切實提高基層領(lǐng)導干部依法行政的能力

安慶亨　楊啟剛　陳偉琴

摘要：

依法行政是指行政主體依據(jù)憲法和法律賦予的職責權(quán)限，在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，行使行政權(quán)力，對國家的政治、經(jīng)濟、文化、教育、科技等各項社會事務(wù)，依法進行管理的活動。

本文首先對依法行政的內(nèi)涵加以界定、進而闡述了切實提高基層領(lǐng)導干部依法行政的能力的必要性，針對我國基層機關(guān)依法行政實踐中存在的問題，提出了切實提高基層領(lǐng)導干部依法行政的能力的有效措施。法治政府基本建成是全面建成小康社會的重要目標之一，大力推進依法行政，對于全面建成小康社會，有十分重要的意義。

關(guān)鍵詞：依法行政；行政主體；法律至上

中國共產(chǎn)黨十八屆五中全會指出要堅持全面依法治國，并且全會明確指出只有以法治方式推動經(jīng)濟、社會等方面的發(fā)展，才能達到全面建成小康社會的目標。其實，依法治國最核心、最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)就是依法行政；因為一個國家的整個管理活動主要是由各級行政機關(guān)進行的，只有行政機關(guān)依法行政，管理好國家各項行政事務(wù)，才能把依法治國落到實處，否則依法治國不可能實現(xiàn)。

一、依法行政的內(nèi)涵

依法行政是指行政主體依據(jù)憲法和法律賦予的職責權(quán)限，在法治的軌道上行使行政權(quán)力，對國家的政治、經(jīng)濟等各項社會事務(wù)，依法進行管理的活動。即一個社會的權(quán)力應(yīng)是基于規(guī)則的權(quán)力，任何脫離規(guī)則行使權(quán)力都是不合法的，只有通過規(guī)范政府行政行為，才能尊重和保障每個公民個體的權(quán)利。

（一）依法行政的主體

行政主體是指能夠以自己的名義實施國家行政管理職能并能承受相應(yīng)法律后果的國家行政機關(guān)和社會組織。

（二）依法行政的依據(jù)

依法行政的依據(jù)包括憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章和其他行政性規(guī)范文件，如《珠海市城市衛(wèi)生暫行規(guī)定》。

（三）依法行政的相對人

行政相對人，是指行政主體作出行政行為所影響其權(quán)益的個人或組織。

到此，我們?nèi)媪私饬艘婪ㄐ姓膬?nèi)涵，那么，切實提高基層領(lǐng)導干部依法行政能力有什么必要性呢？

二、切實提高基層領(lǐng)導干部依法行政能力的必要性

基層領(lǐng)導干部，是國家大部分法律法規(guī)和政策的重要執(zhí)行者，因而基層領(lǐng)導干部依法行政能力，很大程度上決定著法治政府建設(shè)的快慢，也就決定了全面建成小康社會的進程。從現(xiàn)階段來看，切實提高基層領(lǐng)導干依法行政能力有著以下幾個方面的必要性。

一是樹立法治理念和鞏固社會主義民主政權(quán)的需要。法治政府的建設(shè)得要求政府工作人員具有樹立憲法法律至上法治理念，這是一切依法行政的前提。然而現(xiàn)實中少數(shù)基層領(lǐng)導干部由于受官本位思想的影響，處事缺乏法律信仰，特別在處理土地征收，房屋拆遷等問題時，往往把法律放在一邊，把個人利益放在第一位，用赤裸裸的權(quán)力去試壓，這種現(xiàn)象嚴重地踐踏了法律的威嚴，也影響了政府形象。法律其實是保護我們政府的有效手段，如果法律得不到尊重，我們的社會將是一個什么樣的秩序？第一個不存在的，可能就是政府。因為，在人類歷史上，那些被人民推翻的政權(quán)，也往往是政府官員置法律于不顧的原因所致。比如，前蘇聯(lián)的官員就不帶頭遵守法律，搞了很多特權(quán)，一是宅第權(quán)。二是特教權(quán)。三是特支權(quán)。最終，盡管蘇聯(lián)有那么強大的軍隊，但還是沒有挽回得了它自取滅亡的命運。當連官員都不帶頭把法律當回事的時候，別指望法律能夠?qū)賳T有真正約束，也別指望法律能夠?qū)κ畮變|公民有約束，最后更別指望法律能夠保護我們政府，鞏固我們國家社會主義的民主政權(quán)。所以，這需要切實提高基層領(lǐng)導干部依法行政的能力，來維護法律的權(quán)威，從而從根本上鞏固社會主義的民主政權(quán)。

