規(guī)劃環(huán)評實施空間管制探析

姚立英，王偉，李璠，黃浩云

(1.天津市環(huán)境保護科學研究院，天津 300191；2.天津市大氣污染防治重點實驗室，天津 300191；3.天津環(huán)科瞻云科技發(fā)展有限公司，天津 300191)

規(guī)劃環(huán)評實施空間管制探析

姚立英1,2，王偉2,3，李璠2,3，黃浩云1,2

(1.天津市環(huán)境保護科學研究院，天津 300191；2.天津市大氣污染防治重點實驗室，天津 300191；3.天津環(huán)科瞻云科技發(fā)展有限公司，天津 300191)

為更好地推動空間管制在規(guī)劃環(huán)境影響評價中落地實施，發(fā)揮空間管制優(yōu)化國土開發(fā)及空間準入的作用，結合規(guī)劃環(huán)境影響評價實踐經驗，分析我國現有空間管制規(guī)劃現狀及規(guī)劃環(huán)境影響評價空間管制方面存在的問題，提出規(guī)劃環(huán)評實施空間管制需解決的關鍵問題，包括明確規(guī)劃與規(guī)劃環(huán)評空間管制的定位和法律地位，明確空間管制應用的重點對象以及空間管制的廣度和深度，建立配套的評價方法并強化落實。

規(guī)劃；環(huán)境影響評價；空間管制

我國于2003年建立規(guī)劃環(huán)評制度，針對規(guī)劃等產生的累積效應和協同效應開展評估[1]，從決策源頭防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞[2]。規(guī)劃環(huán)評歷經十余載的發(fā)展取得了一定的經驗和效果，在最初引導和啟發(fā)性技術規(guī)定的基礎上不斷深化和完善，特別是在規(guī)劃環(huán)評技術導則中提出了生態(tài)敏感區(qū)的環(huán)境保護、空間準入符合性分析等要求。

現階段是我國面臨綠色轉型的關鍵時期，在現有環(huán)境管理手段對發(fā)展轉型、產業(yè)升級及空間管制能力不足、手段不多和效果不佳的窘境下，規(guī)劃環(huán)評作為環(huán)境保護參與宏觀決策的重要途徑，承擔著優(yōu)化產業(yè)布局和結構升級的重任。為更好地推動空間管制在規(guī)劃環(huán)評中的實施，本文結合以往規(guī)劃環(huán)評工作經驗，在對我國現有空間管制體系分析的基礎上，總結規(guī)劃環(huán)評中空間管制的現狀及存在的問題，探討規(guī)劃環(huán)評落實空間管制的關鍵方法。

1 我國空間管制制度的發(fā)展現狀

1.1 空間管制的概念及作用

空間管制理念來源于美國的增長管理(Growth Management)理論[3]，其核心思想為把握城市開發(fā)的地點、時機和程度[4]，以解決城市化過程中產生的環(huán)境問題[5]。Douglas Porter[6]提出了城市增長管理和規(guī)劃的主要目標，即管理和控制城市增長的區(qū)間和特點，保護自然資源、環(huán)境質量和生態(tài)特征，提供有效的公共基礎設施。Eben Fodor歸納了規(guī)范城市增長技術方法[7]，例如城市增長界限、擴界限制、環(huán)境影響評價等。就概念而言，空間管制是在一定區(qū)域范圍內，綜合考慮社會經濟發(fā)展需求、資源承載力、環(huán)境容量底線等因素，劃定不同保護級別和發(fā)展特性的分區(qū)，并制定分區(qū)開發(fā)標準、控制引導措施和保護規(guī)程及目標，是協調保護與發(fā)展之間的矛盾、實現空間資源均衡發(fā)展的管理方式[8]?？臻g管制的本質是控制城市的無序擴張、保護城市良好的生態(tài)資源與環(huán)境。

