環(huán)境法治踏上新征途

王明遠

【摘要】以新環(huán)保法為重要內(nèi)容的環(huán)境法治是一個涉及整個社會各個方面的綜合工程，也是一個系統(tǒng)工程。當務(wù)之急,是牢固樹立綠色發(fā)展理念,進一步提高對環(huán)境保護和生態(tài)文明的認識；依法落實各級黨委和政府在環(huán)境保護方面的政治與法律責任；進一步完善環(huán)境保護相關(guān)法律、法規(guī)與政策，提高環(huán)境執(zhí)法和司法能力,健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系,解決人民群眾反映強烈的突出環(huán)境問題。

【關(guān)鍵詞】新環(huán)保法 環(huán)境法治 生態(tài) 【中圖分類號】D922.6 【文獻標識碼】A

改革開放以來，我國經(jīng)濟一直高速發(fā)展，工業(yè)化、城市化進程大大加快，取得了舉世矚目的成就。與此同時，社會、經(jīng)濟與環(huán)境（含資源和能源）在整個發(fā)展進程中呈不均衡和不協(xié)調(diào)狀態(tài)，從而導致一系列影響我國可持續(xù)發(fā)展的問題不斷出現(xiàn)。其中，環(huán)境問題（包括整體性的環(huán)境污染、自然資源與生態(tài)的破壞）最為突出。

環(huán)境問題所傷害的，不僅僅是生態(tài)系統(tǒng)與公私財產(chǎn)，更重要的是公民的生命、健康和經(jīng)濟社會的發(fā)展基礎(chǔ)。為了有效應(yīng)對我國面臨的嚴峻環(huán)境挑戰(zhàn)，落實黨中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護工作的重大戰(zhàn)略部署，全國人大常委會于2014年4月24日對《環(huán)境保護法》進行了大幅度的修訂。修訂后的《環(huán)境保護法》（以下簡稱“新環(huán)保法”）被稱為“史上最嚴的環(huán)保法”，該法自2015年1月1日起施行。新環(huán)保法的頒布實施，標志著我國環(huán)境法治建設(shè)進入了一個新階段、邁上了一個新臺階，對我國生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展事業(yè)的意義重大而深遠。

新環(huán)保法實施的總體狀況：喜憂參半

根據(jù)《全國人民代表大會常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查<中華人民共和國環(huán)境保護法>實施情況的報告》、最高人民法院發(fā)布的《中國環(huán)境資源審判》（白皮書）以及中央環(huán)保督察組反饋的關(guān)于河北、內(nèi)蒙古、黑龍江、江蘇以及河南等地的問題通報，新環(huán)保法生效近兩年以來，一方面，該法得到了較為認真的貫徹實施，全國環(huán)境質(zhì)量有所改善；另一方面，一些地區(qū)的環(huán)保工作部署落實不到位、推進不得力，環(huán)境質(zhì)量與人民期待有較大差距，群眾反映強烈的突出環(huán)境問題沒有得到解決，環(huán)保法律法規(guī)還不健全，一些制度措施落實不夠嚴格， 我國資源約束趨緊、環(huán)境污染、生態(tài)質(zhì)量退化的形勢依然嚴峻，各類污染物排放量仍處高位，需要引起國家和全社會的高度重視。

新環(huán)保法是我國環(huán)境保護領(lǐng)域的綜合性和基礎(chǔ)性法律，對環(huán)境保護的目的、原則、制度等重大問題進行了全面系統(tǒng)的規(guī)定。該法實施后，黨中央和國務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》、《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》等重要規(guī)范性文件；全國人大常委會修訂了《環(huán)境影響評價法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《海洋環(huán)境保護法》《野生動物保護法》等相關(guān)法律；國務(wù)院修訂了《防止拆船污染環(huán)境管理條例》《土地管理法實施條例》和《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》等行政法規(guī)。此外，國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》，環(huán)境保護部出臺了按日處罰、查封扣押等32件配套性文件，公安部等5部門聯(lián)合發(fā)布了《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》。同時，國務(wù)院有關(guān)部門清理和廢除了不符合新環(huán)保法規(guī)定的規(guī)章和規(guī)范性文件45件，各地共清理和廢除阻礙環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管的“土政策”206件。廣東、廣西、上海等地修訂了《環(huán)境保護條例》。

