建立權(quán)責(zé)清單的幾個難點(diǎn)

沈榮華

【摘要】建立權(quán)力清單和責(zé)任清單是加快政府職能轉(zhuǎn)變的重要舉措，也是實(shí)行依法行政的要求。要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，就應(yīng)明確與行政權(quán)力相對應(yīng)的責(zé)任事項(xiàng)，做到權(quán)責(zé)一體，并針對清單中的具體權(quán)力來界定相對應(yīng)的責(zé)任；針對政府部門職責(zé)定責(zé)任。這樣，才能使權(quán)責(zé)清單真正發(fā)揮作用。

【關(guān)鍵詞】行政職權(quán) 政府 權(quán)責(zé)清單

【中圖分類號】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A

建立權(quán)力清單和責(zé)任清單，在我國各地區(qū)各部門都進(jìn)行了積極探索，取得了很大進(jìn)展。省級政府部門和部分市縣政府部門先后公布了權(quán)責(zé)清單，國務(wù)院部門權(quán)責(zé)清單的編制試點(diǎn)正在加緊進(jìn)行。同時，建立權(quán)責(zé)清單過程中也面臨著一些難點(diǎn)問題，需要深入研究，不斷完善，使權(quán)責(zé)清單更加合理清晰，真正發(fā)揮作用。

哪些行政權(quán)力進(jìn)清單，哪些行政權(quán)力不能列入清單

建立權(quán)力清單，要按照權(quán)力法定原則和轉(zhuǎn)變政府職能的要求，對政府部門行使的權(quán)力進(jìn)行全面梳理、清理規(guī)范、審核確認(rèn)，以清單形式列明權(quán)力事項(xiàng)等并向社會公開。清單上列舉的權(quán)力事項(xiàng)，都是有法律依據(jù)和授權(quán)，是政府部門能夠做的。沒有法律依據(jù)和授權(quán)的權(quán)力，不能列入清單，政府部門不能做，即法無授權(quán)不可為，這就劃定了政府與市場、社會的權(quán)力邊界。

在實(shí)踐中，各地結(jié)合自身實(shí)際進(jìn)行了探索，形成了各自的權(quán)力清單，積累了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)。同時，也出現(xiàn)了一個新情況，就是各地依據(jù)同樣的國家法律法規(guī)，同級同類政府部門的權(quán)力事項(xiàng)，按理說應(yīng)當(dāng)出入不大，但比較結(jié)果顯示，各地權(quán)力清單列出的權(quán)力事項(xiàng)存在較大差距。截止到2015年12月31日，筆者查閱中央人民政府門戶網(wǎng)站及各地方人民政府門戶網(wǎng)站顯示，省級部門的權(quán)力事項(xiàng)總數(shù)，大多是3000項(xiàng)到5000項(xiàng)不等，少的如安徽1705項(xiàng)，遼寧1928項(xiàng)，寧夏1941項(xiàng)，多的如青海7488項(xiàng)，云南6317項(xiàng)。同類部門的權(quán)力事項(xiàng)，多的50-60項(xiàng)，少的20-30項(xiàng)，以省級發(fā)展改革部門為例，多的如湖南64項(xiàng)，少的如山西16項(xiàng)；省級教育部門，多的如廣東371項(xiàng)，少的如河南28項(xiàng)。相類別的權(quán)力事項(xiàng)，同樣有較大出入，以省級文物部門“行政處罰”為例，多的如江蘇23項(xiàng)，北京20項(xiàng)，少的如山東5項(xiàng)，山西2項(xiàng)。①為什么會出現(xiàn)這種情況？分析表明，在“怎樣梳理權(quán)力，哪些權(quán)力進(jìn)清單”的問題上，目前還存在不同的理解和做法，需要深入探討，進(jìn)一步完善清單制定。

