國際上自然保護區(qū)生態(tài)補償實踐對我國的啟示

朱媛媛 劉桂環(huán) 謝 婧 文一惠

(環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012)

引言

國際上自然保護區(qū)生態(tài)補償實踐對我國的啟示

朱媛媛 劉桂環(huán) 謝 婧 文一惠

(環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012)

本文在辨析自然保護區(qū)生態(tài)補償相關(guān)概念的基礎上，明確我國實施自然保護區(qū)生態(tài)補償?shù)囊饬x。通過對國際上自然保護區(qū)生態(tài)補償?shù)难芯?，總結(jié)其經(jīng)驗可概括為具有系統(tǒng)的法律依據(jù)、較完善的市場機制和多渠道的融資模式等等。針對我國自然保護區(qū)生態(tài)補償存在的問題，借鑒國際經(jīng)驗，提出推動我國自然保護區(qū)生態(tài)補償?shù)恼呓ㄗh。

國際；自然保護區(qū)；生態(tài)補償；啟示

引言

自然保護區(qū)不僅保存著巨大的“自然本底”，是生物物種的“永久貯備庫”，帶來生態(tài)系統(tǒng)服務功能，而且擁有美學和經(jīng)濟價值。相比于森林、草原和流域生態(tài)補償，我國自然保護區(qū)生態(tài)補償制度起步較晚，實踐中普遍存在著補償方式單一、資金不足、立法缺失等問題，保護和管理中缺乏完善的經(jīng)濟調(diào)控手段，導致生態(tài)保護者得不到應有的經(jīng)濟激勵，生態(tài)破壞者只需承擔較少的責任和成本，阻礙了自然保護區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

秉承習近平總書記提出的“我們既要綠水青山，也要金山銀山；寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山”理念，努力實現(xiàn)綠水青山向金山銀山的真正轉(zhuǎn)變，在這個長期、復雜的過程中，建立健全擔當“青山綠水”保護者與“金山銀山”受益者之間利益調(diào)配的自然保護區(qū)生態(tài)補償制度尤為重要。建立健全自然保護區(qū)生態(tài)補償制度有利于保障自然保護區(qū)建設的可持續(xù)性，促進人與自然和諧。

1 自然保護區(qū)生態(tài)補償?shù)幕靖拍?/h2>

1.1 自然保護區(qū)相關(guān)概念

在我國，《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》第2條對自然保護區(qū)的定義為：“自然保護區(qū)是指對有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區(qū)域”。劃分為生態(tài)系統(tǒng)保護區(qū)、野生生物類和自然遺跡類3大類別9個類型。廣東省鼎湖山自然保護區(qū)是我國第一個自然保護區(qū)，已建立整整60年。

國際上保護地(protected area)類似于我國自然保護區(qū)的說法，世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)將保護地定義為：通過法律及其他有效方式，特別用以保護和維護生物多樣性、自然及文化資源的陸地或海洋[1]。美國黃石公園是世界上第一個保護地，已經(jīng)建立145年。

1.2 自然保護區(qū)生態(tài)補償相關(guān)概念

一般認為生態(tài)補償是采用經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系，改善生態(tài)系統(tǒng)服務，提高環(huán)境質(zhì)量的一系列制度安排[2-4]。自然保護區(qū)生態(tài)補償則是由生態(tài)環(huán)境利益的受益者對利益受害者予以的一種補償，以體現(xiàn)自然保護區(qū)的生態(tài)價值[5-6]。

國際上生態(tài)系統(tǒng)服務付費(payment for ecosystem services，PES)或生態(tài)效益付費(payment for ecological benefit，PEB)與我國生態(tài)補償說法較接近。以保護生物多樣性為目的的自然保護區(qū)生態(tài)補償多是以大型項目的形式進行的，有時則與農(nóng)業(yè)、流域和森林等的生態(tài)補償結(jié)合在一起。如德國的“補償原則法”、巴西的ICMS-E項目、哥斯達黎加的PSA項目等。

