移動通信基站簡化環(huán)保審批和完善監(jiān)管的調(diào)研與建議

孫育平，王娟，李偉，陳蕾，施中杰，王毅

(1.武漢網(wǎng)綠環(huán)境技術(shù)咨詢有限公司，湖北武漢 430000；2.湖北省輻射環(huán)境管理站，湖北武漢 430000；3.武漢市輻射和危險固體廢物污染防治管理中心，湖北武漢 430000；4.北京市環(huán)境保護監(jiān)測中心，北京 100044)

移動通信基站簡化環(huán)保審批和完善監(jiān)管的調(diào)研與建議

孫育平1，王娟2，李偉3，陳蕾1，施中杰1，王毅4

(1.武漢網(wǎng)綠環(huán)境技術(shù)咨詢有限公司，湖北武漢 430000；2.湖北省輻射環(huán)境管理站，湖北武漢 430000；3.武漢市輻射和危險固體廢物污染防治管理中心，湖北武漢 430000；4.北京市環(huán)境保護監(jiān)測中心，北京 100044)

我國對通信基站建設(shè)項目實行的環(huán)境影響評價、環(huán)境保護竣工驗收和“三同時”制度，在預(yù)防和減輕電磁環(huán)境污染中起到了重要作用。隨著“寬帶中國”、“互聯(lián)網(wǎng)+”等國家發(fā)展戰(zhàn)略的實施，移動通信行業(yè)進入了高速發(fā)展階段，現(xiàn)有環(huán)評審批、環(huán)保竣工驗收及監(jiān)管模式暴露出一定的局限性和不足。通過調(diào)研了解國內(nèi)外基站環(huán)境監(jiān)管現(xiàn)狀，分析了國內(nèi)移動通信基站環(huán)保審批及監(jiān)管方面存在的問題，并有針對性地提出了簡化審批、完善監(jiān)管的建議。

移動通信基站；環(huán)境保護；簡化審批；完善監(jiān)管；調(diào)研與建議

移動通信基站(以下簡稱“基站”)是實現(xiàn)“寬帶中國”的核心，能為打造“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”和增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)“雙引擎”，推動“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展提供有力支撐。黨中央、國務(wù)院對此高度重視，要求加快推進網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時，一方面基站建設(shè)點多面廣，環(huán)保手續(xù)也存在不足；另一方面公眾對基站存在一定誤解，擔(dān)心輻射影響健康，經(jīng)常反對或投訴基站的建設(shè)，也給環(huán)境監(jiān)管工作造成一定困擾。本文通過調(diào)研了解國內(nèi)外基站環(huán)境監(jiān)管現(xiàn)狀，分析國內(nèi)移動通信基站環(huán)保審批及監(jiān)管方面存在的問題，并有針對性地提出簡化審批、完善監(jiān)管的建議，以期為環(huán)保部門的監(jiān)管及移動通信基站管理法律法規(guī)、導(dǎo)則等的制修訂提供參考依據(jù)。

1 國內(nèi)外基站環(huán)境監(jiān)管的現(xiàn)狀

隨著公眾環(huán)保意識的不斷增強，電磁輻射引起了社會的廣泛關(guān)注，國內(nèi)外針對移動通信基站有著不同的環(huán)保管理措施。

美國聯(lián)邦通信委員會(FCC)對絕大部分基站采取豁免管理，僅要求距地面高度小于10 m且所有信道總功率大于1000 W ERP的基站進行環(huán)境影響評價，F(xiàn)CC對其監(jiān)管的大量發(fā)射設(shè)施進行常規(guī)監(jiān)測[1]。加拿大基站管理由工業(yè)部負責(zé)，實行“區(qū)域許可方式”，除中繼站外，絕大多數(shù)移動通信基站無須單獨審批取得許可[2]。英國的基站管理由通信辦公室負責(zé)，采用“事先認可”的方式，無須進行許可審批[3]。

我國基站管理部門主要涉及工業(yè)和信息化部無線電管理局、環(huán)境保護行政管理部門(以下簡稱“環(huán)保部門”)，其中環(huán)保部門對基站建設(shè)進行環(huán)境管理，一方面負責(zé)環(huán)境影響評價和竣工環(huán)保驗收監(jiān)測審批，另一方面對基站運行所產(chǎn)生的電磁輻射進行常規(guī)監(jiān)測管理。