1.2 空間規(guī)劃與空間管制

我國現行的規(guī)劃體系按照行政層次可分為3級：國家級、省(區(qū)、市)級、市縣級規(guī)劃，按照功能可分為3類：總體、專項和區(qū)域規(guī)劃[9]。國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃是統(tǒng)領規(guī)劃期內社會經濟發(fā)展各領域的總體規(guī)劃；專項規(guī)劃是在特定領域實現特定目標的規(guī)劃，例如土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、產業(yè)規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃等；區(qū)域規(guī)劃是對特定地域范圍內經濟和社會發(fā)展的總體部署，例如京津冀都市圈綜合規(guī)劃。其中，具有法律和制度基礎、涉及全局又分屬不同主管部門的空間規(guī)劃主要有城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃和環(huán)保規(guī)劃中的生態(tài)功能區(qū)劃4類[10]。現有空間規(guī)劃體系呈現多元化狀態(tài)并各具特點，空間管制是各類規(guī)劃都在強化利用的手段，但各空間規(guī)劃出自不同的行政部門，法律地位不同，且不同空間規(guī)劃的目的和手段也有所差異，形成了“多頭編制、多規(guī)管控、空間打架”的問題[8]，空間規(guī)劃協調難問題突出。從解決空間規(guī)劃沖突的視角，相繼演化出“多規(guī)合一”和“多規(guī)融合”等概念和試點。

2 規(guī)劃環(huán)評空間管制目前存在的問題

空間規(guī)劃主張強化規(guī)劃的空間維度[11]，引導空間發(fā)展方向，對空間資源實施管制。規(guī)劃實施的手段正是空間管制。

當前，我國社會經濟發(fā)展面臨著以下4個方面的問題：第一，工業(yè)園區(qū)開發(fā)建設成為各地經濟發(fā)展的重要內容，園區(qū)建設泛濫，出現了遍地開花的現象。第二，隨著園區(qū)的成熟，很多園區(qū)已從工業(yè)區(qū)向社區(qū)轉化，產城融合有利于實現就業(yè)、居住和生活的和諧統(tǒng)一，但在早期規(guī)劃和評價中，工業(yè)園區(qū)以單一工業(yè)功能為目標且未注重空間管制，同時在發(fā)展中也存在城市包圍園區(qū)的情況，導致環(huán)境問題頻出。第三，隨著高速鐵路的發(fā)展和農村城鎮(zhèn)化進程的加快，我國工業(yè)面臨著新的布局調整，一批新的工業(yè)園區(qū)在崛起前必須從空間管控、資源總量管控、環(huán)境容量管控三方面落實規(guī)劃環(huán)評。第四，在我國結構和布局調整的檔口，面臨著以資源和環(huán)境為高壓線，需扭轉部分地區(qū)不顧資源和環(huán)境承載力進行無序布局的局面。

《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術導則 總綱》(HJ 130—2014)提出要分析規(guī)劃布局與主體功能區(qū)劃等空間管制規(guī)劃的符合性，但并未明確提出空間管制的概念及要求。實際工作中，規(guī)劃環(huán)評中的空間管制主要體現在選址合理性與布局合理性，主要采用疊圖的方法來進行分析。當前，規(guī)劃環(huán)評空間管制主要存在以下幾個方面的問題。

2.1 面臨規(guī)劃失范的挑戰(zhàn)

根據《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》，土地利用的有關規(guī)劃和區(qū)域、流域、海域的建設、開發(fā)利用規(guī)劃，以及工業(yè)、農業(yè)等“一地、三域和十個指導性專項規(guī)劃”需要進行環(huán)境影響評價。土地利用規(guī)劃等法定規(guī)劃有其配套的規(guī)范性要求，但我國目前存在著非法定規(guī)劃泛濫的現象。規(guī)劃及規(guī)劃編制存在著“規(guī)范性”和“有無必要性”問題。因此，規(guī)劃環(huán)評面臨著“規(guī)劃失范”的挑戰(zhàn)。

2.2 信息壁壘及溝通不暢

(1)行政部門間信息溝通不暢。規(guī)劃具有涉及較多政府行政部門的特征，由于各部門之間存在信息壁壘，同時行業(yè)專項規(guī)劃的公開性不夠以及規(guī)劃圖集信息缺失，導致行政部門間信息溝通不暢。不同空間規(guī)劃制定的目標和技術基礎不同，劃分標準難以度量，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃與資源環(huán)境規(guī)劃各規(guī)劃體系內部和規(guī)劃體系之間存在著多規(guī)亂象，空間尺度混亂，管控措施或模糊或沖突，邊界難以確定，很難落實到規(guī)劃環(huán)評中。

