

2.2 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未明晰

目前主要依耕地確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以及對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地和房屋等物品價(jià)值的簡(jiǎn)單處理；由政府單方制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的做法，其科學(xué)性與合理性缺乏機(jī)制保障。故而，如何解決各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的差距的合理性問(wèn)題，農(nóng)村土地征收補(bǔ)償中對(duì)地上建筑物的補(bǔ)償與城市土地上建筑物的補(bǔ)償?shù)牟罹鄦?wèn)題，對(duì)于農(nóng)民宅基地的補(bǔ)償問(wèn)題，以及對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)本身是否可以協(xié)商的問(wèn)題等皆尚未明晰。

2.3 征地補(bǔ)償范圍待細(xì)化

未予承認(rèn)的補(bǔ)償范圍主要包括對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及農(nóng)民宅基地使用權(quán)的單獨(dú)補(bǔ)償。其中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已為《農(nóng)村土地承包法》及《物權(quán)法》所確認(rèn)，但在《土地管理法》中沒(méi)有單獨(dú)列明該補(bǔ)償；宅基地使用權(quán)亦如此。還有僅籠統(tǒng)規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)、地上物與青苗補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)等事項(xiàng)，而安置補(bǔ)助費(fèi)的性質(zhì)如何，能否等同于收回土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償，需要在研究過(guò)程中進(jìn)一步說(shuō)明與完善。在《物權(quán)法》出臺(tái)后，將農(nóng)民享有物權(quán)的房屋轉(zhuǎn)變?yōu)椤暗厣细街铩保锻恋毓芾矸ā返囊?guī)定是一種明顯落后的表現(xiàn)。還有哪些利益應(yīng)該納入補(bǔ)償范圍，也存在認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一、規(guī)定不一致的問(wèn)題。另外對(duì)于臨時(shí)建筑、超占面積等如何進(jìn)行補(bǔ)償，尚未予以細(xì)化。

2.4 征地補(bǔ)償費(fèi)的分配與管理

對(duì)于土地補(bǔ)償費(fèi)的分配，在法律上規(guī)定由村級(jí)集體組織享有，各地出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定，一般做切塊處理。有的地區(qū)規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)的70%用于被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障支出，也有規(guī)定80%的，還有的只是籠統(tǒng)切塊，未規(guī)定比例，剩余由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有并由上級(jí)政府監(jiān)管。如何解決切塊的科學(xué)性和合理性，也是補(bǔ)償制度面臨的重要問(wèn)題。

2.5 失地農(nóng)民的安置與養(yǎng)老保險(xiǎn)

失地農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民，政府有義務(wù)安排其就業(yè)，但目前城市的就業(yè)容納能力有限，顯然存在《就業(yè)促進(jìn)法》與失地農(nóng)民安置法律制度的銜接問(wèn)題。此外如果地方政府不履行征地補(bǔ)償安置義務(wù)，失地農(nóng)民怎樣獲得法律救濟(jì)，目前欠缺相應(yīng)的程序與實(shí)體要件規(guī)定，也缺少相應(yīng)的訴訟救濟(jì)。

3 城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地視闕下集體土地征收補(bǔ)償?shù)闹贫然瘶?gòu)建

3.1 明確集體土地征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t

我國(guó)仍處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，雖然近年我國(guó)經(jīng)濟(jì)有了大幅度提高，綜合國(guó)力亦在不斷提升，但作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家我國(guó)目前的國(guó)力還不足以在征收土地時(shí)實(shí)行完全補(bǔ)償原則。若貿(mào)然采用完全補(bǔ)償原則，會(huì)給財(cái)政帶來(lái)難以承受的壓力，并不符合我國(guó)實(shí)際需要。而不完全補(bǔ)償原則要求對(duì)征地造成的直接損失進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)間接損失不予補(bǔ)償，這一原則雖然減輕了財(cái)政壓力，但卻損害了被征地人的利益，故也不適合作為我國(guó)的補(bǔ)償原則。因之，公平補(bǔ)償原則更適合于我國(guó)當(dāng)前的實(shí)際情況。公平補(bǔ)償原則要求國(guó)家對(duì)于征地給農(nóng)民造成的損失，基于平衡公共利益與個(gè)人利益的考慮，結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行完全補(bǔ)償或不完全補(bǔ)償。公平補(bǔ)償原則與其它兩種補(bǔ)償原則相比更加靈活，它具有其它兩者的特性，并且可以在兩者間自由選擇適用，有利于集體土地征收工作的順利進(jìn)行，維護(hù)被征地人的合法權(quán)益，緩解被征地人與政府的矛盾。然而，公平補(bǔ)償原則的靈活性也存在弊端，它賦予政府依據(jù)實(shí)際情況確定補(bǔ)償原則，容易導(dǎo)致權(quán)力濫用，因此在確定其作為補(bǔ)償原則的同時(shí)，相應(yīng)的監(jiān)督與救濟(jì)程序亦必不可少。