環(huán)保部門普遍通過環(huán)境影響評價和竣工環(huán)保驗收的模式對基站項目進行管理，各省基站項目的監(jiān)管模式不盡相同。如上海市[4]取消環(huán)評，強化驗收；黑龍江省[5]對基站項目不再進行建設(shè)前環(huán)評審批，而是通過加強監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題予以糾正；寧夏回族自治區(qū)[6]對新建基站項目按一般建設(shè)項目進行管理；浙江省[7]基站鐵塔建設(shè)等通信設(shè)施不再納入建設(shè)項目環(huán)境影響評價審批，僅對發(fā)射裝置進行審批管理。

由于全國沒有統(tǒng)一的管理模式，而且鐵塔公司成立后，基站的權(quán)責(zé)關(guān)系發(fā)生了改變，在國家簡政放權(quán)、嚴格環(huán)保執(zhí)法的大前提下，環(huán)保部門在充分考慮公眾環(huán)境意識和環(huán)境訴求增強，滿足公眾知情權(quán)的同時，需進一步優(yōu)化完善基站環(huán)境監(jiān)管機制，加強事中、事后監(jiān)管，切實做到放管結(jié)合。

2 基站環(huán)境監(jiān)管存在的問題

2.1 監(jiān)管制度的適用性存在疑慮

依據(jù)《電磁環(huán)境控制限值》(GB 8702—2014)，單個室內(nèi)蜂窩式基站等效輻射功率小于100 W，屬于豁免管理的對象。但同一區(qū)域安裝多個室內(nèi)蜂窩式發(fā)射天線時，疊加后其電磁輻射環(huán)境是否達標(biāo)、能否予以豁免存在疑慮，而目前對于室內(nèi)蜂窩式基站基本上處于無監(jiān)管狀態(tài)。

《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》、《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》和《電磁輻射環(huán)境保護管理辦法》對電磁輻射建設(shè)項目的監(jiān)管和審批有相應(yīng)要求，但未考慮移動通信基站項目的特殊性，如處于農(nóng)村區(qū)域、周邊無居民敏感點的基站，就不適合按環(huán)評報告要求來審批。

2.2 環(huán)保權(quán)責(zé)關(guān)系仍存在分歧

鐵塔公司成立后，移動通信機構(gòu)的格局發(fā)生了變化。工信部和國資委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進電信基礎(chǔ)設(shè)施共建共享的實施意見》(工信部聯(lián)通[2014]586號文)，對基站建設(shè)手續(xù)辦理及驗收工作職責(zé)明確由鐵塔公司負責(zé)，但目前鐵塔公司與運營商之間關(guān)于環(huán)境保護的權(quán)責(zé)關(guān)系仍存在分歧。

同時，調(diào)研省份的環(huán)保部門和三家運營商對鐵塔(不包含發(fā)射裝置)建設(shè)是否納入電磁輻射監(jiān)管范圍存在不同看法，主要有兩種觀點：觀點一，鐵塔作為發(fā)射裝置的承載體，本身不產(chǎn)生電磁輻射，不應(yīng)該納入輻射監(jiān)管范圍。觀點二，鐵塔安裝發(fā)射裝置后，運行期對環(huán)境的影響因子以電磁輻射為主，應(yīng)納入電磁輻射監(jiān)管范圍。

2.3 環(huán)評編制及審批周期過長

目前《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》(修訂稿)未正式頒布，絕大多數(shù)省份對基站項目的環(huán)評形式均按環(huán)境影響報告書的要求進行管理。基站分批次打包進行環(huán)評，站址點多面廣，且環(huán)評現(xiàn)狀抽測比例也不盡相同，有的省規(guī)定抽測比例達30%以上，加之公眾參與難度大，導(dǎo)致環(huán)境影響評價文件編制時間長，嚴重影響環(huán)評審批進度。