(2)規(guī)劃空間管制信息溝通不暢。由于歷史和制度原因，不同規(guī)劃的主管部門各自為政，并以自身利益為主。部門溝通問題和利益協調上的困難導致同層級的規(guī)劃環(huán)評空間管制各自獨立，不能發(fā)揮協同作用，不同層級的規(guī)劃環(huán)評間交流不暢，規(guī)劃環(huán)評的空間管制建議進入下一層級相關規(guī)劃的渠道不暢通?？臻g管制基礎信息資料收集工作難度大，導致規(guī)劃環(huán)評與相關規(guī)劃在空間協調性上力不從心，使評價單位和環(huán)境管理部門難以獲得空間管制的基礎信息。

多規(guī)合一是解決多規(guī)劃空間打架的有效手段，目前我國已開展了多規(guī)合一的試點。通過多規(guī)合一，實現原多個規(guī)劃確定的保護性空間、開發(fā)邊界、城市規(guī)模等重要空間參數一致。

2.3 缺乏跨區(qū)域/流域會商

《關于開展規(guī)劃環(huán)境影響評價會商的指導意見(試行)》(環(huán)發(fā)[2015]179號)發(fā)布前，規(guī)劃環(huán)評都是各行政區(qū)內部的事情，單從某個區(qū)域來看，布局符合各種資源、環(huán)境約束，但從大的區(qū)域來看，則出現上游的排污口臨近下游的取水口等類似情況，導致流域相鄰功能區(qū)段的用水矛盾。而各區(qū)域為保證本區(qū)域的環(huán)境質量，很容易將污染項目布局在邊界地帶，則可能出現每個規(guī)劃都是合理的，每項規(guī)劃環(huán)評都是依法依規(guī)進行的，但是總體空間管制卻失效，資源消耗壓力增大，環(huán)境惡化，抑或是規(guī)劃本身的合理性存在問題以及規(guī)劃環(huán)評違規(guī)操作等。

2.4 缺乏配套技術支撐

我國早期的規(guī)劃環(huán)評空間管制局限于不同層級規(guī)劃的協調性分析、空間疊圖分析等。2016年環(huán)保部在《關于規(guī)劃環(huán)境影響評價加強空間管制、總量管控和環(huán)境準入的指導意見(試行)》(環(huán)辦環(huán)評[2016]14號)中首次明確提出了空間管制的要求。目前規(guī)劃環(huán)評存在就項目論項目、就規(guī)劃論規(guī)劃的問題，不能從宏觀上把握問題的實質。規(guī)劃環(huán)評中的空間管制評價僅處于概念化階段，有力推動“三條鐵線”制度的實施，還需根據各類規(guī)劃的特點，制定具有針對性和多樣性的空間管制指標體系和技術方法。缺少指標體系和技術方法等配套技術支撐，嚴重阻礙了“三條鐵線”制度的實施。

2.5 落實情況無法保障

首先，規(guī)劃環(huán)評中空間管制評價流于形式。由于部分部門法規(guī)意識不強，對規(guī)劃環(huán)評的認識不足，使規(guī)劃環(huán)評流于形式，技術水平差，難以保證評價的科學性。或者規(guī)劃環(huán)評注重的長期的、全局的環(huán)境目標和生態(tài)效益與地方或部門發(fā)展目標相沖突，在地方利益的脅迫下甚至淪為區(qū)域開發(fā)的路條，不能起到在規(guī)劃階段從選址、布局、規(guī)模、結構等方面調控的目的，僅提出一些末端的減緩措施。

其次，環(huán)保部門對于規(guī)劃環(huán)評具有部分“審查權”，“一地三域”開發(fā)利用規(guī)劃環(huán)評篇章無須環(huán)保部門審查，設區(qū)的市級以上人民政府審批的專項規(guī)劃的環(huán)評報告書由人民政府指定的環(huán)境保護行政主管部門或者其他部門召集有關部門代表和專家組成審查小組進行審查，規(guī)劃最終由地市級以上政府或行業(yè)主管部門審批，審查意見采納情況只需說明即可，空間管制等規(guī)劃環(huán)評階段的措施和建議在規(guī)劃審批中的落實情況無法保障。