但是，新環(huán)保法所規(guī)定的排污許可、環(huán)境監(jiān)測、區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、劃定生態(tài)紅線、生態(tài)補償?shù)然痉芍贫鹊呐涮追ㄒ?guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件尚未出臺，所規(guī)定的更加嚴格的制度措施需要諸如水污染防治法等單項法律與之相銜接；土壤污染防治缺乏法律依據(jù)，農(nóng)業(yè)污染防治法律法規(guī)不健全；環(huán)保科技和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)扶持政策不完善等。

環(huán)境違法和犯罪現(xiàn)象仍然多發(fā)，環(huán)境保護責任仍存在落實不到位的情況

為推動各級政府、企業(yè)和社會公眾準確把握新環(huán)保法的精神和要求，環(huán)境保護部、全國人大環(huán)資委、全國人大常委會法工委聯(lián)合召開了電視電話會議，對該法的貫徹實施進行全面部署。多個地區(qū)組織開展了專題學習、巡回宣講和形式多樣的宣傳活動，強化黨政干部環(huán)保法治意識，增強企業(yè)環(huán)保主體責任意識，提高全民生態(tài)環(huán)境意識。但是，由于執(zhí)法不力等原因，不少企業(yè)的環(huán)保義務(wù)尚未落實，擅自停運污染治理設(shè)施、不正常運行自動監(jiān)控設(shè)施，甚至偷排偷放、數(shù)據(jù)造假等違法犯罪行為較為常見。根據(jù)2016年11月的《全國人民代表大會常務(wù)委員會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查<中華人民共和國環(huán)境保護法>實施情況的報告》（以下簡稱報告），2015年，在全國范圍內(nèi)開展了環(huán)保大檢查，共檢查企業(yè)177萬家，查處各類違法企業(yè)19.1萬家；各級環(huán)保部門下達行政處罰決定9.7萬余份，罰款超過42.5億元，分別比2014年增長17%和34%；公安機關(guān)破獲各類環(huán)境污染犯罪案件6035起，抓獲犯罪嫌疑人1.2萬余人，分別比2014年增長16%和42%。從2015年到2016年8月份，全國實施按日連續(xù)處罰案件1163件，查封、扣押案件8647件，停產(chǎn)、限產(chǎn)案件4990件。

我國《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》將資源環(huán)境指標全部列為約束性指標，強化污染物排放總量控制，進一步明確了地級以上城市空氣和地表水質(zhì)量目標。2016年1月以來，中央環(huán)保督察組對河北、內(nèi)蒙古、江西、廣西、江蘇、河南、云南等省份開展了督察，集中查辦了一批違法案件，有力地推動了地方政府落實環(huán)保責任。在人大監(jiān)督方面，國務(wù)院今年首次向全國人大常委會報告了2015年度環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標完成情況，河南、重慶、江西等14個省(自治區(qū)、直轄市)政府也依法向本級人大進行了報告。此外，國務(wù)院有關(guān)部門將監(jiān)督重點從企業(yè)為主向政府和企業(yè)并重轉(zhuǎn)變，開展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點，不斷加大督查問責力度。2015年，環(huán)境保護部公開約談了15個市級政府主要負責人員。內(nèi)蒙古、山西、寧夏等17個省（自治區(qū)、直轄市）按照中央關(guān)于建立“黨政同責”“一崗雙責”制度的要求，明確了各級黨政機關(guān)和有關(guān)職能部門的環(huán)境保護責任。福建、浙江等地改進黨政領(lǐng)導干部政績考核工作，大幅提高生態(tài)環(huán)境保護指標的比重。