2 實施自然保護區(qū)生態(tài)補償?shù)谋匾?/h2>

2.1 落實黨中央、國務院部署的迫切需求

中共十八屆三中全會全體會議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》[中發(fā)[2013]12號]明確提出“加快生態(tài)文明制度建設”，建立健全自然保護區(qū)生態(tài)補償機制是用制度保護環(huán)境的具體措施。2014年4月新修訂的《環(huán)境保護法》第三十一條明確指出關(guān)于生態(tài)補償?shù)臈l款。環(huán)保部和發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于貫徹實施國家主體功能區(qū)環(huán)境政策的若干意見》[環(huán)發(fā)[2015]92號]中指出“在努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境基本公共服務均等化的同時，加大對禁止和限制開發(fā)區(qū)環(huán)境保護資金投入、財政轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補償力度，加快自然資源及其產(chǎn)品價格改革”?！蛾P(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》[國辦發(fā)〔2016〕31號]中對建立健全我國各領(lǐng)域生態(tài)補償機制提出了明確任務要求?！丁笆濉鄙鷳B(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》[國發(fā)〔2016〕65號]對“十三五”時期主要任務做出了重要決策部署，自然保護區(qū)生態(tài)保護補償是落實“加快建立多元化生態(tài)保護補償機制”要求的重要組成部分。因此，完善自然保護區(qū)生態(tài)補償政策能夠滿足政府決策需求，促進地區(qū)間公平和社會協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于早日實現(xiàn)我國全面建設小康社會的目標。

2.2 解決生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展矛盾的有效途徑

在我國，80%自然保護區(qū)處于西部地區(qū)，一般是重點生態(tài)功能區(qū)、偏遠地區(qū)和貧困地區(qū)，大多數(shù)自然保護區(qū)的范圍內(nèi)和周邊存在一定數(shù)量的居民，自然保護區(qū)建立后，保護區(qū)內(nèi)的資源利用受限或被完全禁止，保護區(qū)居民不得不改變、放棄傳統(tǒng)的生活和生產(chǎn)方式，甚至生態(tài)移民，對當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展和周邊居民生產(chǎn)生活產(chǎn)生一定影響，甚至會限制當?shù)氐陌l(fā)展，保護區(qū)居民為社會創(chuàng)造著巨大的生態(tài)效益，自己卻過著貧困的生活，呈現(xiàn)出“守著綠水青山”卻沒有“金山銀山”狀況。

例如，花巖溪林場在建立自然保護區(qū)以前，為林業(yè)生產(chǎn)事業(yè)單位。全場林農(nóng)靠竹木生產(chǎn)銷售維持生計。建立自然保護區(qū)后，竹木禁伐，地方政府無力實施補貼，造成大部分林農(nóng)生活困難，相當一部分群眾已到了生活無以為繼的程度，不僅直接影響了群眾的生產(chǎn)生活，而且嚴重影響著社會的穩(wěn)定。從國家層面實施生態(tài)補償政策是保障保護區(qū)群眾的合法權(quán)益，改善當?shù)厝罕姷纳顮顩r，緩解區(qū)域生態(tài)保護與發(fā)展矛盾的有效措施，能夠促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.3 破解資金缺口難題的重要手段

《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》中規(guī)定：“管理自然保護區(qū)所需經(jīng)費，由自然保護區(qū)所在地的縣級以上地方人民政府安排。國家對國家級自然保護區(qū)的管理，給予適當?shù)馁Y金補助”。我國自然保護區(qū)所在地政府財政收入與周邊縣市的差距較大，同時又為保障自然保護區(qū)的生態(tài)環(huán)境限制當?shù)禺a(chǎn)業(yè)的發(fā)展，因此國家資金投入和保護區(qū)所在地方政府自有財力均不足以滿足保護區(qū)工作所需，保護區(qū)管理局常處于經(jīng)費緊張的境地。全國財政用于自然保護區(qū)的資金除中央財政專門設立的自然保護區(qū)專項資金外，對于涉及林業(yè)、動植物等的自然保護區(qū)，也可以從國家公共財政支出的天然林保護、動植物保護等項目，來獲得部分補償資金。通過經(jīng)濟激勵方式進行生態(tài)補償機制是解決資金短缺問題的重要手段。

