佛山市推進水環(huán)境整治市場化的探索與實踐

鄧 偉（佛山市環(huán)境保護局 廣東 佛山 528000）

佛山市推進水環(huán)境整治市場化的探索與實踐

鄧 偉（佛山市環(huán)境保護局 廣東 佛山 528000）

資金投入是推動包括水環(huán)境整治在內(nèi)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的關(guān)鍵。多年來，為確保水環(huán)境整治領(lǐng)域的資金持續(xù)投入，佛山市一直積極探索水環(huán)境整治市場化機制，通過探索、實踐多種融資模式，拓寬投融資渠道，鼓勵各類資本參與和推動水環(huán)境整治工作。本文通過總結(jié)佛山市推進水環(huán)境整治市場化工作經(jīng)驗，分析目前存在的主要問題，進而提出推進水環(huán)境整治市場化的工作思路。

水環(huán)境；整治；市場化

1 佛山市推進水環(huán)境整治市場化工作開展情況

（1）“建設(shè)—運營—移交（BOT）”模式建設(shè)污水處理廠項目

對于污水處理廠等具有明確收費基礎(chǔ)的城市基礎(chǔ)設(shè)施可經(jīng)營項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用“建設(shè)—運營—移交（BOT）”等模式推進。

佛山市是全國較早探索和實踐BOT模式的地區(qū)之一。為保證污水處理的社會化、市場化在實踐中得到真正的貫徹落實，佛山市于2003年出臺了《佛山市污水處理系統(tǒng)建設(shè)運營管理實施方案》，擬定條件比較成熟的16個污水處理系統(tǒng)、總?cè)仗幚砟芰_44萬噸的建設(shè)項目以BOT形式推向市場，按照屬地原則由各區(qū)政府負責(zé)進行招商引資；中標單位在所在區(qū)注冊成立具有獨立法人、獨立經(jīng)營資質(zhì)的污水處理建設(shè)運營公司，各區(qū)政府根據(jù)實際情況授予其20a左右（不含建設(shè)期）特許經(jīng)營權(quán)；建設(shè)運營公司按照合同建設(shè)運營管理污水處理廠。與此同時，為規(guī)范操作，佛山市還制定了全市通用的《招標文件》和《合同條款》標準文本格式。這些項目均在2006年竣工并投入運營，確保了佛山市城鎮(zhèn)生活污水處理率在短期內(nèi)實現(xiàn)快速提升。截至目前，我市正式投入運營的54間污水處理廠中，以BOT模式運營的占了43間。

（2）“建設(shè)—移交（BT）”模式推動污水收集管網(wǎng)、河涌整治項目

對于污水水收集管網(wǎng)、河涌整治等缺乏“使用者付費”基礎(chǔ)，主要依靠政府付費回收投資成本的城市基礎(chǔ)設(shè)施非經(jīng)營項目，可采用“建設(shè)—移交”（BT）模式，解決政府當(dāng)期一次性投資過大的問題，降低當(dāng)期財政負擔(dān)。

在佛山市2003年出臺的《佛山市污水處理系統(tǒng)建設(shè)運營管理實施方案》中同時明確了16個污水處理系統(tǒng)建設(shè)項目配套的廠外污水收集管網(wǎng)也由建設(shè)運營公司負責(zé)融資建設(shè)及日常運行維護管理，該部分投資由各區(qū)政府通過確定特許經(jīng)營期長短、或價格高低、或一定的財政補貼作為補償。

2013年，佛山市圍繞廣東省“南粵水更清”計劃，按照突出重點、先急后緩的原則，分期分批推進佛山市主干重點河涌“一河一策”綜合治理。為確保整治目標的實現(xiàn)，部分鎮(zhèn)街在確定了河涌整治項目內(nèi)容和階段性目標后，采用BT模式公開招標確定環(huán)境治理技術(shù)單位開展實施，不僅解決當(dāng)期加大河涌整治力度帶來的投入過大問題，更通過分期達標付費的方式保障了整治任務(wù)的順利完成與整治目標的實現(xiàn)。