基站環(huán)境影響評價公眾參與難度大，主要是公眾意見現(xiàn)場調(diào)查難開展。首先，基站分批次打包環(huán)評，站址點多面廣，涉及公眾數(shù)量多，逐戶問卷調(diào)查缺乏實踐可操作性；其次，基站選址難、環(huán)評階段站址精確度不高、變動性大，調(diào)查對象的代表性和有效性無法得到保證；最后，公眾因?qū)﹄姶泡椛涞目謶侄鴮窘ㄔO(shè)產(chǎn)生“鄰避效應(yīng)”，往往反對基站建設(shè)，也會影響審批時限。

2.4 “三同時”及竣工環(huán)保驗收有待規(guī)范

《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》(修訂草案征求意見稿)規(guī)定，建設(shè)項目竣工后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向?qū)徟摻ㄔO(shè)項目環(huán)評文件的環(huán)境保護行政主管部門申請該建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收。目前，我國對基站建設(shè)無“三同時”監(jiān)督管理辦法，竣工環(huán)保驗收尚未制定具體的技術(shù)規(guī)范，容易導(dǎo)致事中事后監(jiān)管不到位。調(diào)查內(nèi)容、方法以及監(jiān)測的比例等內(nèi)容沒有統(tǒng)一和明確的要求，導(dǎo)致各省的具體做法五花八門。

2.5 電磁輻射科普宣傳力度不夠

由于環(huán)保部門、工業(yè)與信息化管理部門和運營商等對電磁輻射相關(guān)知識宣傳的力度不夠、公眾的知情權(quán)得不到保證、部分媒體不負責(zé)任地片面夸大電磁輻射的危害性等方面的原因，導(dǎo)致公眾對移動通信基站電磁輻射的知識缺乏了解，一些民眾存在“談基站色變”的心理顧慮，群眾信訪投訴率居高不下。

3 優(yōu)化基站審批與監(jiān)管的建議

3.1 出臺專項法律及相應(yīng)實施細則

制定《電磁環(huán)境污染防治法》或《電磁環(huán)境保護條例》，為基站建設(shè)項目的環(huán)境管理提供強有力的法律支持；制定相應(yīng)的實施細則，規(guī)定將基站選址作為城市公共基礎(chǔ)設(shè)施選址的一部分，納入城市建設(shè)規(guī)劃體系中，提出針對基站電磁輻射污染的具體規(guī)定。

鑒于室內(nèi)微蜂窩基站功率小、影響范圍小的特點，針對室內(nèi)蜂窩式基站及豁免水平以下的基站實行豁免管理，但需由鐵塔公司或通信運營商向環(huán)保部門辦理登記備案手續(xù)，申報室內(nèi)蜂窩式基站及豁免水平以下基站的類型、數(shù)量、位置及分布情況，加強管理。

3.2 明確鐵塔公司為環(huán)保責(zé)任主體

鑒于鐵塔作為基站天線的載體，其規(guī)劃選址是決定其運行是否對周圍環(huán)境敏感目標(biāo)產(chǎn)生電磁輻射污染的關(guān)鍵因素，同時為了避免三大運營商分頭重復(fù)開展環(huán)評和環(huán)保驗收，建議以鐵塔公司為主體履行環(huán)保手續(xù)，在鐵塔規(guī)劃選址布局階段，根據(jù)該鐵塔遠期各系統(tǒng)最大發(fā)射功率、載頻配置、天線極化方式、天線高度等參數(shù)，預(yù)測評價選址是否合理，填報環(huán)境影響登記表并備案。在竣工環(huán)保驗收階段，三大運營商分別履行驗收手續(xù)，實行“鐵塔統(tǒng)一登記、運營商分別驗收”。在環(huán)保執(zhí)法和信訪投訴時，由鐵塔公司牽頭，組織三大運營商配合調(diào)查和接受處理。