3.2 合理界定“公共利益”

界定建設(shè)用地入市與征地的邊界，關(guān)鍵在于如何合理地確定“公共利益”。發(fā)展性是“公共利益”所具有的一個(gè)突出特性，隨著社會(huì)的激烈變革，“公共利益”表現(xiàn)出一定的抽象性和模糊性。在我國(guó)土地征收實(shí)踐中，個(gè)別地方政府以“公共利益”為名，濫用公權(quán)力，大量征收集體土地的現(xiàn)象屢禁不止。為了嚴(yán)格規(guī)范集體土地征收，縮小土地征收范圍，增強(qiáng)法律的權(quán)威性，有必要在法條中明確界定“公共利益”。目前世界各國(guó)對(duì)公共利益的立法主要采用三種模式：第一種是概括式，即在憲法或相關(guān)土地法中，對(duì)公共利益的概念、特征、范圍作出原則性的籠統(tǒng)表述，然后在其他相關(guān)法律中作出具體規(guī)定。第二種是列舉式，就是在法條中將屬于公共利益的事項(xiàng)詳細(xì)地列出，同時(shí)設(shè)有兜底條款。如日本，在其《土地征用法》中將社會(huì)公共利益列舉了50余項(xiàng)［8］。第三種是模糊式，即法律并未對(duì)公共利益作出明確規(guī)定，政府在征收時(shí)視情況對(duì)公共利益進(jìn)行解釋。相較之下，我國(guó)可在集體土地征收的相關(guān)法律中明確列舉公共利益的具體事項(xiàng)，并逐項(xiàng)予以解釋。

3.3 擴(kuò)大集體土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶?/p>

根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償款包括：土地的補(bǔ)償費(fèi)、被征收人的安置補(bǔ)助費(fèi)、被征收土地上的附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)。該規(guī)定只是將征地的直接損失納入征地補(bǔ)償范圍，并不能全面補(bǔ)償被征地人的全部損失［9］。故而，可以通過(guò)擴(kuò)大集體土地征收補(bǔ)償范圍的方法，對(duì)被征收人的直接損失和間接損失皆予補(bǔ)償。征地所造成的間接損失主要包括：其一，剩余地?fù)p失。在進(jìn)行集體土地征收時(shí)，必然會(huì)剩余一些小塊的空地，這些殘存地由于面積狹小，已經(jīng)失去了原有的用途，不好再去進(jìn)行利用，甚至?xí)粊G棄不用，因此剩余地的價(jià)值也就會(huì)縮水，價(jià)值減少的部分應(yīng)當(dāng)算作間接損失，予以補(bǔ)償。同樣，土地征收造成的相鄰地價(jià)值的減少，也應(yīng)計(jì)入間接損失，予以補(bǔ)償。其二，被征地農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用。雖然《物權(quán)法》42條規(guī)定“保障被征地農(nóng)民的社保權(quán)利”，但并未給出具體的實(shí)施辦法。被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用應(yīng)由政府、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人共同承擔(dān)，政府承擔(dān)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用應(yīng)列為土地征收補(bǔ)償金。其三，其他必要費(fèi)用。如土地上建筑物的拆遷費(fèi)、因征收遭受的誤工費(fèi)、因房屋拆遷而租房居住的房租費(fèi)和生活補(bǔ)助費(fèi)等必要的費(fèi)用，上述皆應(yīng)列入間接損失的范疇，由國(guó)家進(jìn)行補(bǔ)償。