（3）探索推進的水環(huán)境整治PPP模式試點項目

為化解地方債務(wù)風(fēng)險，2014年中央全面啟動深化財稅體制改革，根據(jù)相關(guān)文件要求，未來將剝離地方政府融資平臺政府融資職能，建立以地方政府債券為主的地方政府舉債模式，大力推廣政府與社會資本合作（PPP）模式。

政府與社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。從長期來看，PPP模式有利于緩解財政支出壓力，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成可持續(xù)的資金投入機制，同時有利于提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，發(fā)展空間廣闊。以下簡單介紹佛山市正在探索推進的水環(huán)境整治PPP模式試點項目：

佛山市某區(qū)計劃將全區(qū)300多套功能目標一致的小型分散式處理設(shè)施的建設(shè)與運營采用PPP模式整體發(fā)包，分三年建成。現(xiàn)初步提出兩種建設(shè)模式：（1）BOT模式（保底）：采用社會資金的融資模式，運營期20-25a，運營單位通過污水處理服務(wù)費回收投資、運營成本及收益。（2）固定投資回報+運營模式（不保底）：采用社會資金的融資模式，政府按22-27a（包括2年建設(shè)期和20-25a正式運營期）均攤償還投資本金，每年按6%支付尚未償還本金的投資回報、投資單位的財務(wù)費用及稅費成本。

另外，各區(qū)的如禪城區(qū)湖泊整治PPP試點項目、南海區(qū)流域治理PPP試點項目、污水收集管網(wǎng)管理“政府購買服務(wù)”試點項目等也正在實施或籌劃當(dāng)中。

2 佛山市推進水環(huán)境整治市場化的經(jīng)驗總結(jié)

2.1 投入體制的轉(zhuǎn)變

（1）實施主體從市級大包大攬，向市、區(qū)、鎮(zhèn)分級投入體制轉(zhuǎn)變。2004年之前，佛山市在實施“碧水”工程、汾江河截污整治工作等一系列水環(huán)境整治項目時，一直延續(xù)原行政區(qū)劃調(diào)整前的以市級財政投入、市級部門實施為主的建設(shè)模式，但由于項目實施中諸多事項需要在區(qū)級層面處理、解決，使得相關(guān)工作開展出現(xiàn)了“市級實施，區(qū)級監(jiān)管”的奇怪現(xiàn)象。其后，佛山市政府根據(jù)“劃分事權(quán)、分級管理”的原則，逐漸形成了市級統(tǒng)籌，區(qū)、鎮(zhèn)按屬地原則負責(zé)具體實施的分級投入體制，在理清各級職責(zé)、充分調(diào)動基層積極性的同時，也發(fā)揮市級財政的引導(dǎo)作用，推動各區(qū)、鎮(zhèn)加大對水環(huán)境整治的投入。

2.2 融資渠道的轉(zhuǎn)變

（2）融資渠道從以公共財政、土地等為擔(dān)保的商業(yè)銀行貸款，向以公共財政為杠桿撬動包括社會資本在內(nèi)各類資金的多元融資轉(zhuǎn)變。在佛山市以往開展的包括污水處理廠BOT項目等在內(nèi)的水環(huán)境整治項目都是以政府財政投入為主，資金來源多是以公共財政、土地等為擔(dān)保的商業(yè)銀行貸款。過于單一的融資渠道難以滿足日漸增多的各類城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理維護的資金需求；而單純以債務(wù)推動工作開展的方式也不斷推高地方財政的債務(wù)壓力，城投債的融資模式難以為繼。因此，佛山市積極探索拓寬融資渠道，促進多元融資，包括2007年汾江河綜合整治項目中引入世界銀行貸款7200萬美元和GEF贈款226萬美元、2015年佛山市西南涌綜合整治項目中申請獲批的1.2億國家水污染防治專項資金、以及積極向國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等國家政策性銀行爭取長期低息貸款和探索PPP模式推動區(qū)域、流域治理等。