3.3 簡化宏蜂窩基站環(huán)評編制及審批

(1)制定基站項目環(huán)境影響登記表填報規(guī)范?！督ㄔO(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》(修訂征求意見稿)中規(guī)定無線通信建設(shè)項目按照環(huán)境影響登記表管理，而最近公布的《建設(shè)項目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》中制定了建設(shè)項目環(huán)境影響登記表的填報要求，只適合一般類建設(shè)項目。由于基站項目具有點多面廣、設(shè)備復(fù)雜多樣、群眾關(guān)注度高等特性，故需制定基站項目環(huán)境影響登記表填報規(guī)范，登記表中需明確共址基站數(shù)量、最大天線數(shù)量、最大載頻數(shù)、最低高度、方向角范圍等技術(shù)參數(shù)及周邊環(huán)境描述、環(huán)境防護距離，確保對敏感目標(biāo)的電磁輻射達標(biāo)。

(2)簡化公眾參與形式。根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第二十一條、《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第十五條及《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》第二條規(guī)定，公眾參與適用于環(huán)境影響評價報告書?；镜沫h(huán)評文件類型調(diào)整為報告表或登記表后，為保證公眾的知情權(quán)，建議簡化公眾參與形式，采取網(wǎng)上公示、座談會等公參方式，不再進行公眾意見問卷調(diào)查，以縮短審查或備案時間。

《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》(修訂草案征求意見稿)中規(guī)定，對環(huán)境可能造成重大影響的，或者產(chǎn)生惡臭、異味、油煙、噪聲等直接影響公眾生活環(huán)境的建設(shè)項目實行公示制度?；窘ㄔO(shè)項目無此類影響，故可簡化公眾參與形式。

3.4 加強基站建設(shè)項目事中事后監(jiān)管

(1)強化事中監(jiān)管。建議環(huán)保部門加強對基站建設(shè)過程中的監(jiān)管，或是實行環(huán)境監(jiān)理，加強對落地鐵塔建設(shè)過程中的生態(tài)保護措施及環(huán)境防護距離落實情況進行定期或不定期抽查。對不符合環(huán)評中有關(guān)規(guī)定的，依法進行嚴格執(zhí)法，對“未批先建、邊建邊批、久拖不驗”等違法建設(shè)行為實行“零容忍”，發(fā)現(xiàn)一例拆除一例、查處一例。

(2)加強竣工環(huán)保驗收管理。基站建設(shè)項目在投入生產(chǎn)或者使用前，建設(shè)單位可委托第三方機構(gòu)編制建設(shè)項目環(huán)境保護設(shè)施竣工驗收報告，向社會公開并向環(huán)保部門備案。對于基站，可按照掛載的發(fā)射裝置分期、分批、分公司以打包方式進行竣工環(huán)保驗收，原則要求必須對每個基站周圍的環(huán)境保護目標(biāo)進行調(diào)查，承擔(dān)項目驗收調(diào)查的單位對環(huán)境保護目標(biāo)調(diào)查情況負責(zé)。在此基礎(chǔ)上，兼顧對基站所在環(huán)境的功能區(qū)、塔型、設(shè)備類型、發(fā)射功率及環(huán)境敏感點分布等有代表性的因素進行抽樣監(jiān)測，抽測基站必須具有代表性?；疚挥诮紖^(qū)、鄉(xiāng)村、山區(qū)、高速公路或鐵路沿線等人員稀少區(qū)域的，如基站周邊50 m范圍內(nèi)無環(huán)境敏感目標(biāo)，可不進行驗收監(jiān)測。

(3)制定竣工環(huán)保驗收調(diào)查技術(shù)規(guī)范。在規(guī)范中明確規(guī)定基站項目竣工環(huán)境保護驗收工作內(nèi)容和報告內(nèi)容，規(guī)范基站項目竣工環(huán)境保護驗收調(diào)查技術(shù)要點。驗收報告可以由第三方有資質(zhì)的環(huán)評單位或監(jiān)測單位編寫?；掘炇蘸细窈?，為便于基站環(huán)境管理和社會公眾了解電磁輻射情況，減少群眾投訴，建議環(huán)保部門頒發(fā)《電磁輻射環(huán)境驗收合格證》。

(4)建立基站電磁輻射年度監(jiān)測制度?；窘ǔ沈炇蘸?，鐵搭公司應(yīng)組織對基站進行年度抽測，并將監(jiān)測結(jié)果在轄區(qū)內(nèi)公布，可以委托有監(jiān)測資質(zhì)的單位進行監(jiān)測；環(huán)保部門應(yīng)定期對基站進行監(jiān)督性抽測，特別是對于投訴率高的基站，可定期向周邊居民公布監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者是在環(huán)境敏感地區(qū)設(shè)置在線實時電磁輻射監(jiān)測顯示屏，以打消居民的疑慮。