但是，在許多地方，政府對保護環(huán)境和發(fā)展經(jīng)濟的關(guān)系認識不足、環(huán)保投入不夠、工作推進不力，考核問責機制不健全，壓力傳導層層衰減。有的地方領(lǐng)導干部違規(guī)干預(yù)環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法，地方保護現(xiàn)象仍然存在。相關(guān)部門環(huán)保職責不明確，被動應(yīng)付、推諉扯皮的現(xiàn)象也時有發(fā)生，部門間缺乏協(xié)調(diào)配合，信息難以共享，執(zhí)法合力不足。此外，環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境刑事司法銜接機制有待健全，不少地方存在有案不移、有案難移、以罰代刑等現(xiàn)象。

當前我國環(huán)境執(zhí)法、司法體制機制現(xiàn)狀

在執(zhí)法體制方面，國家開展了省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理改革試點工作。

在執(zhí)法機制方面，國務(wù)院先后制定了大氣、水、土壤污染防治行動計劃，堅決向污染宣戰(zhàn)；各地各部門不斷加大轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)力度，加快淘汰落后產(chǎn)能，推進重點行業(yè)升級改造，積極優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，推進煤炭清潔高效利用。國務(wù)院還印發(fā)了《關(guān)于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》，全面加強執(zhí)法，嚴懲環(huán)境違法行為；各地普遍建立了網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管體系，形成“定人、定責、履責、問責”的工作機制。環(huán)境保護部堅持以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，不斷完善和落實污染物排放總量控制制度；建立健全更加嚴格的環(huán)境保護標準體系，制定和修訂了各類環(huán)保標準121項。各地環(huán)保部門嚴格執(zhí)行環(huán)境影響評價制度，2015年全國共清理出違反環(huán)境影響評價制度的建設(shè)項目14萬個，有力地遏制了“未批先建”問題。

在司法體制方面，各級人民法院加強了環(huán)境資源審判專門機構(gòu)建設(shè)，最高人民法院和貴州、福建、海南等15個高級人民法院設(shè)立了環(huán)境資源審判庭。根據(jù)《中國環(huán)境資源審判》（白皮書），截至2016年6月，各級人民法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭、合議庭或者巡回法庭共計558個，其中審判庭191個。貴州、福建、海南、江蘇、重慶等地建立三級環(huán)境資源審判組織體系，其他部分中級、基層人民法院也根據(jù)當?shù)丨h(huán)境資源審判的實際情況，設(shè)立專門環(huán)境資源審判機構(gòu)。各級法院還積極探索將涉及環(huán)境資源的民事、行政案件，乃至刑事案件統(tǒng)一歸口一個審判庭審理的“二合一”或者“三合一”工作模式。此外，十二屆全國人大常委會第十五次會議決定授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點，為期兩年。試點地區(qū)為北京、內(nèi)蒙古、吉林等十三個省、自治區(qū)、直轄市。

在司法機制方面，最高人民法院出臺了環(huán)境民事公益訴訟案件、環(huán)境侵權(quán)責任民事案件等適用法律的司法解釋，審議并原則通過了辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋，強化對全國相關(guān)司法活動的監(jiān)督指導。根據(jù)《報告》，從2015年到2016年6月，各級人民法院依法受理環(huán)境資源類刑事、民事、行政案件共計16.7萬件，審結(jié)14.8萬件；受理環(huán)境公益訴訟案件123件，審結(jié)61件，有力打擊和震懾了環(huán)境違法犯罪行為。云南、貴州等地探索建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。最高人民檢察院開展了破壞環(huán)境資源犯罪專項立案監(jiān)督活動。從2015年到2016年8月，各級檢察機關(guān)共批準逮捕破壞環(huán)境資源犯罪9693件約1.4萬人，提起公訴約2.9萬件4.5萬人，立案查處環(huán)境保護領(lǐng)域涉嫌貪污賄賂、瀆職等職務(wù)犯罪1939人。