3 我國自然保護區(qū)生態(tài)補償?shù)倪M展

3.1 我國自然保護區(qū)生態(tài)補償?shù)难芯窟M展

我國自然保護區(qū)首例生態(tài)補償實踐案例是20世紀70年代四川青城山生態(tài)補償案例。隨著環(huán)境問題的日益嚴峻，到20世紀80年代開始緩慢的發(fā)展，主要根據(jù)實際中具體問題進行操作，暫未形成具體的理論框架。到20世紀90年代后期，隨著社會對生態(tài)環(huán)境保護的重視以及國家層面對生態(tài)補償機制的關(guān)注，對自然保護區(qū)生態(tài)補償機制進一步探索研究。21世紀以后，我國通過理論與實踐相結(jié)合的方法對自然保護區(qū)生態(tài)補償機制進行了深入的研究。曹文[7]等對我國自然保護區(qū)生態(tài)補償財政政策的完善進行了探討；戴其文[8]、陳傳明[9]分別以廣西貓兒山、福建武夷山自然保護區(qū)為例，探討了生態(tài)補償機制的構(gòu)建；李屹峰等[10]、陳石露等[11]分別對三江源自然保護區(qū)的生態(tài)移民、江蘇鹽城濱海濕地自然保護區(qū)補償主體，提出補償標準的不同算法；劉益軍等[12]對利用3s技術(shù)構(gòu)建了自然保護區(qū)生態(tài)補償管理系統(tǒng)。這些研究都為自然保護區(qū)生態(tài)補償機制的建立提供了重要的理論支撐。

3.2 我國自然保護區(qū)生態(tài)補償?shù)膶嵺`進展

我國自然保護區(qū)生態(tài)補償工作開始于2001年，中央財政設立了“森林生態(tài)效益補助資金”用于自然保護區(qū)生態(tài)補償，并選擇了24個國家級自然保護區(qū)進行試點，此外地方政府積極探索保護區(qū)管理建設，多種方式籌集補償資金，積極創(chuàng)新生態(tài)補償方式如與旅游開發(fā)相結(jié)合，并不斷尋求對外交流合作等。其中內(nèi)蒙古錫林郭勒盟草原功能區(qū)、江西省鄱陽湖國家級濕地自然保護區(qū)、海南省銅鼓嶺國家級森林自然保護區(qū)等生態(tài)補償實踐具有一定的代表性。例如，江西省鄱陽湖國家級濕地自然保護區(qū)通過參考退田還湖的機會成本和農(nóng)民受償意愿確定補償標準，補償手段主要是使用者補償和補償使用權(quán)所有者。

國內(nèi)自然保護區(qū)雖已開展一些生態(tài)補償工作，但實質(zhì)性進展較慢。目前，針對自然保護區(qū)本底資源及保護現(xiàn)狀調(diào)查工作開展甚少，缺乏對區(qū)域生物多樣性分布規(guī)律的研究及自然保護區(qū)空間布局的深入分析。運行經(jīng)費無法滿足自然保護建設和管理，如黑龍江三環(huán)泡自然保護區(qū)，經(jīng)費基本用于人員工資和辦公經(jīng)費，保護區(qū)內(nèi)自然屯生活條件差，上學、就醫(yī)難，村民對于遷出保護區(qū)要價過高。專門針對自然保護區(qū)的《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》中很多條款與新形勢下保護區(qū)保護與發(fā)展已不相適應，自然保護區(qū)規(guī)范化建設和科學管理技術(shù)標準、規(guī)范等發(fā)展滯后，相關(guān)法規(guī)體系不完善。此外，周邊群眾缺乏對保護區(qū)的保護意識，在自然保護區(qū)內(nèi)時有發(fā)生砍伐、放牧、狩獵、捕撈、等活動。