3 規(guī)劃環(huán)評落實空間管制的關鍵要素

規(guī)劃環(huán)評是加大國土整治、落實主體功能區(qū)規(guī)劃的重要手段，從區(qū)域、流域宏觀層面和長期效益出發(fā)，規(guī)范、協調“三生空間”的開發(fā)，落實分類保護，實現人口資源環(huán)境相均衡、經濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一。

3.1 確立規(guī)劃與規(guī)劃環(huán)評空間管制的法律地位

規(guī)劃是規(guī)劃環(huán)評的評價對象及發(fā)揮作用的載體，因此首先應明確規(guī)劃的定位、作用、目標和法律地位。環(huán)評空間管制是環(huán)境準入的具體體現，通過環(huán)評審批落實。規(guī)劃環(huán)評空間管制的突出作用是將各個層級不同領域的政策主體進行有效銜接，解決開發(fā)建設活動與環(huán)境保護的沖突。規(guī)劃環(huán)評空間管制是規(guī)劃實施的前置約束性條件，應將規(guī)劃環(huán)評空間管制以法律條文的形式進行明確規(guī)定，從而為其有效實施提供法律支撐。

3.2 明確規(guī)劃環(huán)評空間管制應用的重點對象

結合我國空間規(guī)劃體系現狀及工業(yè)園區(qū)發(fā)展過程中存在的問題，確定規(guī)劃環(huán)評的空間管制分為大區(qū)域國土開發(fā)利用規(guī)劃和小區(qū)域國土開發(fā)利用規(guī)劃兩個層次。省域規(guī)劃及跨省域規(guī)劃作為大區(qū)域國土開發(fā)利用規(guī)劃，園區(qū)級規(guī)劃作為小區(qū)域國土開發(fā)利用規(guī)劃，市域規(guī)劃及縣域規(guī)劃作為中間尺度國土開發(fā)利用規(guī)劃，中間尺度規(guī)劃視其轄區(qū)大小參照大區(qū)域國土開發(fā)利用規(guī)劃或小區(qū)域國土開發(fā)利用規(guī)劃環(huán)評的空間管制。

(1)大區(qū)域國土開發(fā)利用規(guī)劃：城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、資源開發(fā)利用規(guī)劃、流域規(guī)劃、區(qū)域開發(fā)規(guī)劃中，通過環(huán)評整合主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、環(huán)境功能區(qū)劃、環(huán)境敏感區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)紅線，按重點保護和敏感區(qū)域的等級劃定限制級別，即將主體功能區(qū)和生態(tài)功能區(qū)劃落地執(zhí)行，使生態(tài)用地紅線得到有效保護，將環(huán)保規(guī)劃融入上述規(guī)劃體系中，實現規(guī)劃由“建設規(guī)劃”向“控制建設的規(guī)劃”轉變，對資源和環(huán)境由“對建設的限制條件”轉變?yōu)椤皡^(qū)域發(fā)展重點保護對象”。

(2)小區(qū)域國土開發(fā)利用規(guī)劃：園區(qū)開發(fā)規(guī)劃中，通過環(huán)評對開發(fā)區(qū)域的選址進行管制，以資源環(huán)境要素為主導因素之一，指導園區(qū)內的布局。

3.3 明確規(guī)劃環(huán)評空間管制的廣度和深度

我國戰(zhàn)略環(huán)評的理論方法主要是在學習國外經驗的基礎上探索實施。空間管制方面，在考慮土地公有制國情的基礎上，仍需借鑒國外規(guī)劃環(huán)評空間管制的管理經驗，梳理國外規(guī)劃環(huán)評實施空間管制的流派與類別，分析其適用條件、技術方法，并結合我國規(guī)劃體系和土地公有制，明確實施規(guī)劃環(huán)評空間管制的范疇以及不同類別規(guī)劃環(huán)評空間管制的評價深度，提出不同層次、不同體系的規(guī)劃落實空間管制要求。

