德國生活垃圾處理考察總結及其對廣東省的啟示

伍琳瑛

（1.廣東省環(huán)境衛(wèi)生協(xié)會，廣東廣州510500；2.華南理工大學環(huán)境與能源學院，廣東廣州510006）

·規(guī)劃與管理·

德國生活垃圾處理考察總結及其對廣東省的啟示

伍琳瑛1，2

（1.廣東省環(huán)境衛(wèi)生協(xié)會，廣東廣州510500；2.華南理工大學環(huán)境與能源學院，廣東廣州510006）

通過對德國生活垃圾處理現(xiàn)狀考察，簡述了德國管理政策的發(fā)展變化、垃圾處理設施建設、垃圾分類及居民責任等情況，對比了廣東省生活垃圾處理的政策制定、設施建設、垃圾分類、居民收費的實際情況，分別從體系建設、法律體系、經(jīng)濟手段、公民教育等方面探討廣東省生活垃圾處理的啟示和建議。

德國；垃圾處理；啟示

1 德國生活垃圾處理概況

1.1 管理政策的發(fā)展歷程

1972年，德國頒布實施了首部《廢物避免產(chǎn)生和廢物管理法》，開始對垃圾進行環(huán)保有效的處理，關閉了5×104個村莊級填埋場，德國垃圾填埋場的數(shù)量銳減。與此同時，垃圾焚燒廠、垃圾機械及生物預處理工廠等專門處理垃圾的工廠得到迅猛發(fā)展［1］。1986年，德國推行3R（Reduce，Reuse，Recycle）政策，即減少、循環(huán)與再利用。要求生產(chǎn)商和經(jīng)銷商必須按照這一原則對其產(chǎn)品進行設計，減低廢物的產(chǎn)生，并且確保產(chǎn)品生產(chǎn)和使用過程中產(chǎn)生的殘余物質(zhì)能夠得到環(huán)保循環(huán)再利用。1991年，頒布實施《包裝條例》，規(guī)定生產(chǎn)者和銷售者必須承擔回收產(chǎn)品包裝物的責任和義務。該條例又在1998年、2005年及2006年進行修訂。1996年，頒布實施《物質(zhì)封閉循環(huán)與廢棄物管理法》，將廢物回收作為循環(huán)經(jīng)濟的一般管理內(nèi)容，這項法律要求，除了已經(jīng)實現(xiàn)回收的金屬、紡織物、紙制品外，其他可循環(huán)使用的材料也必須在進行分類收集后重新進入經(jīng)濟循環(huán)系統(tǒng)［2］。2005年至今，德國要求原生垃圾零填埋，生活垃圾必須經(jīng)焚燒或其他生物機械處理后才可進入填埋場。目前，德國法律規(guī)定了生活垃圾處理的5個步驟：①Reduce，減少垃圾產(chǎn)生；②Reuse，重復利用；③Recycle&Compost，回收再生利用；④Create energy，能源轉化；⑤Disposed，無害化填埋。

1.2 垃圾處理設施建設情況

20 a前，為解決生活垃圾處理問題，德國大力推進生活垃圾處理設施建設，同樣被設施建設的“鄰避效應”所困擾，居民反對處理設施建在自家后院，抗議活動經(jīng)常發(fā)生。之后，隨著垃圾焚燒廠、生物機械處理廠等處理設施相繼建成，設施正常運轉，污染物排放達標，信息對外公開，接受第三方專業(yè)機構監(jiān)督及居民不定期現(xiàn)場檢查，垃圾焚燒廠還向周邊居民提供熱電等福利，設施建設得到社會輿論認可和居民的信任。目前，德國居民對垃圾處理設施的建設已不再抵觸，普遍認為垃圾處理設施和一般工廠并無區(qū)別。

根據(jù)德國環(huán)保部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2013年，德國產(chǎn)生的生活垃圾總量為4.4×107t，工業(yè)垃圾5.7× 107t，建筑垃圾2.03×108t；共建有15 586個垃圾處理設施，其中，167個垃圾焚燒廠，705個垃圾能源發(fā)電廠，58個MBT工廠，1 049個垃圾分選廠，2 462個生物處理廠，2 172個建筑垃圾處理廠等。由于設施處理能力富余，德國還承擔部分英國的垃圾處理，每年為英國處理垃圾7× 105～8×105t，并向英國收取一定的垃圾處理費。