4 國際上類似自然保護區(qū)生態(tài)補償?shù)倪M展

4.1 國際上類似自然保護區(qū)生態(tài)補償政策的實踐

國外關(guān)于自然保護區(qū)生態(tài)補償研究已經(jīng)有半個多世紀。例如巴西采用比較典型的三種經(jīng)濟激勵手段：利用生態(tài)增值稅將銷售稅的25%重新返還給建立保護區(qū)和實行可持續(xù)發(fā)展政策的州政府；建立永久的私有的自然遺產(chǎn)保護區(qū)，對其農(nóng)村地區(qū)實行減免稅收，在國家環(huán)境基金項目自愿分配中優(yōu)先考慮等；在政府行政調(diào)解下由私人組織開展的儲藏量的可貿(mào)易權(quán)計劃，成功地恢復退化的林地和增加保護區(qū)面積。在厄瓜多爾Cuyabeno地區(qū)，Transturi旅游公司通過與居民協(xié)商，建立了由當?shù)厣鐓^(qū)進行管理的野生動物自然保護區(qū)，Transturi旅游公司對居民提供補償，被允許進入聚居地。在TNC的幫助下，達成了玻利維亞Eduardo Avaroa生態(tài)補償協(xié)議：自然保護區(qū)旅游門票收入統(tǒng)一用于社區(qū)基礎設施建設；社區(qū)居民具有建設和經(jīng)營家庭式旅館的許可等，改善了保護區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境，給居民也帶來了經(jīng)濟收入。《野生動植物保護法案》要求禁止獵殺野生動物(但自衛(wèi)除外)，并要求保護野生動物的遷移，恢復了印度Solapur地區(qū)野生動物(狼)的種群[13]。

國際上自然保護區(qū)生態(tài)補償大多通過法律手段進行約束，對于受益主體多且較難界定，公共產(chǎn)品等情況多采用政府為主，而對于生態(tài)功能服務范圍小，交易成本較低的可適當結(jié)合市場手段，提高生態(tài)補償?shù)男省０臀鲗嵭械纳鷳B(tài)增值稅、玻利維亞Eduardo Avaroa生態(tài)補償協(xié)議中的門票征收，均取得了良好的社會效果，體現(xiàn)出國外不斷嘗試多元化的資金籌集方式，有效緩解政府的財政壓力。厄瓜多爾Cuyabeno地區(qū)對野生動物的保護和玻利維亞Eduardo Avaroa生態(tài)補償協(xié)議，均通過自愿原則，公眾與政府達成協(xié)議并簽訂合同，實現(xiàn)了利益的雙贏。

4.2 國際上自然保護區(qū)補償資金來源

4.2.1 國內(nèi)政府預算

國內(nèi)政府預算是大多數(shù)國家保護區(qū)資金的最大來源。在發(fā)展中國家，每年約13-26億美元預算用于公共國家公園，但是占政府支出總額的比例仍然較小。例如，1990年代，在拉丁美洲和加勒比用于投資環(huán)境的預算占GDP比例不到1%；在越南，政府用來管理保護區(qū)的資金一直保持在公共預算總額分配的0.5%左右；甚至在美國，2004年財政支出表明，聯(lián)邦政府分配25億美元到國家公園服務，這僅僅占到聯(lián)邦預算總額的0.1%。

4.2.2 國際援助

除了國內(nèi)的政府預算，許多發(fā)展中國家保護區(qū)依靠各種國際資金和基金渠道，包括國際機構(gòu)的資金、其他外國捐助者、全球環(huán)境基金、國際發(fā)展署等。例如，1995年，烏干達超過四分之三的保護區(qū)預算由外國捐助者的貢獻；同樣，全球環(huán)境基金在1991年和2001年間，提供了大約11億美元的撥款和投資了一個額外的25億美元聯(lián)合資金用于生物多樣性項目，這些資金被分散在1000多個保護地86個國家占地2.26億公頃。

