打開農(nóng)業(yè)水價改革『兩難』的金鑰匙

打開農(nóng)業(yè)水價改革『兩難』的金鑰匙

□李存才

調(diào)整農(nóng)業(yè)水價，一頭連著農(nóng)民和糧食安全，一頭連著水資源和水安全。不提價，難以實現(xiàn)節(jié)約用水和工程良性運行；簡單提價，會影響農(nóng)民利益且難以接受。這是農(nóng)業(yè)水價改革長期以來面臨的“兩難”問題。

2016年1月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》，國家發(fā)改委、財政部、水利部、農(nóng)業(yè)部四部委聯(lián)合作出部署，要求各地有序推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，用10年左右時間建立健全合理反映供水成本、有利于節(jié)水和農(nóng)田水利體制機制創(chuàng)新、與投融資體制相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)水價形成機制，農(nóng)業(yè)用水價格總體達到運行維護成本水平，農(nóng)業(yè)用水總量控制和定額管理普遍實行，可持續(xù)的精準補貼和節(jié)水獎勵機制基本建立，先進適用的農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)措施普遍應(yīng)用，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)實現(xiàn)優(yōu)化調(diào)整，農(nóng)業(yè)用水方式由粗放式向集約化轉(zhuǎn)變。

業(yè)內(nèi)人士表示，意見及相關(guān)措施的出臺，有助于破解農(nóng)業(yè)水價改革面臨的“兩難”問題。

一提一補，以水養(yǎng)水；農(nóng)經(jīng)互補，總量平衡

2014年以來，按照國家部署，山東省選擇安丘市等5個縣（市）開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點。試點前，項目區(qū)農(nóng)業(yè)水價普遍低于供水成本，由于缺乏必要的計量設(shè)施，一般實行按畝收費，水費實收率較低；試點后，通過完善工程基礎(chǔ)、建設(shè)計量監(jiān)測體系、明晰農(nóng)業(yè)初始水權(quán)、完善農(nóng)業(yè)水價政策、建立農(nóng)業(yè)用水精準補貼和節(jié)水獎勵機制、落實工程產(chǎn)權(quán)和管護權(quán)等措施，實現(xiàn)了終端計量供水，建立了科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)水價形成機制。項目區(qū)糧食作物水價普遍達到運行維護成本，經(jīng)濟作物水價達到全成本。

安丘項目區(qū)位于安丘市興安街道西北部，涉及25個村莊、4466戶人口，總?cè)藬?shù)1.58萬人，試點區(qū)種植面積共計2.2萬畝。根據(jù)測算，項目區(qū)全成本水價為0.76元/m3，水費年收入234萬元。綜合改革后，項目區(qū)水價執(zhí)行分類水價，經(jīng)濟作物執(zhí)行微利水價0.8元/m3，略高于全成本；糧食作物執(zhí)行0.6元/m3，水價低于全成本。

為有效調(diào)動項目區(qū)廣大農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性，項目區(qū)運用價格杠桿，推行“一提一補”制，即在測算的終端水價基礎(chǔ)上，適當(dāng)提高水價，將提價增收的水費作為獎補資金來源，對照定額按節(jié)水量累進獎補，結(jié)余資金滾動使用。通過“一提一補”，項目區(qū)水費收入通過經(jīng)濟作物補貼糧食作物達到平衡，實現(xiàn)全成本水價?！耙惶嵋谎a”機制的成功推行，不僅達到了“以水養(yǎng)水”，而且實現(xiàn)了經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益的“三贏”，為推動試點區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進社會和諧穩(wěn)定提供了有力保障。

在試點成功的基礎(chǔ)上，山東省決定，借鑒安丘等5個試點地區(qū)的經(jīng)驗，2017年，各市分別選擇1個以上縣（市、區(qū)）開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革；2018年，完成改革面積達到有效灌溉面積的20%; 2025年，完成全部有效灌溉面積的改革任務(wù)。

因地制宜分類施策，用價格杠桿調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)用水

農(nóng)業(yè)是用水大戶，節(jié)水潛力大，但由于部分農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，田間節(jié)水設(shè)施不配套，運行維護經(jīng)費不足，農(nóng)業(yè)用水管理不精細，水商品意識淡薄，農(nóng)業(yè)用水價格長期低于供水成本，利用價格杠桿促進節(jié)水良性機制不完善，不僅造成農(nóng)業(yè)用水方式粗放，用水效率偏低，而且難以保障農(nóng)田水利工程良性運行。

水利部有關(guān)負責(zé)人表示，農(nóng)業(yè)水價綜合改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及供水、用水、管水等環(huán)節(jié)，資源、價格、產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域，工程、技術(shù)、政策等措施，政府、社會、農(nóng)民等方面，必須尊重農(nóng)民意愿，維護農(nóng)民權(quán)益，促進農(nóng)民增收，總體上不增加農(nóng)民負擔(dān)。既要使市場在資源配置中起決定性作用，促進農(nóng)業(yè)節(jié)水；也要更好發(fā)揮政府作用，保障糧食等重要農(nóng)作物合理用水需求。