1.3 垃圾分類高度普及

1）德國建設有完善的垃圾分類設施和管理體系，并強制要求居民在源頭將垃圾進行分類。居民垃圾一般分為5類：生物垃圾、紙類、塑膠類、玻璃、其他垃圾。政府在居民區(qū)設立不同顏色的垃圾桶，分別為棕色、黃色、藍色、灰色，以及回收玻璃的垃圾桶。居民須按照所在城市規(guī)定的分類規(guī)則投放垃圾，否則會被拒收垃圾或者面臨處罰。

2）采取經(jīng)濟手段鼓勵垃圾分類，將居民的生活垃圾處理費與垃圾產(chǎn)生量掛鉤。為鼓勵居民自覺開展垃圾分類，政府對分類投放的垃圾不向居民收取垃圾處理費。2003年開始，德國強制對一次性飲料瓶等容器實行押金制，居民在購買飲料時，需支付押金，在退回飲料瓶時才可領回押金，否則沒收押金［3］。據(jù)德國環(huán)保部統(tǒng)計，1990—2010年，德國垃圾中的其他垃圾成分占比從87%降低到37%，可見垃圾分類成效明顯。

3）大力發(fā)展垃圾循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)，發(fā)展可回收物的再生利用。德國的垃圾循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)由政府、私營企業(yè)共同完成，其中私營企業(yè)占90%，在垃圾分類和資源回收利用中發(fā)揮了很大作用。德國有20萬人從事垃圾循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)鏈工作，包括垃圾回收、垃圾資源再生。

1.4 垃圾處理“誰產(chǎn)生、誰付費”

德國的生活垃圾處理設施建設及運營費用主要靠向居民收費，政府一般不需財政撥款。各州對其生活垃圾處理費進行獨立核算。因此，各個州的生活垃圾處理費的收取各不相同，需結合人口、居住面積等信息進行計算。居民要登錄所在城市的城市管理局網(wǎng)站計算垃圾處理費應繳額，然后進行申報。如果居民不繳納垃圾處理費，垃圾清運公司會拒絕接收居民投放的垃圾。

根據(jù)卡倫貝格垃圾處理專業(yè)協(xié)會提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，以1個普通的4口之家為例，垃圾處理成本最低的1個州的戶垃圾處理費為90歐元/a，折合人民幣約650元/a；最貴的為212歐元/a，折合人民幣約1 550元/a。

2 廣東省生活垃圾處理現(xiàn)狀

2.1 垃圾處理法規(guī)政策

除了《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》等國家級法律法規(guī)自2002年起實施，廣東省頒布《廣東省城市垃圾管理條例》并以此作為廣東省垃圾處理工作的最高地方法規(guī)，明確提出了生活垃圾處理“三化”原則，即“減量化、資源化、無害化”，重點要求完善垃圾處理設施建設管理，并推動了在“十五”、“十一五”、“十二五”期間一批無害化處理設施的陸續(xù)建成。2006年，廣東省按照國家政策要求，限制塑料包裝袋的使用，要求有償使用，但成效不明顯。2010年，廣東省出臺《關于運用價格杠桿促進生活垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》，鼓勵生活垃圾焚燒處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展，焚燒處理項目建設加快。2011年，出臺了關于加強餐廚垃圾處理的政策文件，開始關注餐廚垃圾處理。2012年，印發(fā)實施《廣東省生活垃圾無害化處理設施建設“十二五”規(guī)劃》，提出重點發(fā)展垃圾焚燒發(fā)電；同時，又出臺了一系列關于加強農(nóng)村垃圾處理的政策文件，并由此拉開了全省農(nóng)村垃圾處理設施建設的序幕。

2016年起實施廣東省頒布實施《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理條例》，新條例明確了產(chǎn)生者、管理者等單位和個人的責任主體，將農(nóng)村生活垃圾處理納入法制范疇，要求建立城鄉(xiāng)生活垃圾分類制度，建立健全垃圾收運處理體系，明確垃圾處理設施建設全過程要求，提出經(jīng)費保障制度，明確經(jīng)濟責任，強化監(jiān)督管理要求。