一是區(qū)分是否直接對相對人行使權(quán)力。根據(jù)2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）要求，政府部門要對行使的直接面對公民、法人和其他組織的行政職權(quán)進(jìn)行全面梳理，參照權(quán)力分類標(biāo)準(zhǔn)，以清單形式列明部門權(quán)力事項(xiàng)。也就是說，應(yīng)將政府部門直接對相對人行使的權(quán)力列入清單。從實(shí)踐情況看，由于標(biāo)準(zhǔn)不一，各地大多將直接對相對人行使的權(quán)力事項(xiàng)按權(quán)力分類列入清單。有的地方認(rèn)為行政指導(dǎo)、行政監(jiān)督等其他權(quán)力也屬于直接對相對人行使權(quán)力，將相關(guān)事項(xiàng)列入了清單；有的地方將不直接對相對人行使的權(quán)力事項(xiàng)，如規(guī)劃編制、政策制定等，也列入清單，從而使各地權(quán)力事項(xiàng)數(shù)量出現(xiàn)偏差。因此，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格以直接對相對人行使權(quán)力作為是否列入清單的標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)研究確認(rèn)不符合標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力事項(xiàng)不應(yīng)列入清單，一些沒有直接對相對人行使權(quán)力的部門可不列入權(quán)力清單統(tǒng)計(jì)范圍，防止出現(xiàn)爭權(quán)擴(kuò)權(quán)或遺漏權(quán)力。

二是區(qū)分不同層級權(quán)力。我國縱向上有5級政府，不同層級政府的職能定位不同，中央和省級側(cè)重宏觀管理、規(guī)則制定、指導(dǎo)監(jiān)督，市縣鄉(xiāng)政府部門直接面對社會、企業(yè)和公眾，側(cè)重微觀管理、規(guī)則執(zhí)行、執(zhí)法監(jiān)管。按照簡政放權(quán)的要求，直接面向基層，量大面廣，由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會事項(xiàng)，應(yīng)考慮下放地方和基層管理。在實(shí)踐中，各地將大量適合市縣管理的權(quán)力下放，劃為屬地管理權(quán)力，由市縣部門直接行使，省級部門除重大事項(xiàng)外不再直接行使。這里需探討的問題是，屬地管理權(quán)力應(yīng)當(dāng)列入哪個層級權(quán)力清單？

從各地做法看，有些省份仍列入省級權(quán)力清單，如湖南省權(quán)力清單共計(jì)3722項(xiàng)，其中省級直接行使1556項(xiàng)，市縣屬地管理2166項(xiàng)。有些省份則不計(jì)入省級權(quán)力清單，如安徽省梳理權(quán)力事項(xiàng)基數(shù)5405項(xiàng)，其中取消、下放屬地管理2595項(xiàng)，加上其他減少事項(xiàng)，省級清單保留1712項(xiàng)。從合法性上看，法律法規(guī)有關(guān)職責(zé)權(quán)限的規(guī)定，往往是對整個部門或地方各級部門而言的，沒有層級之分。這樣，下放的屬地管理權(quán)力無論列入哪個層級清單，都是于法有據(jù)的，這就需要作出合理選擇。按照轉(zhuǎn)變政府職能的要求，建議權(quán)力清單應(yīng)明確劃分不同層級的權(quán)力，將屬地管理事項(xiàng)列入市縣權(quán)力清單，而不計(jì)入省級清單，這樣有利于突出不同層級權(quán)力配置的特點(diǎn)，也有助于厘清不同層級的權(quán)力邊界，落實(shí)履職責(zé)任，使清單更具操作性。同時，可在省級清單中注明，對屬地管理權(quán)力行使要進(jìn)行監(jiān)督，重大事項(xiàng)仍保留辦理權(quán)。

按照權(quán)力分類，哪些權(quán)力類別可調(diào)整，哪些權(quán)力類別可增設(shè)