山東省水利科學(xué)研究院李福林研究員說，農(nóng)業(yè)水價按照價格管理權(quán)限實行分級管理。大中型灌區(qū)骨干工程農(nóng)業(yè)水價原則上實行政府定價，具備條件的可以實行協(xié)商定價；大中型灌區(qū)末級渠系、小型灌區(qū)以及社會資本投資興建的供水工程，鼓勵實行協(xié)商定價，也可以實行政府定價，具體辦法由各地自行確定。實行政府定價的，由價格主管部門按程序進行成本監(jiān)審，綜合考慮供水成本、水資源稀缺程度以及用戶承受能力，合理制定供水工程各環(huán)節(jié)水價；實行協(xié)商定價的，由供需雙方在平等自愿的基礎(chǔ)上，按照有利于促進節(jié)水、保障工程良性運行和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的原則確定。同時，根據(jù)國家、區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，區(qū)分不同的農(nóng)業(yè)種養(yǎng)結(jié)構(gòu)、缺水程度、供水來源，實行分類水價。經(jīng)濟作物和養(yǎng)殖業(yè)用水價格要高于其他用水類型，其中，糧食作物用水價格應(yīng)達到運行維護成本水平，一般經(jīng)濟作物用水價格應(yīng)達到完全成本水平，高附加值經(jīng)濟作物、設(shè)施農(nóng)業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)等用水價格應(yīng)達到一定盈利水平。嚴重缺水地區(qū)的用水價格要高于其他地區(qū)，較長缺水時期的用水價格耍高于其他時期，對按照政策應(yīng)當(dāng)限制用水的，可以實行特殊加價制度；要使地下水用水成本高于當(dāng)?shù)氐乇硭m當(dāng)提高地下水保護區(qū)用水價格，顯著提高地下水超采區(qū)用水價格，體現(xiàn)地下水戰(zhàn)略價值和綜合治理成本，促進實現(xiàn)地下水采補平衡。

加大財政投入力度，建立精準補貼與獎勵機制

專家建議，在完善農(nóng)業(yè)水價形成機制的基礎(chǔ)上，要盡快建立與節(jié)水成效、調(diào)價幅度、財力狀況相匹配的農(nóng)業(yè)用水精準補貼機制。在發(fā)揮水價促進節(jié)水杠桿作用的同時，確?？傮w不增加農(nóng)戶定額內(nèi)用水的水費支出，保障農(nóng)戶合理用水權(quán)益，保護農(nóng)民種糧積極性。建立健全精準補貼機制，以水價調(diào)整為前提，補貼與承受能力掛鉤，農(nóng)業(yè)用水超出定額、農(nóng)業(yè)水價調(diào)整未達到要求或未超出農(nóng)戶承受能力的不予補貼。

從精準補貼對象看，主要為在定額內(nèi)用水的種植糧食作物的用水主體，包括不同規(guī)模的農(nóng)民用水戶、正式登記注冊的農(nóng)民用水合作組織、依法設(shè)立的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織，以及小型灌排設(shè)施和配套計量設(shè)施管護主體。補貼標準根據(jù)定額內(nèi)用水成本與運行維護成本的差額，統(tǒng)籌考慮農(nóng)業(yè)水價調(diào)整與農(nóng)戶承受能力，制定不同的補貼標準。

從精準補貼和節(jié)水獎勵資金來源看，主要通過優(yōu)化各級財政農(nóng)田水利和農(nóng)業(yè)獎補資金支出結(jié)構(gòu)，加大用于精準補貼和節(jié)水獎勵的支持力度，以及超定額累進加價水費分成收入、地下水提價分成收入、高附加值作物或非農(nóng)業(yè)供水分成利潤、水權(quán)轉(zhuǎn)讓分成收入、社會捐贈等多種渠道籌集。

為推進農(nóng)業(yè)水價改革，國冢還要求各地充分發(fā)揮財政資金對農(nóng)業(yè)水價綜合改革的引導(dǎo)作用，統(tǒng)籌公共財政一般預(yù)算、地方水利建設(shè)基金、國有土地出讓收益計提農(nóng)田水利建設(shè)資金等，調(diào)整財政支農(nóng)資金支出結(jié)構(gòu)，不斷加大對農(nóng)業(yè)水價綜合改革的投入力度。各級財政投入到小型農(nóng)田水利的資金，要重點用于農(nóng)業(yè)水價綜合改革，主要補助農(nóng)田水利工程與計量設(shè)施建設(shè)、工程維修養(yǎng)護、農(nóng)村基層用水組織能力建設(shè)、農(nóng)業(yè)用水精準補貼以及節(jié)水獎勵等方面?！?/p>

2017-03-15

注：源自《水利文萃》2017年第2期第48頁。