大興區(qū)中小河道治理機(jī)制及成效分析

李夢雅，劉 娜，齊 凱，吳澤林

(北京市大興區(qū)水務(wù)局，北京 102600)

1 區(qū)域概況

大興區(qū)位于北京東南部，轄區(qū)面積1052km2?？傮w地勢西北高東南低。北京最重要的防洪河道永定河流經(jīng)大興區(qū)，主要承擔(dān)官廳山峽、門頭溝、豐臺(tái)、石景山、房山等地區(qū)的洪水。涼水河流經(jīng)大興區(qū)北部，主要承擔(dān)西城、豐臺(tái)等地區(qū)的排水。

全區(qū)骨干河流總長度412km，分屬永定河和北運(yùn)河兩大水系。其中：市管河道2條，永定河境內(nèi)55km，為國家一級(jí)河流，涼水河境內(nèi)10km，均已達(dá)到設(shè)計(jì)防洪標(biāo)準(zhǔn)(永定河100a一遇、涼水河20a一遇)；區(qū)管河道16條，總長347km，永定河水系7條，分別是：永定河灌渠、天堂河、埝壇水庫引水渠、大龍河、小龍河、大狼垡排溝、田營排溝，總計(jì)168km；北運(yùn)河水系9條，分別是新鳳河、鳳河、涼鳳灌渠、紅鳳灌渠、北小龍河、旱河、岔河、官溝、通大邊溝，總長179km；鎮(zhèn)管骨干河渠240條，總長度650km；村級(jí)排溝745條，總長1080km。

2 存在的問題與治理必要性

“7.21”暴雨致使大部分河道、坑塘滿溢，造成大量的人員、財(cái)產(chǎn)損失，充分暴露了河道治理等水利工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低，水利工程建設(shè)重視程度不夠的問題，具體表現(xiàn)在以下3個(gè)方面。

2.1 河道排水能力不足

近年來，隨著大興區(qū)城市化進(jìn)程加快，下墊面的不透水面積增加，地表徑流量加大，河道防洪防洪標(biāo)準(zhǔn)仍為過去的標(biāo)準(zhǔn)，不符合下墊面條件改變后的區(qū)域防洪標(biāo)準(zhǔn)。城市新建排水設(shè)施,一定要按照計(jì)劃實(shí)施，這樣才能保證質(zhì)量，使雨水管線能夠順利進(jìn)入河口，使水位的高程低于河道的正常水位，這樣才能防止造成雨水頂托，防止雨水管線內(nèi)雨水無法正常排出[1]。中小河道等水利工程建設(shè)嚴(yán)重滯后于城市發(fā)展速度，城市行洪存在嚴(yán)重隱患，影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。

2.2 村鎮(zhèn)溝渠行洪排水能力喪失嚴(yán)重

由于連續(xù)干旱，是農(nóng)村的廣大群眾防汛意識(shí)淡薄，如果出現(xiàn)洪水，容易造成人為堵塞、使洪水導(dǎo)致擠占、填平排水溝渠現(xiàn)象嚴(yán)重。鎮(zhèn)村財(cái)政資金不足，溝渠多年未進(jìn)行疏挖整治，垃圾阻塞、淤堵嚴(yán)重，行洪排水能力喪失嚴(yán)重。

2.3 河道水污染嚴(yán)重

沿河村莊、企業(yè)污水未經(jīng)處理直排入河，造成河道水質(zhì)黑臭、生態(tài)環(huán)境惡化。

3 中小河道治理新機(jī)制的建立

按照市委市政府統(tǒng)一部署，結(jié)合大興區(qū)實(shí)際情況，制定了3a四階段的治理計(jì)劃。通過成立組織機(jī)構(gòu)、落實(shí)工作責(zé)任、拓寬融資渠道、嚴(yán)格考核機(jī)制等措施，保證工程順利實(shí)施[2]。

3.1 科學(xué)規(guī)劃，制定治理計(jì)劃

根據(jù)“7.21”暴雨暴露出來的隱患及痛定思痛的反思結(jié)果，大興區(qū)計(jì)劃用3a時(shí)間，分四個(gè)階段治理區(qū)管河道12條119km，鎮(zhèn)管河道82條300km，村內(nèi)排水溝按照一事一議原則，由各鎮(zhèn)組織，各村進(jìn)行疏挖治理。

目前，第一階段老鳳河、北小龍河、瀛北支流等3條16.8km河道已完成治理；第二階段埝壇引水渠、新鳳河中段、大龍河等3條29km河道正在收尾；第三、四階段計(jì)劃治理的7條75.1km河道，正在抓緊實(shí)施。