2.3 項目實施重點的轉(zhuǎn)變

（3）項目實施重點從點、線或小范圍片區(qū)治理，向基于控制單元的流域綜合治理轉(zhuǎn)變。佛山市早些年開展的BOT、BT項目主要基于某河涌、小范圍片區(qū)的水環(huán)境整治，這樣的環(huán)境管理模式存在著治理主體單一、治理功能碎片化、治理缺乏協(xié)作機制等問題。從自然區(qū)域的角度看，流域是一種整體性極強的區(qū)域，流域內(nèi)各自然要素的相互關(guān)聯(lián)極為密切，特別是上下游間的相互關(guān)系密不可分。但是，從行政區(qū)域的角度看，流域又是不完整的，一條流域通常流經(jīng)幾個不同的行政區(qū)域，它往往被不同的行政區(qū)域所分割，因此通過劃分控制單元的流域綜合治理不失為流域治理的一個較好的思路。從佛山市實際情況出發(fā)，基于生態(tài)文明價值導(dǎo)向，流域治理模式應(yīng)該選擇一種基于控制單元的綜合治理模式，以流域治理為總目標，多個項目總體打包的模式可使中低利潤的環(huán)保項目通過互相呼應(yīng)來降低風(fēng)險、提高收益。如佛山市某區(qū)計劃在其轄區(qū)內(nèi)劃分7個流域，以每年運用PPP模式治理1-2個流域的進度開展流域綜合治理工作。

3 目前佛山市推動PPP模式存在的困難

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，只要項目有合理可行的回報模式，市場上并不缺資金和技術(shù)。目前佛山市推動PPP模式存在的困難主要有：

（1）從政府融資角度來看，不管是采用以往的銀行借貸還是現(xiàn)在推行的PPP模式融資，地方政府總的融資額度都限定在政府公共財政一定比例范圍內(nèi)，在現(xiàn)時地方政府各類城市基礎(chǔ)設(shè)施重點項目建設(shè)都在要求加大實施力度、加快完成任務(wù)的情況下，有限的資金難以確保各類任務(wù)目標的完成。

（2）從政府實施主體角度來看，省、市發(fā)改、財政部門一直未出臺針對現(xiàn)在推行的PPP模式的實施細則、操作規(guī)范程序和監(jiān)管要求等配套政策、文件，若簡單地按以往BOT等模式經(jīng)驗推動實施，存在諸多不確定性風(fēng)險；而且PPP模式綜合性、專業(yè)性要求高、單一職能部門作為實施主體實施難度大。

（3）從社會資金角度來看，水環(huán)境整治項目多為公益性項目，需要具備足夠財政實力的政府提供合理可行的回報模式；同時政府方應(yīng)充分遵循契約精神，明確各方責(zé)任，確保社會資本按時獲得足額補貼和收入；而且財、稅政策變化帶來的風(fēng)險也會使早期項目評估帶來極大困擾。

4 推進水環(huán)境整治市場化工作思路

（1）加強組織領(lǐng)導(dǎo)。建立由多部門參與的市級推廣政府與社會資本合作（PPP）模式工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)總體協(xié)調(diào)及政策研究，建立項目儲備庫和能為PPP項目組織實施提供咨詢、指導(dǎo)的第三方專業(yè)機構(gòu)庫及專家?guī)?；領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)重點項目推進辦公室，負責(zé)統(tǒng)籌跨區(qū)域重點項目整體打包推出，實行統(tǒng)一融資統(tǒng)一還款，具體債務(wù)由項目所在區(qū)政府分擔(dān)。把跨區(qū)重點項目上升到市層面打包融資也緩解了各區(qū)融資額度緊張的壓力，直接支持了各區(qū)水環(huán)境整治重點項目建設(shè)。