3.4 增加集體土地征收補(bǔ)償方式

土地征收補(bǔ)償方式應(yīng)具有多樣性，即以諸多形式給予補(bǔ)償，而非單一的現(xiàn)金補(bǔ)償，理應(yīng)賦予被征收人更多的選擇權(quán)。國(guó)外主要將補(bǔ)償方式分為直接補(bǔ)償和間接補(bǔ)償，但我國(guó)目前并沒(méi)有對(duì)此進(jìn)行劃分。在我國(guó)，無(wú)論是征收人還是被征收人，都比較青睞現(xiàn)金補(bǔ)償，但直接補(bǔ)償具有一時(shí)性，無(wú)法保障被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。因此，有必要增加以下幾種集體土地征收補(bǔ)償方式：（1）以被征收土地價(jià)值為股權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償。在被征收集體土地用于商業(yè)或工業(yè)用途時(shí)，可以將被征收土地的價(jià)值直接轉(zhuǎn)化為股權(quán)，使被征地農(nóng)民參與商業(yè)的運(yùn)作和經(jīng)營(yíng)［10］。農(nóng)民所持股份按照其被征收的土地價(jià)值所占比例計(jì)算，既解決了土地征收補(bǔ)償問(wèn)題，又有利于保障被征地農(nóng)民的日后生活，更加符合我國(guó)實(shí)際需要。（2）替代地補(bǔ)償。此種土地征收補(bǔ)償方式在國(guó)外比較普遍，但我國(guó)土地資源比較稀缺，無(wú)法普遍適用，但在我國(guó)土地相對(duì)充足的地區(qū)可以選擇適用。土地管理部門可以按照被征地農(nóng)民的要求，為其提供條件相似的土地進(jìn)行耕種，但是對(duì)于被征收土地價(jià)值與替代地價(jià)值的差價(jià)，仍然應(yīng)當(dāng)按照法律的規(guī)定予以補(bǔ)償。（3）提供就業(yè)補(bǔ)償。農(nóng)民作為土地上的工作者，失地相當(dāng)于失業(yè)。征地不僅使農(nóng)民失去土地，也使他們失去了職業(yè)，因此當(dāng)?shù)卣斜匾峁┻m當(dāng)?shù)慕鉀Q途徑，以解決被征地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。若被征地用于商業(yè)用途，則可以聘用農(nóng)民進(jìn)行日常管理；若被征地用于工業(yè)建設(shè)，則可以在對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)后聘用；若被征地用于其他用途，則由相關(guān)政府部門進(jìn)行安置。（4）社會(huì)保險(xiǎn)方面的補(bǔ)償。在我國(guó)的集體土地征收工作中，農(nóng)民失去土地后也就失去了農(nóng)民這一身份，其戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，應(yīng)繳納一些社會(huì)保險(xiǎn)，但這是其之前不必要繳納的，自然成為農(nóng)民額外的負(fù)擔(dān)，鑒于皆因集體土地被征收所引發(fā)，農(nóng)民應(yīng)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)由政府、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民共同承擔(dān)，保障被征地農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民享受相同的社會(huì)保險(xiǎn)待遇。

3.5 嚴(yán)格規(guī)范集體土地征收補(bǔ)償程序

我國(guó)《土地管理法》中雖然規(guī)定了土地征收的公告程序、監(jiān)督程序和聽(tīng)取被征收人意見(jiàn)，但并未明確其具體內(nèi)容和程序，故導(dǎo)致相關(guān)法律條文形同虛設(shè)［11］。我國(guó)需要制定出嚴(yán)格規(guī)范的集體土地征收補(bǔ)償程序，確保征收補(bǔ)償程序的公正。（1）公告制度。《土地管理法》第46條規(guī)定：征地方案和征地補(bǔ)償方案在經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)后，應(yīng)予以公告，但對(duì)公告的內(nèi)容、形式和期限并未給出明確的規(guī)定。公告制度的不完善不僅侵害了被征收人的知情權(quán)，而且侵害了被征收人的參與權(quán)。其一是要明確和增加公告的內(nèi)容，不僅要包括被征收土地的信息、補(bǔ)償方式，還要列明被征地人享有的異議權(quán)、聽(tīng)證權(quán)等救濟(jì)權(quán)，以及如何通過(guò)法律途徑行使救濟(jì)權(quán)。其二是要明確公告的方式，目前的土地征收補(bǔ)償主要是采取在村口或路口貼大字報(bào)的方式進(jìn)行公告，此種方式并不規(guī)范，不能引起群眾的重視，無(wú)法保障被征地農(nóng)民有效行使權(quán)利。因此，有必要以法律的形式明確公告的方式和張貼的地點(diǎn)，抑或可考慮通過(guò)當(dāng)?shù)貓?bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)和短信等發(fā)布相關(guān)信息的方式予以公告。其三是明確公告的期限，具體期限由法律制定者結(jié)合各種因素綜合考慮，但應(yīng)不少于7個(gè)工作日。（2）聽(tīng)證制度。聽(tīng)證制度可以保障公民參與到政府工作中，并且對(duì)政府行為發(fā)表意見(jiàn)，既有利于公民自主維權(quán)，又有利于增強(qiáng)政府行為的公信力和正當(dāng)性。但在集體土地征收補(bǔ)償問(wèn)題上，囿于農(nóng)民的法律意識(shí)不強(qiáng)，政府可以改變依申請(qǐng)進(jìn)行聽(tīng)證的規(guī)定，主動(dòng)進(jìn)行聽(tīng)證或者向農(nóng)民詳細(xì)闡述其所享有的申請(qǐng)聽(tīng)證的權(quán)利。同時(shí)，應(yīng)保證律師、學(xué)者或相關(guān)法律工作者到場(chǎng)旁聽(tīng)，為被征收人提供法律建議和法律咨詢。聽(tīng)證會(huì)應(yīng)允許征地補(bǔ)償程序的雙方進(jìn)行辯論，若經(jīng)辯論雙方仍然無(wú)法達(dá)成一致，在充分聽(tīng)取相關(guān)專業(yè)人士的意見(jiàn)后，由雙方協(xié)商解決或者就該問(wèn)題再次進(jìn)行辯論，但最終要保證聽(tīng)證的結(jié)果符合社會(huì)公平正義，保障被征收人的切身利益。（3）事前補(bǔ)償制度。為緩和當(dāng)前緊張的農(nóng)村土地征收矛盾，可考慮規(guī)定事前補(bǔ)償制度，徹底改變當(dāng)前事中、事后補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀。若補(bǔ)償不到位，則不得對(duì)房屋實(shí)施強(qiáng)制性搬遷，在程序規(guī)定方面與《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》相銜接，明確“先補(bǔ)償，后征收”的原則。