3.5 加強公眾電磁輻射知識宣傳教育

環(huán)保部門應(yīng)聯(lián)合工信部門，組織運營商和鐵塔公司，采用拍攝微電影或動畫片、印制宣傳手冊、建設(shè)公眾電磁輻射宣傳教育基地等多種形式，宣傳基站作為基礎(chǔ)設(shè)施對于移動通信的重要作用，引導(dǎo)社會大眾科學(xué)認識基站電磁環(huán)境影響，消除沒有科學(xué)依據(jù)的顧慮及傳聞。

同時，環(huán)保部門還可以組織鐵塔公司和運營商建立基站信訪投訴數(shù)據(jù)庫和快速響應(yīng)系統(tǒng)，做到有訪必復(fù)，并定期對信訪投訴情況進行總結(jié)分析。妥善處理信訪投訴也是一種很好的宣傳方法。

[1] US EPA. National Environmental Policy Act[Z]. 1969.

[2] Government of Canada. Canadian Environmental Assessment Act[Z]. 2012.

[3] Parliament of the United Kingdom. Communication Act 2003[Z]. 2003.

[4] 上海市經(jīng)濟和信息化委員會, 上海市無線電管理局. 上海市公用移動通信基站設(shè)置管理辦法實施細則[Z]. 2014.

[5] 黑龍江省通信管理局, 黑龍江省發(fā)展與改革委員會, 黑龍江省國土資源廳, 等.關(guān)于修改黑龍江省通信管理局等單位關(guān)于推進我省4G通信網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實施意見文件有關(guān)內(nèi)容的通知[Z]. 2015.

[6] 寧夏回族自治區(qū)環(huán)境保護廳. 寧夏回族自治區(qū)環(huán)保廳組織召開由自治區(qū)通信管理局、三家電信企業(yè)及寧夏鐵塔參加的專題會議紀(jì)要[Z]. 2015.

[7] 浙江省環(huán)境保護廳. 浙江省第三批不納入建設(shè)項目環(huán)境影響評價審批的目錄(試行)[Z]. 2015.

The Research and Suggestions on Simplifying Environment Protection Approvals and Perfecting Supervision for Mobile Communication Base Station

SUN Yu-ping1, WANG Juan2, LI Wei3, CHEN Lei1, SHI Zhong-jie1, WANG Yi4

(1.Wuhan Green Network Environmental Technology Consulting Co., Ltd., Wuhan 430000, China; 2.Radiation Environment Environmental Station of Hubei Province, Wuhan 430000, China; 3.Wuhan Radiation and Hazardous Solid Waste Pollution Prevention Management Center, Wuhan 430000, China; 4.Beijing Municipal Environmental Monitoring Center, Beijing 100044, China)

In the construction of communication base station, the environmental impact assessment, check & acceptance of environmental protection, and “three simultaneous system” have been implemented by the administrative department of environmental protection in China. These laws, regulations and rules have been playing an important role in preventing and reducing environmental pollution. Due to the particularity of the communication industry and national development strategy implementation such as the “broadband China” and “Internet+”, the existing EIA approval, completion acceptance of environmental protection and regulatory model have certain limitations when used in the communication industry. This paper investigated the current situation of environmental regulations in domestic and foreign base stations, analyzed the problems of environmental approval and supervision in domestic mobile communication base stations, and finally put forward proposals to simplify the approvals and perfect the supervision.

mobile communication base station; environmental protection;simplifying approvals; perfecting supervision; research and suggestions

2016-07-08

環(huán)保部核與輻射安全中心項目(環(huán)核安中心[2015]27號)

孫育平(1980—)，男，湖北武漢人，工程師，碩士，研究方向為環(huán)境保護、規(guī)劃與環(huán)境管理，E-mail：583644859@qq.com

10.14068/j.ceia.2017.03.010

X323

A

2095-6444(2017)03-0035-03