二是完善執(zhí)法程序的需要。法治政府的建設(shè)要求完善執(zhí)法程序，推進程序法定化；然而，當前經(jīng)濟下行壓力給一些領(lǐng)導人帶來了焦躁情緒，他們?yōu)榱吮０l(fā)展，樹政績，往往會急功近利地招商引資，搞開發(fā)區(qū)，上項目等，而不顧及法律的規(guī)定，因為走法律程序，他們覺得太費時間了，等不了，就干脆不走法律程序，果斷上項目。對于法律明確規(guī)定的征地程序和手續(xù)，某些基層政府部門卻并不執(zhí)行，該公告的不予公告，往往是建設(shè)項目動工了，村民才知道土地被征收了，以至于村民無法通過正當途徑來進行自我權(quán)利的維護，造成越級上訪甚至是更為嚴重的群體性事件。如果基層領(lǐng)導干部提高了依法行政的能力，嚴格遵守執(zhí)法程序，就避免了侵犯公民的合法權(quán)益，最終有效地化解和減少糾紛，維護社會穩(wěn)定。

三是基層領(lǐng)導干部加強自我保護的需要。如果我們基層領(lǐng)導干部不依照法律的規(guī)定行政執(zhí)法，我們會因此而被行政相對人申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，一旦你的行政行為被法院依法判決撤銷或者復(fù)議機關(guān)改變，那么你會因此受到行政處分。于2015年5月開始實施了的新的行政訴訟法規(guī)定，如果行政復(fù)議機關(guān)如果維持我們的行政處罰結(jié)果，一旦行政相對人提起行政訴訟，行政復(fù)議機關(guān)和做出行政行為的原機關(guān)，列為共同被告。這就會讓行政復(fù)議機關(guān)覺得維護我們的行政處罰結(jié)果，會鐵定了逃不了訴訟麻煩，還不如看能否改變你的行政處罰結(jié)果，避免行政訴訟，就會認真審理下級機關(guān)的行政行為，這就大大的增加了我們被行政問責的風險。

三、切實提高基層領(lǐng)導干部依法行政能力的有效措施

從我們我國基層的實踐方面看，基層領(lǐng)導干部在行政執(zhí)法方面總體上說還是比較好的，而且正在向制度化、規(guī)范化方向發(fā)展；但是還是存在一些不容忽視的問題。如部分行政機關(guān)工作人員法律意識淡薄、知法犯法、以權(quán)壓法；有的領(lǐng)導干部不懂法、不加大法律的學習力度等。

在開放、透明的大數(shù)據(jù)化社會下，行政行為越來越受到社會各界和媒體的關(guān)注，違法行政不但影響了黨委政府的形象，而且很容易成為群眾性事件的導火線，嚴重影響社會穩(wěn)定。如何避免這些事件的發(fā)生？就需要我們采取有效措施提高基層領(lǐng)導干部依法行政的能力，下面我就針對我國基層依法行政方面存在的一些不容忽視的問題，提出以下四條有效措施。

（一）加強法治觀念，樹立法律至上的意識。

加強法治觀念，是切實提高基層領(lǐng)導干部依法行政能力的關(guān)鍵。因為行政機關(guān)是法律的產(chǎn)兒，我們基層領(lǐng)導干部的手里的權(quán)力不是天生的，我們的權(quán)力源自于法律的授予。希臘思想家柏拉圖在其《法律篇》中說過：如果一個國家的法律處于從屬地位，沒有權(quán)威，我敢說，這個國家一定要覆滅。然而，我們認為一個國家的法律如果在權(quán)力之上，而這些國家就會獲得群眾的熱愛，這個國家就會從弱到強，從貧窮到富裕。所以我們要明確法律在國家和社會生活中具有最高權(quán)威，要牢固樹立法大于權(quán)、法律至上等基本法治觀念。我們不能“信權(quán)不信法”，“求權(quán)不求法”，提倡一種不利于法治建設(shè)的風氣。而且我們的權(quán)力不是一輩子的，而法律卻是永遠跟隨和維護著我們一輩子，如果我們大家現(xiàn)在都利用手中的權(quán)力去破壞了法治，削弱了法律權(quán)威，等到退休手中沒有權(quán)力來庇護的時候，法律由于權(quán)威被削弱恐怕就再難以像現(xiàn)在這樣來保護我們大家和我們的子孫后代了，所以提倡權(quán)大于法，破壞法治是沒有眼光的，是在干為禍子孫后代的事情。