2.2 處理設施建設情況

據(jù)統(tǒng)計，截至2015年底廣東省建成的生活垃圾焚燒廠及填埋場共111座，總處理規(guī)模為7.7× 104t/d。其中，填埋場85座，處理規(guī)模5.1×104t/d；焚燒廠26座，處理規(guī)模2.6×104t/d。另外，建有3座大規(guī)模的餐廚垃圾處理廠，均為100～300 t/d?！班彵苄敝萍s了垃圾處理設施的順利推進，項目選址難、征地難，部分規(guī)劃項目未能如期建成。廣東省人口約1億，每天產(chǎn)生的生活垃圾不低于1.0×105t，現(xiàn)有處理設施明顯不足，而部分設施更是超負荷運轉，垃圾處理面臨較大的壓力［4］。加快設施建設進度，滿足垃圾處理需求，仍然是近期廣東省的重點工作。

2.3 垃圾分類現(xiàn)狀

廣東省的垃圾分類主要是靠回收高價值的可回收物來實現(xiàn)，但是，近年來再生資源回收價值持續(xù)下跌，導致大量可回收物無人回收，垃圾分類回收面臨很大的瓶頸。根據(jù)《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理條例》［5］，生活垃圾應分為：可回收物、有機易腐垃圾、有害垃圾、其他垃圾4大類，并要求分類投放、分類收集、分類處理。但是，目前除了供銷系統(tǒng)建有廢舊資源回收系統(tǒng)，其他3類垃圾并未建立單獨的垃圾源頭分類體系。此外大量的低值可回收物也并未納入供銷系統(tǒng)，垃圾分類還處于小范圍探索試驗、宣傳動員階段，并沒有實質(zhì)性的進展，絕大部分的生活垃圾仍然是全部進入垃圾收運處理系統(tǒng)，集中在垃圾填埋場或焚燒廠進行處理。2010年以來，深圳、廣州、東莞、佛山相繼入選國家餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點城市，但僅深圳、廣州、佛山建成了處理規(guī)模為100～300 t/d的餐廚垃圾處理項目，大量餐廚垃圾并未得到有效收集和處理。2015年，廣州、深圳被列入全國垃圾分類示范城市，均出臺了垃圾分類的管理法規(guī)，采取了大量措施大力推進，但是成效并不明顯。

2.4 垃圾處理收費政策

2002年，廣東省頒布實施《廣東省城市生活垃圾處理收費管理辦法》，推行城市生活垃圾處理收費制度。2013年，出臺《關于規(guī)范城鄉(xiāng)生活垃圾處理價格管理的指導意見》，推行生活垃圾處理“一費四價”改革（一費：生活垃圾處理費，四價：清掃、收集、運輸、處置服務價格），探索農(nóng)村生活垃圾處理價格管理機制。2015年，廣東省21個地級以上市及56個縣（市）城區(qū)開征生活垃圾處理費，僅有2個縣未開征，大部分采取定額或者“用水消費量折算系數(shù)法”進行收費，平均每戶1個月交3～15元。據(jù)統(tǒng)計，2014年全省垃圾處理費收繳總額為22億元，遠未能填補垃圾清掃保潔、收運、處理成本，垃圾收運處理費用仍以政府財政投入為主。

3 德國生活垃圾處理經(jīng)驗對廣東省啟示與建議

3.1 完善頂層設計，明確責任主體

參考德國垃圾管理模式，按照垃圾的生命周期，從產(chǎn)品生產(chǎn)源頭開始，首先要減少垃圾產(chǎn)生、減少包裝物的使用，提高產(chǎn)品使用壽命，然后對垃圾進行分類處理、資源再生利用，最后是無害化處理［6］。同時，因涉及到的環(huán)節(jié)多、周期長，單靠一個環(huán)衛(wèi)部門是無法有效推行的，還應該增加發(fā)展改革、經(jīng)濟循環(huán)、工信、環(huán)保等部門，明確相關部門的工作職責并確保落到實處，并明確生產(chǎn)者、消費者、管理者的責任和義務。