3.6 完善司法救濟(jì)制度

農(nóng)村群體性事件大多是因土地征收糾紛而起，為了避免此類事件發(fā)生，有必要構(gòu)建良好的土地征收補(bǔ)償糾紛解決機(jī)制。在實(shí)踐中，被征地農(nóng)民因?yàn)椴恢绾潍@得法律救濟(jì)，而往往選擇上訪、武力對(duì)抗或者其他比較消極的方式來(lái)表達(dá)訴求，這極易導(dǎo)致惡性事件的發(fā)生。司法救濟(jì)相對(duì)于其他的救濟(jì)制度具有終局性，這是其他救濟(jì)制度所不具有的功能［12］。征地補(bǔ)償糾紛往往涉及雙方的利益，尤其是被征地農(nóng)民的利益，此類糾紛若是得不到妥善解決，會(huì)引發(fā)農(nóng)民與政府之間的矛盾，并最終損害國(guó)家和社會(huì)的利益。故而，可考慮在土地征收補(bǔ)償中發(fā)揮司法救濟(jì)的終局性：其一，我國(guó)應(yīng)設(shè)立專門的仲裁機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)仲裁土地征收補(bǔ)償中產(chǎn)生的糾紛。其二，健全行政復(fù)議制度。如有必要賦予被征地人更多的權(quán)利，適當(dāng)延長(zhǎng)行政復(fù)議申請(qǐng)的期限。其三，增加司法救濟(jì)途徑。將土地征收補(bǔ)償糾紛納入行政訴訟的范圍內(nèi)，對(duì)于經(jīng)過(guò)行政裁決與行政復(fù)議后，仍然無(wú)法達(dá)成一致的糾紛，可以向人民法院起訴，由人民法院作出終局裁判。其四，為被征地農(nóng)民提供必要的法律援助。失地農(nóng)民由于生活條件的限制，法律知識(shí)匱乏，維權(quán)意識(shí)淡薄，在土地征收補(bǔ)償糾紛中，常常處于不利地位，為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與正義，保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，當(dāng)?shù)卣蛘呦嚓P(guān)部門應(yīng)組織成立法律援助中心，專門為被征地農(nóng)民提供法律援助。

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責(zé)任編輯 李利克

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.08.025

D922.3

A

1004-0544（2017）08-0134-04

安徽省法學(xué)會(huì)課題項(xiàng)目（2017005）；安徽省高校優(yōu)秀青年人才支持計(jì)劃重點(diǎn)項(xiàng)目（gxyqZD2016097）；中國(guó)法學(xué)會(huì)研究項(xiàng)目（CLS（2016）D71）；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目（11YJA820082）。

胡建（1980－），男，云南建水人，法學(xué)博士，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授。