大唐稅改：兩稅法如何跑偏

唐博

從內容看，“兩稅法”新政有利于增加國家財政收入、減輕百姓負擔;從戰(zhàn)略上看，是用經濟手段將各地的財政自主權收歸中央，起到對藩鎮(zhèn)割據釜底抽薪的作用。

大歷十四年（779年），唐朝首都長安的大明宮。

戶部呈來的大堆緊急奏札，令唐德宗還沒享受完登基大典的喜悅，就不得不面臨稅制崩盤、國庫虧空的危局。帝國的大廈表面光鮮，根基卻在潰爛。必須改弦更張，換個活法。

在這堆奏札中，有份令唐德宗眼前一亮。宰相楊炎將其籌謀已久的稅改方案，在這份奏札中和盤托出。經過半年多的君臣研議，唐德宗決定力排眾議，不搞試點，直接頒行。

建中元年（780年）正月，這個名曰“兩稅法”的新稅制，連同新皇帝的第一個年號一起，在全國人民面前亮相。

推倒重塑

陜西唐長安城大明宮遺址。

唐帝國的賦稅收入，主要是以均田制為基礎上的“租庸調制”來保障的。然而，長期以來的土地兼并破壞了均田制，自耕農大量消亡，淪為佃農或流民，使租庸調制形同虛設。安史之亂不僅摧毀了唐王朝的小農經濟基礎，而且隨之而來的藩鎮(zhèn)割據，使真正聽話、按時給朝廷納稅的區(qū)域急劇縮小。開銷日增，收入銳減，老百姓的稅負越來越重，加上朝廷對地方失控，亂收費亂攤派的現象屢禁不止，一些富戶勾結官府，利用稅制缺陷，故意逃稅，將稅負轉嫁到窮人頭上。

按照宰相楊炎的思路，“兩稅法”就是針對這些弊病而去的，至少做了五方面創(chuàng)新：

其一，量出以制入。一反“量入為出”的傳統(tǒng)財政原則，提出“先度其數而賦于人”。先對國家財政支出做預算，再據此核算與之匹配的財政收入。這種需求端導入的財政治理模式，開創(chuàng)了編制財政預算的先河。

其二，優(yōu)化標的物?！耙再Y產為宗”。就是按土地、財產的多少來確定應納稅額?！捌涮锂€之稅，率以大歷十四年墾田之數為準，而均征之”。計稅簡便易行，拓寬征稅廣度，體現公平公正。

其三，歸并稅和費。將繁雜的稅費簡化歸并為戶稅和地稅，以居住地戶籍人口和財產狀況分別課稅。居無定所的商人，在途經州縣納稅。有利于稅制簡化和稅負瘦身，堪稱唐代版“費改稅”。

其四，稅收貨幣化。規(guī)定除田畝稅以谷物形式交納外，其他類型賦稅一律折合成錢幣繳納。推動農民將應稅物資投放到市場上售賣，繁榮商品經濟，提高貨幣信用度和流通效率。

其五，納稅定期化。一年分夏秋兩次征收?！跋亩悷o過六月，秋稅無過十一月”。對于納稅人來說，只交一次即可。如有延誤納稅等特殊情況，可由有關部門統(tǒng)籌協(xié)調。

繳稅分兩季，稅種分兩類，故名“兩稅法”。

兩稅法出臺后，得到當時高層和后世史學家的高度評價。翰林學士陸贄就稱贊楊炎“掃租庸調之成規(guī)，創(chuàng)兩稅之新制”。胡均《中國財政史講義》稱贊兩稅法“杜侵欺，均貧富，既可救一時之弊，而其簡單易行，規(guī)模式廓，尤足以籠罩千年”。

從內容看，“兩稅法”新政有利于增加國家財政收入，有利于減輕百姓負擔;從戰(zhàn)略上看，兩稅法是用經濟手段將各地的財政自主權收歸中央，能夠起到對藩鎮(zhèn)割據釜底抽薪的作用。然而，新政的實施，不僅頂層設計要符合實際，還要得到有力執(zhí)行。唐德宗治下的帝國官僚體系，能否將好事辦好呢？

善政跑偏

貞元三年（787年）十二月，唐德宗在長安城外的新店打獵，偶入一農戶家里。按說，天子駕臨，百姓肯定受寵若驚，山呼萬歲，甚至語無倫次?？墒?，這位名叫趙光奇的農民，卻三言兩語把皇帝搞郁悶了