3.4 建立規(guī)劃環(huán)評空間管制的評價方法

(1)明確空間管制考慮的要素，建立針對性和多樣性的空間管制指標體系。資源和環(huán)境要素具有時間和空間分布特征，不同要素對不同類型的開發(fā)活動的響應方向和程度亦不相同，并且不同要素隨經濟發(fā)展水平、管理需求、技術條件、目標與價值取向的不同而變化。依據長期利益大于短期利用、區(qū)域利益大于局部利益、具有直接或潛在重要性的因素不因技術手段不足而忽略，以及經濟影響最小化等原則，確定各類規(guī)劃環(huán)評空間管制要素和指標。

(2)確定評價方法。規(guī)劃環(huán)評保護的對象是復雜的系統(tǒng)工程，在實際工作中需要通過數學的方法將復雜系統(tǒng)進行簡單化處理，篩選出代表系統(tǒng)典型特征的指標，在評價過程中通過對指標進行賦值，采用如矩陣分析法、標準定位法等方法分析特定空間的特征，并采用熵值法、主成分分析法、聚類分析法、疊加分析、緩沖分析等方法確定區(qū)域集合。

(3)明確管制類別和管制要求。目前不同空間管制規(guī)劃的管制類別和要求存在差異，如主體功能區(qū)劃將國土空間劃分為四類，生態(tài)功能規(guī)劃分為三級，城鄉(xiāng)規(guī)劃劃定為四區(qū)，并分別實行不同的管制要求。規(guī)劃環(huán)評空間管制體系應梳理不同規(guī)劃體系的空間管制類型及要求，以資源環(huán)境要素為約束性條件，提出最為嚴格的管制要求。

此外，規(guī)劃環(huán)評作為規(guī)劃審批的要件，受到各級政府的重視，但規(guī)劃環(huán)評的作用不能淪落為項目環(huán)評準入的路條。雖然在法規(guī)上提出了后評估，但到具體操作層面上缺少相關規(guī)定，也鮮有案例。建議建立規(guī)劃環(huán)評空間管制的驗收、監(jiān)督和后評估體系。

4 結語

規(guī)劃環(huán)評中的空間管制與規(guī)劃體系相對應，我國的規(guī)劃存在多主體、多目標、多層次、條塊分割、交叉羅列等現象，這些問題也必將傳遞到規(guī)劃環(huán)評空間管制上，導致規(guī)劃環(huán)評空間管制難以落地。為了解決這些問題，建議采取以下相應措施：第一，明確具體什么樣的規(guī)劃應該做什么樣的空間管制，選擇的規(guī)劃環(huán)評空間管制邊界應清晰、一定時期內穩(wěn)定而不僵化；第二，建立空間管制評價規(guī)范和適用的技術方法；第三，建立規(guī)劃環(huán)評空間管制的驗收、監(jiān)督體系；第四，建立后評估體系；第五，論證將編制規(guī)劃環(huán)評報告作為環(huán)境管理部門的一項行政職能，確保環(huán)評報告能不受規(guī)劃編制單位和地方政府政績觀的影響?？偠灾?，要從技術和制度上保證空間管制的可行性。

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Discussion on the Implementation of Space Control in Planning Environmental Impact Assessment

YAO Li-ying1,2, WANG Wei2,3, LI Fan2,3, HUANG Hao-yun1,2

(1.Tianjin Academy of Environmental Sciences, Tianjin 300191, China; 2.Tianjin Air Pollution Control Laboratory, Tianjin 300191, China; 3.Tianjin Environmental Science Zhanyun Technology Development Co., Ltd., Tianjin 300191, China)

In order to better promote the space control in planning environmental impact assessment, and enable space control to optimize land development and spatial access, combined with the practice of planning environmental impact assessment, this paper analyzed China’s current status of space control planning and problems in planning environmental impact assessment, and put forward key issues of space control in planning environmental impact assessment, such as defining the position and legal status of planning and space control in planning environmental impact assessment, confirming the key objects of space control application and the breadth and depth of space control, establishing the evaluation method, and strengthening the implementation.

planning; environmental impact assessment; space control

2016-07-14

姚立英(1975—)，女，河北盧龍人，高級工程師，研究方向為環(huán)境管理，E-mail：lavender_yao@foxmail.com

10.14068/j.ceia.2017.03.008

X820.3

A

2095-6444(2017)03-0027-04