通過3a四階段的治理，大興區(qū)新城地區(qū)河道均達(dá)到20年一遇洪水設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，其他承擔(dān)重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域及重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象排水的河道也達(dá)到20年一遇洪水設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，成立工作機(jī)構(gòu)

成立大興區(qū)水利工程建設(shè)指揮部，指揮部的領(lǐng)導(dǎo)由區(qū)委常委、副區(qū)長任指揮，指揮部的成員由區(qū)發(fā)改委、住建委、市政市容委、財(cái)政局、規(guī)劃分局、環(huán)保局、監(jiān)察局、審計(jì)局、園林綠化局、公安交通支隊(duì)、、水務(wù)局等所有相關(guān)部門的成員為指揮部的成員單位，統(tǒng)一在指揮部的領(lǐng)導(dǎo)下[3]。

指揮部對(duì)大興區(qū)中小河道治理，需要設(shè)辦公室具體人員負(fù)責(zé)，辦公室需要設(shè)在物資總公司，治理辦公室主任由區(qū)水務(wù)局局長兼任，辦公室具體事物由副主任負(fù)責(zé)。辦公室要負(fù)責(zé)河道治理工程的實(shí)施工作，同時(shí)一定協(xié)調(diào)好項(xiàng)目審批工作，這樣才能達(dá)到研究制定工程建設(shè)方案，才能保證做好河道的施工進(jìn)度、保證施工質(zhì)量、只有這樣才能完成投資、合同、信息、安全管理工作，使大興區(qū)中小河道確保工程質(zhì)量。

3.3 落實(shí)工作責(zé)任，建立管護(hù)長效機(jī)制

3.3.1 明確責(zé)任分工

大興區(qū)水務(wù)局要制定建設(shè)項(xiàng)目，并要監(jiān)督實(shí)施計(jì)劃，一定要實(shí)現(xiàn)工程項(xiàng)目目標(biāo)，保證河道的治理。一定要按照計(jì)劃，完成職權(quán)范圍內(nèi)涉及的各項(xiàng)工作，這些工作包括招標(biāo)備案審核、開工證的審批工作等。對(duì)于大型稅務(wù)局要督促河道治理工程實(shí)施，一定要保證質(zhì)量監(jiān)管，同時(shí)要監(jiān)督施工單位和監(jiān)理單位，保證使他們要落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任，同事要按照計(jì)劃，進(jìn)行規(guī)范業(yè)務(wù)指導(dǎo)，對(duì)于河道項(xiàng)目的組織驗(yàn)收，水務(wù)局一定要負(fù)責(zé)全過程的監(jiān)督。

對(duì)于大興區(qū)的相關(guān)鎮(zhèn)政府、街道辦事處，一定要為河道治理貢獻(xiàn)力量，他們要成為拆除騰退的實(shí)施主體，要負(fù)責(zé)河道治理項(xiàng)目的地上物騰退和一系列的拆除工作，一定要落實(shí)好相應(yīng)的屬地安全工作，要主動(dòng)的協(xié)助建設(shè)單位辦理征地得相關(guān)手續(xù)，積極完成河道治理，還要解決好工程施工期間的一切工作，如臨時(shí)占地、用水用電等相關(guān)問題。

指揮部辦公室其他成員單位，根據(jù)自己的職能，負(fù)責(zé)協(xié)助河道治理工程相關(guān)手續(xù)及相關(guān)政策的辦理與制定。

3.3.2 建立部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制

為落實(shí)2011年中央一號(hào)文件和市委九號(hào)文件關(guān)于加強(qiáng)水利工程薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)的要求，區(qū)政府高度重視中小河道治理工程，要求相關(guān)部門要密切配合、通力協(xié)作，按照特事特辦原則，中小河道治理工程項(xiàng)目實(shí)行并聯(lián)審批，簡化審批流程，縮短審批周期。

建立聯(lián)席會(huì)議制度，指揮部辦公室成員單位定期參加指揮部組織召開的聯(lián)席會(huì)議，傳達(dá)、貫徹上級(jí)有關(guān)文件或會(huì)議精神；溝通、通報(bào)工程建設(shè)重大情況；協(xié)調(diào)解決工程建設(shè)中發(fā)生的各種困難；分析工程建設(shè)的發(fā)展趨勢；研究推進(jìn)工程進(jìn)展的方法手段。

通過簡化審批程序，建立聯(lián)席會(huì)議制度，大大加快了工程建設(shè)的拖進(jìn)步伐，確保了工程建設(shè)的順利實(shí)施。

3.3.3 出臺(tái)配套運(yùn)行管護(hù)政策

各鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)區(qū)管河道，按照區(qū)內(nèi)確定的征地拆遷政策，實(shí)施占地拆遷、違建拆除工作；將區(qū)管河道兩側(cè)管理范圍內(nèi)的管護(hù)任務(wù)移交至各鎮(zhèn)屬地政府、街道辦，要求全面實(shí)現(xiàn)河道管理范圍內(nèi)三個(gè)“三無”標(biāo)準(zhǔn)全覆蓋，并將河道綜合整治工作納入年度目標(biāo)管理中，作為年度績效考核指標(biāo)。