（2）強化政策支持。健全PPP相關(guān)制度，進一步明確PPP項目操作規(guī)則，研究出臺本市推行PPP模式的實施細則、操作規(guī)范程序和監(jiān)管要求等配套政策、文件，探索建立社會資本“優(yōu)先分紅，優(yōu)先退出”機制，確保PPP項目如期、高效投產(chǎn)運營。

（3）加強風(fēng)險控制。在項目選擇上，由于水環(huán)境整治項目多屬公益性項目，政府在篩選和發(fā)起項目時應(yīng)綜合評估PPP項目的適用性、合規(guī)性、市場收益、政府自身財政的承受力來選擇開展PPP項目，避免因財政實力較弱所引起的拖欠款問題。在伙伴選擇上，即要強調(diào)市場機制的作用，又要強調(diào)政府與社會資本各盡所能，促進資源優(yōu)化配置，還要公平擇優(yōu)選擇具有較強專業(yè)能力和融資實力而且對本地項目實施條件、環(huán)境特征有一定了解的社會資本作為合作伙伴，降低地方政府的財政負擔(dān)，解決地方政府專業(yè)能力差的缺點，也減少前期摸索試驗的時間與成本。在合同訂立方面，訂立的合同要在風(fēng)險分擔(dān)和利益分配方面兼顧公平與效率，要詳盡責(zé)任分擔(dān)、收益分享、風(fēng)險分攤、項目監(jiān)督等多方面的內(nèi)容。

（4）創(chuàng)造公平環(huán)境。按照誠信踐諾的要求，加強全社會信用體系建設(shè)，保障政府和社會資本合作順利推進。貫徹公平競爭的理念，讓不同所有制的企業(yè)享受公平的市場準入和各種優(yōu)惠政策。行業(yè)主管部門要加強行業(yè)監(jiān)管，設(shè)定技術(shù)規(guī)范，明確行業(yè)標準、服務(wù)質(zhì)量和監(jiān)管細則，保障社會資本穩(wěn)定運營。

（5）加強項目監(jiān)管。加強對PPP合同的起草、談判、履行、變更、解除、轉(zhuǎn)讓、終止直至失效的全過程管理，建立履約管理、行政監(jiān)管和社會監(jiān)督“三位一體”的監(jiān)管架構(gòu)，優(yōu)先保障公共安全和公共利益。與此同時，地方政府還應(yīng)依法嚴格履行行政管理職能，建立健全及時有效的項目信息公開和公眾監(jiān)督機制。

〔1〕梁偉鵬,關(guān)展雯,張景書,黃冬梅.論城鎮(zhèn)污水處理的BOT應(yīng)用實踐.廣東環(huán)?？萍迹?005年,第3期.

〔2〕PPP項目案例運作經(jīng)驗總結(jié)及啟示.信息參考,2015年,第5期.

〔3〕南昌市推廣政府與社會資本合作（PPP）模式的實施意見（試行）.南昌市人民政府網(wǎng)站.2015年.

〔4〕張尤佳政府和社會資本合作環(huán)境有效治理的法律考量.社會科學(xué)輯刊，2015年，第6期.

Exploration and Practice in Promoting Marketization of Water Environment Rehabilitation in Foshan

Deng Wei（Foshan Environmental Protection Bureau Foshan GuangDong 528000）

Capital investment is the key to promote urban infrastructural construction including water environment rehabilitation.Over the years,in order to ensure the continuous investment in the aspect of water environment rehabilitation,Foshan has been actively exploring marketization mechanism of water environment rehabilitation,through the exploration and practice a variety of financing mode,broadening the financing channels,encouraging all kinds of capital to participate in and promote the city’s water environment rehabilitation.This paper summarizes the experience in marketization of promoting water environment in Foshan,analyzes the main problems existing,and then brings forward the idea of promoting the marketization of water environment rehabilitation.

Water EnvironmentRehabilitation Marketization

X802.6

A

1674-263X（2017）03-0070-04

2017-09-18

鄧偉（1981-），男，本科，高級工程師，現(xiàn)從事環(huán)境管理與科研工作。