4.2.3 私人和社區(qū)資金

鼓勵個人和社會直接參與到自然保護區(qū)建設和保護事業(yè)中，包括非政府國際環(huán)保組織、商業(yè)和慈善基金會和當?shù)厣鐓^(qū)的資金投入。一些顯而易見的例子包括來自聯(lián)合國基金會的“公認的生物多樣性保護的重要棲息地的世界遺產(chǎn)地”的捐款總計超過1000萬美元；另外，保護區(qū)私人資金大多來自非盈利的或“慈善”組織，包括成千上萬的組織，無論是大和小，其中一些在當?shù)毓ぷ鳎渌趪H工作，這些組織貢獻給保護區(qū)和保護相關(guān)的活動大部分的資金很大一部分來源于公眾成員的個人貢獻。

4.2.4 其他來源

除了以上較為常見的保護區(qū)資金來源，近年來開辟了多種多樣的資金渠道。一是以市場為基礎的保護區(qū)收入，包括國際旅游、環(huán)保產(chǎn)品市場，例如蘇格蘭的柯瑞根國家公園每年接待大約140萬游客，每位游客花在住宿、交通等支出約為100美元/天；玻利維亞與保護區(qū)相關(guān)的旅游業(yè)大約可以產(chǎn)生20000個工作崗位。二是通過新的創(chuàng)新機制和手段獲得，包括設立許可和特許權(quán)、建立信托基金等。

雖然非政府和私營部門等其他資金正在成為一個越來越重要保護區(qū)財政的組成部分，但目前國際上自然保護區(qū)大部分資金兩個來源是國內(nèi)政府預算和國際援助。

5 推進自然保護區(qū)生態(tài)補償政策的若干建議

雖然我國自然保護區(qū)生態(tài)補償政策已經(jīng)取得了良好的效果，但是立法和財政渠道相對缺乏，為了更好的推動建立健全自然保護區(qū)生態(tài)補償機制、健全生態(tài)環(huán)境保護管理體制，還需要進一步完善補償標準與方式、資金來源等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

5.1 加強基礎理論研究

生態(tài)補償機制的研究涉及社會學、經(jīng)濟學、生態(tài)學等多個學科，現(xiàn)有的研究多側(cè)重于如何多渠道獲得補償資金，而對于資金的分配、管理以及使用效果的研究較少，亟需強化基礎理論知識的研究，健全自然保護區(qū)生態(tài)補償機制。建議加強對生態(tài)補償標準的研究，綜合考慮生態(tài)系統(tǒng)服務價值、發(fā)展機會成本、時空分配等因素；建立一個專門的管理機構(gòu)負責生態(tài)補償實施項目審計、效果的監(jiān)督和評價，保證生態(tài)補償?shù)男省?/p>

5.2 多渠道籌措補償資金

保護區(qū)保護與管理所需資金在堅持以國家和地方政府投資為主的同時，廣泛爭取國際、國內(nèi)合作，多渠道、多種形式籌集資金，確保資金來源的穩(wěn)定性。依托保護區(qū)當?shù)氐纳鷳B(tài)優(yōu)勢，適當開發(fā)一些農(nóng)家樂之類的生態(tài)旅游，推出“生態(tài)認證”的當?shù)仄放?；通過接受企業(yè)捐贈、爭取民間基金資助、由私人募捐、單位捐款等方式，吸引社會資金；另外，也可多爭取世界銀行等國際機構(gòu)的投資。

5.3 探索創(chuàng)新補償方式

對自然保護區(qū)的生態(tài)補償不僅要解決對當?shù)厝罕姷馁Y金補償，更要解決他們的謀生能力，因此生態(tài)補償應多考慮資金補償之外的其他方式。具體來說，主要有以下幾個方面：一是加大對貧困地區(qū)基礎設施建設和民生工程的投入；二是加大對當?shù)厣鷳B(tài)旅游、特色農(nóng)產(chǎn)品加工的支持，創(chuàng)造就業(yè)崗位；最后對于社區(qū)子女，可以通過減免學費、定向委培等方式解決學習和就業(yè)問題。