完善和加強我國的環(huán)境立法、守法、執(zhí)法和司法十分必要，也困難重重

環(huán)境法律制度需要進一步落實或完善，執(zhí)法監(jiān)管亟待加強。第一，環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)不夠健全，監(jiān)測與監(jiān)管結(jié)合不緊密。一些地方反映，有的在線監(jiān)控設(shè)備質(zhì)量較差，不少在線監(jiān)測設(shè)備未依法檢定，監(jiān)測數(shù)據(jù)難以作為執(zhí)法依據(jù)。第二，環(huán)境信息公開不夠及時、全面和規(guī)范。有的地方政府信息公開滯后，一些企業(yè)信息公開不規(guī)范， “只說好不說壞”。第三，排污許可制度的實施不規(guī)范，企業(yè)持證排污的要求尚未全面落實；環(huán)境影響評價制度推進中一些歷史遺留的“未批先建”項目有待清理整頓。第四，跨區(qū)域流域環(huán)保體制機制不健全，污染治理缺乏整體性，生態(tài)保護補償機制也有待進一步完善。第五，一些地區(qū)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管不到位，覆蓋面不全，執(zhí)法偏軟；基層環(huán)境執(zhí)法人員少，業(yè)務(wù)能力弱，技術(shù)支撐不夠，經(jīng)費保障不足，不適應(yīng)繁重的監(jiān)管任務(wù)。

在環(huán)境司法方面，盡管環(huán)境糾紛案件整體呈上升態(tài)勢，但是進入法院的案件比例低、數(shù)量少。此外，環(huán)境訴訟程序繁雜、耗時長久、訴訟成本較高也導致了司法審判的效益低下。而環(huán)境案件本身往往具有高度的復(fù)雜性、科學技術(shù)性和法律專業(yè)性等特點，對審判人員的專業(yè)素養(yǎng)提出了很高的要求，環(huán)境審判人員不僅要具備過硬的司法訴訟專業(yè)能力，還要了解甚至掌握環(huán)境科學領(lǐng)域的基本知識和技能。在我國目前的法學教育和現(xiàn)實國情下，顯然還缺乏這樣高素質(zhì)的審判人才。

以新環(huán)保法為重要內(nèi)容的環(huán)境法治是一個涉及整個社會各個方面的綜合工程，也是一個系統(tǒng)工程。環(huán)境立法、守法、執(zhí)法和司法等一系列法律活動或行為作為這個系統(tǒng)的要素而存在。一方面，它們各自具有特定的功能，對環(huán)境保護起到不可或缺的作用；另一方面，它們之間又存在著密不可分的關(guān)系，并憑借有序組織運作而形成的合力，加速推動環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展。

根據(jù)發(fā)展市場經(jīng)濟、建設(shè)法治國家的現(xiàn)實需要，按照生態(tài)學規(guī)律和可持續(xù)發(fā)展的客觀要求，完善和加強我國的環(huán)境立法、守法、執(zhí)法和司法，是十分必要和重要的，同時也困難重重。當務(wù)之急，是牢固樹立綠色發(fā)展理念，進一步提高對環(huán)境保護和生態(tài)文明的認識；依法落實各級黨委和政府在環(huán)境保護方面的政治與法律責任；進一步完善環(huán)境保護相關(guān)法律、法規(guī)與政策，提高環(huán)境執(zhí)法和司法能力，健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系，解決人民群眾反映強烈的突出環(huán)境問題。而今天的抉擇，決定著能否建成生態(tài)良好、文明富強的“美麗中國”，甚至決定著能否實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國夢”。

（作者為清華大學法學院教授，清華大學環(huán)境資源能源法學研究中心主任）

【參考文獻】

①《多項細則保障法律落地環(huán)保法“長出”鋼牙利爪》，中華人民共和國環(huán)境保護部網(wǎng)，2015年1月9日。

②沈躍躍：《全國人民代表大會常務(wù)委員會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查<中華人民共和國環(huán)境保護法>實施情況的報告》，中國人大網(wǎng)，2016年11月3日。

責編/潘麗莉 宋睿宸（見習）

美編/王夢雅（見習）