3.3.4 拓寬融資渠道，強(qiáng)化資金保障

要加大力氣，做好大興區(qū)中小河道治理工程，要將這項(xiàng)工作作為戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、公益性事業(yè)，大興區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)，要充分發(fā)揮政府投入的主導(dǎo)作用，要發(fā)揮引領(lǐng)和帶動(dòng)作用，只有這樣才能建立好融資渠道，使融資渠道達(dá)到政策支持有力的投融資體系，保障工程建設(shè)資金的按時(shí)到位。

為強(qiáng)化資金保障，培育和壯大區(qū)屬國有企業(yè)，區(qū)政府于2013年初出臺(tái)了《關(guān)于建立區(qū)屬投融資平臺(tái)的工作意見》，將中小河道治理工程納入組建的資源服務(wù)平臺(tái)，解決了工程建設(shè)配套資金的問題。

融資平臺(tái)的建立有利于加強(qiáng)公共服務(wù)，完善政府社會(huì)管理職能；有利于創(chuàng)新融資方式，實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值；有利于促進(jìn)統(tǒng)籌管理，提高項(xiàng)目建設(shè)效率。

鎮(zhèn)級(jí)溝渠的治理，以鎮(zhèn)級(jí)資金為主，區(qū)級(jí)財(cái)政予以適當(dāng)補(bǔ)助，但在質(zhì)量監(jiān)督和工程設(shè)計(jì)、監(jiān)理等方面，水務(wù)局作為行業(yè)主管部門，給予行業(yè)指導(dǎo)和技術(shù)支持。

3.3.5 嚴(yán)格考核機(jī)制，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督

區(qū)政府與有關(guān)部門、鎮(zhèn)政府簽訂河道治理工作目標(biāo)責(zé)任書，并要堅(jiān)決落實(shí)具體工作，對(duì)年度工作任務(wù)落實(shí)情況要認(rèn)真給予督查考核。同時(shí)要聯(lián)合社會(huì)組織、志愿者，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)河道治理狀況的社會(huì)監(jiān)督，建立河道管理社會(huì)監(jiān)督人制度。還要積極支持電視臺(tái)、廣播電臺(tái)等新聞媒體的選創(chuàng)作，要建立排污暗訪、曝光機(jī)制，只有在大興區(qū)加強(qiáng)媒體監(jiān)督工作。才能保證大興區(qū)在河道治理中接受群眾監(jiān)督，保證河道治理成功。

4 成效分析與展望

4.1 應(yīng)堅(jiān)持標(biāo)本兼治，注重源頭治理

在河道治理中，對(duì)于入河污染源的徹底根除，是中小河道水質(zhì)無法持續(xù)改善的主要原因。就大興區(qū)來講，新城地區(qū)工業(yè)污水已基本納入城市污水管網(wǎng)，已經(jīng)得到控制，但農(nóng)業(yè)面源污染、農(nóng)村生活污水的控制，還一直無法解決。因此在河道整治時(shí)，一定要下大力氣，堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理，一定要從源頭上對(duì)大興區(qū)地區(qū)河道實(shí)施有效治理，保證大興區(qū)的河水達(dá)到綠水常在，造福兩岸居民。

為此，結(jié)合中小河道治理工程，大興區(qū)從第一階段河道治理工程開始，同步實(shí)現(xiàn)沿河污水全治理。對(duì)于與城市和區(qū)域污水處理廠臨近的村莊，建設(shè)截污管網(wǎng)，將入河污水截入污水處理廠進(jìn)行處理；對(duì)于布局集中、無法截入市政污水管線的村莊，建設(shè)村域統(tǒng)一的污水處理設(shè)施。同時(shí)，結(jié)合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加大農(nóng)業(yè)面源污染管控力度，消減進(jìn)入河道的污染物總量，防止河道水質(zhì)的惡化。

4.2 應(yīng)堅(jiān)持生態(tài)治理，注重水系循環(huán)