（二）基層領(lǐng)導干部要加強法律知識的學習。

基層政府推進“依法治縣”工作有一個很大的困難就是部分基層領(lǐng)導干部不懂法，不學法。如果執(zhí)法者不知法，那么行政行為就不知道依據(jù)什么來做出，很大程度上行政執(zhí)法者就會依據(jù)個人意志來做出行政行為，就會有大量的侵權(quán)行政行為。重視對基層領(lǐng)導干部法律知識的學習，這是提高基層領(lǐng)導干部依法行政能力的前提。如果基層領(lǐng)導干部缺乏法律知識，胸中無法，巧婦難為無米之炊，就難以做到依法行政。

至于如何加強法律知識的學習可以涉及三個方面。一是要有全年的學習計劃。二是明確學法內(nèi)容；緊緊以本單位的職責為中心，開展法律法規(guī)學習。三是學習形式要多樣化；可以采取自學與集中學習相結(jié)合；開展專題講座、看視頻、案例分析、知識競賽等多種學習形式來加強法律知識的學習。

（三）基層領(lǐng)導干部在行政執(zhí)法時要確保合法行政。

合法行政是指行政機關(guān)實施行政管理，應(yīng)當依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定進行。合法行政主要有兩個要求。

一是法律優(yōu)先。法律已經(jīng)規(guī)定的事項，行政機關(guān)不得違反。如某縣城管局執(zhí)法人員王某在執(zhí)行公務(wù)過程中暴力毆打流動商販許某致其受傷；此事被媒體曝光，在網(wǎng)絡(luò)上引起軒然大波；縣城管局3天后發(fā)表聲明，涉案的王某系臨時工，局里已經(jīng)對其予以辭退。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第十七條的規(guī)定，行政強制措施權(quán)不得委托，但本案例中某縣城管局委托王某來實施行政強制措施，所以某縣城管局就違反了法律優(yōu)先原則。

二是法律保留。行政機關(guān)活動與民事活動不同，民事活動是法無禁止即可為，而行政活動應(yīng)當是法無授權(quán)即禁止。行政機關(guān)要嚴格按照權(quán)力清單的要求行使行政權(quán)力，行使權(quán)力在清單之外就違法。如湖南省某縣人民政府為了增加收入，曾經(jīng)在三年的時間，越權(quán)批地23宗，其中有9宗非法行使了省人民政府的審批權(quán)限，本案例中，該縣在沒有法律授予其審批權(quán)限的情況下，非法行使了省人民政府的審批權(quán)限9宗，就違反了法律保留原則。

（四）基層領(lǐng)導干部在行政執(zhí)法時要能夠做到程序正當

程序正當是指行政機關(guān)實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業(yè)秘密、個人隱私外，應(yīng)當公開，注意聽取公民、法人和其他組織意見；要嚴格遵循法定程序，依法保障行政相對人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟權(quán)。行政機關(guān)工作人員履行職責，與行政相對人存在利害關(guān)系時，應(yīng)當回避。

執(zhí)法公正有賴于程序完善的來保障，沒有程序的完善，就不會有執(zhí)法的公正。于歷史的原因，我們部分基層領(lǐng)導干部不太重視執(zhí)法程序，只要結(jié)果，不問過程，結(jié)果就是為了實現(xiàn)所謂實體上的正確，采取非法手段行政執(zhí)法，造成群眾上訪、群眾性事件時有發(fā)生。有句法律人耳熟能詳?shù)闹V語：正義不單要實現(xiàn)，而且要以看得見的方式實現(xiàn)?！翱吹靡姷姆绞健本褪侵赋绦蚬?。因為程序是否公正，無論訴訟參與者還是群眾，都能夠耳聞目睹，感同身受。一個處罰不管最終結(jié)果如何，如果程序公正了，就會在很大程度上獲得認同感。所以一位智慧的執(zhí)法人員，不管結(jié)果如何處理，一定要把程序走得天衣無縫。

總之，基層領(lǐng)導干部依法行政的能力很大程度上決定了我國法治政府建設(shè)的水平，也決定了全面建成小康社會的進程；所以基層領(lǐng)導干部一定要加強法治觀念、加強法律知識的學習，在行政執(zhí)法時確保合法行政、確保程序正當；以便維護公民的合法權(quán)益和維護社會穩(wěn)定，貫徹黨的十八屆四中、五中全會精神，加快法治中國建設(shè)的進程。

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（作者單位：中共修文縣委黨校，貴州 貴陽 550200）