3.2 構建完善的法律法規(guī)體系，實現(xiàn)垃圾治理有法可依

參考德國垃圾管理法律法規(guī)體系，明確生產(chǎn)者、消費者的責任和義務，并根據(jù)實際情況不斷完善、不斷修訂，逐漸形成完善的法律體系。下一步，重點圍繞《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理條例》的各項規(guī)定要求，制定相應政策措施，并確保落到實處。

3.3 充分發(fā)揮經(jīng)濟杠桿作用

可采取生活垃圾按量收費、補貼低值回收物回收價格、提高一次性用品使用價格、垃圾處理設施建設生態(tài)補償?shù)缺匾慕?jīng)濟手段，控制垃圾的產(chǎn)生，提高回收率和再生資源利用水平，保障設施建設運營管理經(jīng)費投入，實現(xiàn)垃圾循環(huán)再利用，減少垃圾產(chǎn)生量，確保垃圾無害化處理。

3.4 加快生活垃圾處理設施建設，提高設施運營管理水平

完善垃圾分類的收集、運輸、處理設施建設，配套必要的工具，對應做好資源再生等設施建設。配套分類運輸工具和終端處理設施，實現(xiàn)垃圾分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理。不斷提高生活垃圾設施建設和運營管理水平，注重監(jiān)管能力建設，引入社會監(jiān)督，加強信息公開，及時化解社會疑慮［7］。

3.5 注重培養(yǎng)公民的垃圾分類意識

做好垃圾分類，物盡其用，并減少最終進入終端處理設施的垃圾總量，實現(xiàn)生活垃圾的經(jīng)濟價值、社會價值、環(huán)境價值最大化。廣東省的生活垃圾含水率高，如在前端混合收集、末端分選，會造成垃圾混合交叉污染，降低垃圾中可回收物的回收價值，增加再生成本。因此，垃圾源頭分類是垃圾分類成功與否的關鍵。要加強學校教育、社會宣傳，從小培養(yǎng)良好的垃圾分類習慣，發(fā)動居民積極參與垃圾分類［8］。

［1］吳克，Michael Nelles，蔡敬民，等.德國城市生活垃圾處理中MBT技術現(xiàn)狀［J］.中國資源綜合利用，2005（9）：16-22.

［2］周固君，梅鳳喬.德國二元回收體系及其對中國固廢管理的啟示［J］.安徽農(nóng)業(yè)科學，2009，37（15）：7244-7247.

［3］佚名.德國城市垃圾處理世界領先重在全民參與［J］.中州建設，2012（12）：62-63.

［4］伍琳瑛，高燦峰.淺析廣東省生活垃圾處理現(xiàn)狀及管理政策［J］.環(huán)境衛(wèi)生工程，2012，20（2）：20-22.

［5］廣東省人民代表大會常務委員會.廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理條例［Z］.2015-09-25.

［6］李曉.基于德國經(jīng)驗尋找中國垃圾處理的出路［J］.科技情報開發(fā)與經(jīng)濟，2006，16（10）：107-109.

［7］伍琳瑛.廣東省生活垃圾焚燒處理的現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢研究［J］.環(huán)境衛(wèi)生工程，2015，23（3）：33-36.

［8］張國有.垃圾處理機制對民眾素質(zhì)的訓練［J］.科學中國人，2013（3）：30-33.

Investigation of Garbage Disposal in Germany and Its Enlightenment to Guangdong

Wu Linying1，2
（1.Guangdong Environmental Sanitation Association，GuangzhouGuangdong510500；2.School of Environmental and Energy Engineering，South China University of Technology，GuangzhouGuangdong510006）

Through the study of German garbage disposal status，we expounded the development and changes of the German management policy，aswell astheir waste disposal facilitiesconstruction，garbage classification and residentsresponsibility，then compared them with the actual situation of Guangdong’s garbage disposal policy，infrastructure construction，garbage classification，resident fees，so as to respectively discussed the enlightenment and suggestions on system construction，legal system，economic means，civic education and other aspectsofgarbage disposal in Guangdong.

Germany；garbage disposal；enlightenment

X32；X705

B

1005-8206（2017）02-0077-04

伍琳瑛（1986—），工程師，主要從事環(huán)境保護管理規(guī)劃與工程咨詢。

E-mail：wuly0103@163.com。

2016-06-13