大興區(qū)的河道需要自然的生態(tài)環(huán)境，要達(dá)到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)才能維持健康。對(duì)大興區(qū)河道治理實(shí)現(xiàn)了由過去單一的防御型向生態(tài)型、自然恢復(fù)型轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變是一個(gè)艱巨的任務(wù)。一些過去經(jīng)常在河道整治中被采用的裁彎取直、硬質(zhì)護(hù)岸等技術(shù)，已經(jīng)不適于當(dāng)前的需要，現(xiàn)在為了保護(hù)生態(tài)，已經(jīng)被生態(tài)護(hù)岸、植樹種草等生態(tài)修復(fù)手段取而代之。大興區(qū)根據(jù)生態(tài)治理的理念，以為城鎮(zhèn)居民提供更多的親水嬉戲空間為目標(biāo)，結(jié)合中小河道治理工程同步開展了大興新鳳河(新城段)景觀提升工程、大興區(qū)天堂河(新城段)河道及沿岸綠化景觀提升工程等生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目。

同時(shí)，在開展河道治理工程前，對(duì)每天將要治理的河道均委托相關(guān)單位進(jìn)行專項(xiàng)規(guī)劃，做到每條河道的設(shè)計(jì)均有規(guī)劃可依。并且于2013年開展了大興區(qū)水系連通及循環(huán)利用編制工作，四個(gè)階段中小河道治理工程中治理的河道均在大興水系連通及循環(huán)利用中起著重要的作用。

4.3 應(yīng)堅(jiān)持建管分離，注重機(jī)制保障

大興區(qū)將中小河道治理工程納入資源-服務(wù)平臺(tái)，以區(qū)物資總公司的重組整合為契機(jī)，通過資源整合、股權(quán)劃轉(zhuǎn)等方式，組建了區(qū)物資集團(tuán)公司，全面負(fù)責(zé)水利工程的建設(shè)工作。區(qū)水務(wù)局作為行業(yè)主管部門全程參與項(xiàng)目的實(shí)施，配合平臺(tái)公司工作，做好行業(yè)指導(dǎo)和技術(shù)支持。通過融資平臺(tái)的建立，解決了中小河道治理工程的資金問題，同時(shí)培育和壯大了區(qū)屬國有企業(yè)，提升了國有企業(yè)的融資能力。

重建輕管長期以來是水利工程的通病，要改變這種狀態(tài)，必須將兩者平衡好，這項(xiàng)工作難度很大。2013年，大興區(qū)制定和出臺(tái)了《大興區(qū)河道綜合整治與管理意見》，以貫徹落實(shí)河道綜合整治與管理意見為抓手，大興區(qū)提出了分級(jí)測算河道設(shè)施維護(hù)量，這樣就可以落實(shí)配套資金，建立市場化的養(yǎng)護(hù)機(jī)制，是大興區(qū)的河道進(jìn)一步加強(qiáng)長效管理。在長效管理工作中，就可以達(dá)到確保建成一條、管理一條、保持一條。

4.4 應(yīng)堅(jiān)持多源建設(shè)，注重社會(huì)資本

在中小河道治理過程中，大興區(qū)積極探索尋覓新的投資途徑，開拓河道治理的新戰(zhàn)場。例如在鎮(zhèn)村級(jí)河道治理過程中，區(qū)政府給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定的補(bǔ)助資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌另外一部分資金或者通過發(fā)動(dòng)群眾的方式，讓群眾義務(wù)挖一部分河道。再比如，在新鳳河上段治理過程中，通過前期與東方時(shí)尚駕校的溝通，初步達(dá)成了由東方時(shí)尚駕校出資在河道防洪達(dá)標(biāo)的基礎(chǔ)上建設(shè)沿河的景觀工程的意向，這樣既解決了國有資金有限的問題，又為沿河的企業(yè)提供了供企業(yè)員工及學(xué)員休息游憩的場所，實(shí)現(xiàn)了政府與企業(yè)的雙贏。在未來的河道治理中，我們還考慮在新城段與房地產(chǎn)開發(fā)等河道沿線企業(yè)合作，結(jié)合河道治理，為企業(yè)提供出資建設(shè)濱河公園的平臺(tái)，讓企業(yè)通過出資建設(shè)濱河公園等社會(huì)公益事業(yè)，提升自己的品牌知名度以及房地產(chǎn)項(xiàng)目的價(jià)值。同時(shí)可以考慮將河道的管理權(quán)限與濱河公園一起，交由企業(yè)負(fù)責(zé)，在專業(yè)物業(yè)公司的管理下，河道環(huán)境的保持工作也更有保障?？傊?，希望通過多源的投資建設(shè)，社會(huì)資本的有序引入，讓更多的企業(yè)在河道治理或管理中受益，減輕政府的負(fù)擔(dān)，通過政府的引導(dǎo)及政策的支持，讓社會(huì)資本在社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)中充分發(fā)揮作用。

[1]吳偉峰.上海市郊區(qū)中小河道治理的啟示[J].中國水利,2010(40)：37-39.

[2]楊昌軍.淺析中小河道綜合治理的技術(shù)方法[J].河南水利與南水北調(diào),2012(08)：82-83.