趙說：“蓋由陛下詔令不信于人，所以然也。前詔云‘于兩稅之外悉無他徭，今非兩稅而誅求者殆過之，后詔云‘和糴于百姓，曾不識一錢而取之，始云‘所糴粟麥，納于道次，今則遣致于京西，破產奉役，不能支也。百姓愁苦如此，何有于樂乎……”

這位躊躇滿志的皇帝萬沒想到，自己苦心推行的兩稅法，特別是三令五申 “除兩稅外，應有權宜科率、差使一切悉?！?，非但沒有給百姓帶來福音，反而落得政府失信的惡名。趙光奇的抱怨，只是兩稅法在執(zhí)行層面“跑偏”的一個縮影。

貞元十年（794年）五月，陸贄對兩稅法的制度缺陷給予了嚴厲批評：一是“不務齊平”，沒有規(guī)定全國統(tǒng)一稅額;二是“但令本道本州各依舊額征稅”，州府掌握征稅自主權;三是州府各自為政，稅負輕重差異較大;四是稅收統(tǒng)計、解送工作混亂無序。四個問題歸結起來，就是為執(zhí)行層面的胡作非為開了綠燈。

制度設計的問題，違背了稅收公平原則，引發(fā)了諸多社會問題。首當其沖，就是逃稅。“舊重之處，流亡益多，舊輕之鄉(xiāng)，歸附益眾”，從重稅區(qū)逃到輕稅區(qū)。當地官府為完成征稅任務，就把逃亡人口的稅額攤派給沒逃亡的人，導致許多納稅人家破人亡，加劇更多人的逃稅沖動，陷入惡性循環(huán)。

貨幣化納稅，本是促進商品經濟的有益舉措，但給納稅人添了很多麻煩。農民不得不將實物運到京城附近，徒增運費，還要被迫客串商人，將實物變現，更要承受當時“錢重貨輕”、通貨緊縮帶來的實物貶值損失。據統(tǒng)計，到元和十五年，銅錢升值5倍，也就意味著在稅額不變的情況下，實際稅負增加了5倍。

中央政府曾想履行監(jiān)管之責，治理亂象，卻山高水長，鞭長莫及。

歸咎人禍

最糟糕的是地方官的營私舞弊和任性加征。

實物變現，對納稅人來說，有“虛估”和“實估”兩種價格。前者是中央政府制定的保護價，高于當時市場價;后者是地方自行制定的官價，選取當時最低的市場價為標準。有些官府利用兩者的價差，實價收購實物，再虛價賣給百姓，牟取暴利。

至于苛捐雜稅，舊的歸并了，新的又來了。建中二年（781年），朝廷有戰(zhàn)事，開支巨大，便將商稅從三十稅一提高到十稅一。兩年后，朝廷又開征屋間架稅和算除陌錢，前者類似房產稅，后者類似交易稅。

中央帶頭出爾反爾，地方自然群起效尤?；茨瞎?jié)度使陳少游、劍南西川觀察使韋皋先后奏請增加兩稅稅額20%，分別獲批。

自此，唐德宗自廢武功，兩稅法的規(guī)則自他而興，由他而毀。

貞元九年（793年），唐德宗大赦天下，宣布“諸司使及諸州府，除兩稅外，別有科配，悉宜禁絕”。如此話語，所有人只當一紙空文，呵呵而已。

此時，兩稅法的推動者楊炎，已經逝去十二年了。曾幾何時，他位極人臣，深受皇寵;曾幾何時，他成就斐然，風光無限。然而，他卷入了朝堂之上的派系傾軋，整死大批政敵，并將責任推給皇帝。說到底，楊炎只是技術官僚，做點設計，搞點權謀，缺乏宰相應有的大局觀和政治敏感性。

建中二年（781年），輪到別人來整楊炎了。失去了皇帝的信任，他的仕途也就到了頭。流放路上，他感慨良多，以《流崖州至鬼門關作》寄托自己的情懷：

一去一萬里，千之千小還。崖州在何處？生度鬼門關?！吧裙黹T”，斯人已去。楊炎的個人悲劇，或許也是這場改革避不開的代價吧。

（作者為中國人民大學歷史學博士）