5.4 加快自然保護區(qū)立法

加快制定《自然保護區(qū)法》，從國家層面明確生態(tài)補償?shù)囊罁?jù)、補償主體、補償資金來源、補償征收、補償標準等內(nèi)容，解決誰來補、補給誰、補什么、怎么補的問題。同時，在遵守國家法律法規(guī)的前提下，各地立法機關(guān)根據(jù)本地實際情況，制定自然保護區(qū)生態(tài)補償?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)。

5.5 加強人才隊伍建設

盡快落實《全國主體功能區(qū)劃》的國家戰(zhàn)略設計，明確自然保護區(qū)所在地作為重點生態(tài)功能區(qū)的工作目標和任務。保護區(qū)可采用“支邊、支教”、組織調(diào)配和高校招聘專業(yè)人才等方式引進人才到保護區(qū)服務就業(yè)，同時給予保護區(qū)管理部門培養(yǎng)和吸納更多周邊青壯年村民為管理員的權(quán)利，提高管護人員的福利待遇。

5.6 加強宣傳教育

通過對自然保護區(qū)的宣傳教育，加強全社會對自然保護區(qū)的認識，在全社會形成合力，才能為自然保護區(qū)的保護和管理提供有力支撐。政府部門應積極鼓勵和支持民間環(huán)保組織的發(fā)展，可舉辦專題講座、攝影展等豐富多彩的宣傳活動；也可在自然保護區(qū)建立一些宣傳教育基地，通過暑期夏令營等活動形式讓民眾能親身接觸到自然保護區(qū)，提高保護區(qū)的影響力。

6 研究小結(jié)

雖然我國自然保護區(qū)生態(tài)補償政策已經(jīng)取得了良好的效果，但是立法和財政渠道相對缺乏，為了更好的推動建立健全自然保護區(qū)生態(tài)補償機制、健全生態(tài)環(huán)境保護管理體制，還需要進一步完善補償標準與方式、資金來源等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文在辨析自然保護區(qū)生態(tài)補償相關(guān)概念和研究國際上自然保護區(qū)生態(tài)補償實踐基礎上，針對我國自然保護區(qū)生態(tài)補償存在的問題，從以下方面提出相關(guān)建議：加強基礎理論研究；多渠道籌措補償資金；探索創(chuàng)新補償方式；加快自然保護區(qū)立法；加強人才隊伍建設和宣傳教育。

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International Nature Reserve Ecological Compensation Practice Reference to China

ZHU Yuanyuan LIU Guihuan XIE Jing WEN Yihui

(Chinese Academy of Environmental Planning，Beijing 100012，China)

Based on the related concepts analysis of the nature reserve ecological compensation, the paper clear the implementation of the nature reserve ecological compensation in China.Based on the research of the international nature reserve ecological compensation, the paper summarizes its experience as a system of legal basis, the more perfect market mechanism and multi-channel financing mode, and so on.Aiming at the problems existing in the nature reserve ecological compensation, and based on international experience, the paper puts forward the recommendations to promote our country's nature reserve ecological compensation.

international；nature reserve；ecological compensation；Reference to China

項目資助：國家重點研發(fā)計劃課題“生態(tài)補償模式、標準核算及政策措施”(編號：2016YFC0503405)和2017年度環(huán)境保護部自然保護區(qū)管理項目

朱媛媛，女，碩士，主要從事生態(tài)環(huán)境保護政策研究

劉桂環(huán)，女，博士，研究員，從事生態(tài)經(jīng)濟、環(huán)境經(jīng)濟政策研究

X21

A

1673-288X(2017)02-0127-04

引用文獻格式：朱媛媛 等.國際上自然保護區(qū)生態(tài)補償實踐對我國的啟示[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2017，42(2)：127-130.