對政府部門行使的權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行分門別類梳理，確認(rèn)權(quán)力事項(xiàng)的類別，是建立權(quán)力清單的基本要求。按照不同標(biāo)準(zhǔn)，行政權(quán)力可劃分為不同類別。不同類別的權(quán)力事項(xiàng)，權(quán)力屬性、行使方式和對應(yīng)責(zé)任也不同。現(xiàn)在權(quán)力清單的分類方式是9+x，即行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政檢查、行政確認(rèn)、行政征收、行政給付、行政獎勵、行政裁決和其他類別?？偟目?，這種權(quán)力分類基本上涵蓋了政府部門直接對相對人行使的權(quán)力，權(quán)力事項(xiàng)得以準(zhǔn)確定性，各歸其位，為建立權(quán)力清單提供了基本框架。同時，通過分析可發(fā)現(xiàn)，有的權(quán)力類別涵義模糊，運(yùn)用不多，而有些權(quán)力事項(xiàng)經(jīng)常使用，卻沒有具體定性或歸入現(xiàn)有分類中，影響了權(quán)力清單的實(shí)效性。是否需要適當(dāng)調(diào)整，值得深入探討。

哪些權(quán)力類別可調(diào)整？目前清單的9個權(quán)力分類是對參照相應(yīng)的具體行政行為劃分的，其中有的權(quán)力類別劃分是否合適，就有待于推敲和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。其中的行政獎勵，作為一種具體行政行為，在政府管理中通常被作為一種表彰鼓勵的措施，不具強(qiáng)制執(zhí)行力，而不是作為權(quán)力來行使。行政給付，作為一種授予權(quán)益的具體行政行為，如對行政相對人給予幫助，救濟(jì)優(yōu)待，予以補(bǔ)償?shù)仁马?xiàng)，從屬性看更多是一種政府的責(zé)任或服務(wù)，而不是權(quán)力行使。這兩類權(quán)力是否作為基礎(chǔ)權(quán)力類別，就有待斟酌，而且作為授予權(quán)益事項(xiàng)，給予誰不給予誰，需要根據(jù)情況變化時常調(diào)整，如列入也不利于保持清單的相對穩(wěn)定。從適用情況看，在省級權(quán)力清單中，行政給付類的事項(xiàng)相加僅15項(xiàng)左右，行政獎勵類的事項(xiàng)相加在40項(xiàng)左右，在省級數(shù)千項(xiàng)權(quán)力中占比很小，多數(shù)部門沒有行政獎勵和行政給付的事項(xiàng)，這說明作為基礎(chǔ)權(quán)力類別實(shí)用性不大。相似情況還有，一些地方清單中設(shè)有行政指導(dǎo)、行政監(jiān)督、行政調(diào)解等其他權(quán)力類別，是否作為普遍采用的基礎(chǔ)權(quán)力類別，也有待于探討。因此，從實(shí)際出發(fā)，可考慮將行政獎勵、行政給付不再作為基礎(chǔ)權(quán)力類別列入清單，有關(guān)事項(xiàng)可由政府部門依照法律法規(guī)實(shí)施。

哪些權(quán)力類別可增設(shè)？權(quán)力清單中的“其他類別”的設(shè)置，是考慮到權(quán)力分類方式多樣，有些權(quán)力事項(xiàng)按屬性無法歸入現(xiàn)有權(quán)力分類，是一種兜底類別，數(shù)量不多。如果其他類別下的事項(xiàng)很多，各部門又經(jīng)常使用，就需考慮設(shè)立新的基礎(chǔ)權(quán)力類別。從已公布的權(quán)力清單看，其他類別下的事項(xiàng)往往較多，如省級部門清單中的其他權(quán)力事項(xiàng)，往往達(dá)數(shù)百項(xiàng)之多，占比較大，有的部門按現(xiàn)有9個權(quán)力分類共有22項(xiàng)，而其他類別的事項(xiàng)也達(dá)22項(xiàng)，兩者數(shù)量相當(dāng)，形成反差。其他權(quán)力事項(xiàng)過多，沒有定性，就難以確定權(quán)力行使方式和對應(yīng)責(zé)任，不利于規(guī)范權(quán)力的行使。那么，可考慮增設(shè)哪些權(quán)力類別？有數(shù)據(jù)顯示，在其他類別的事項(xiàng)中，許多是各種項(xiàng)目的初審、審批、審核、上報、備案、年審等，占有很大比重，說明實(shí)際工作中經(jīng)常運(yùn)用，權(quán)力屬性和行使方式也有相通之處。例如，陜西省權(quán)力清單共梳理出審核轉(zhuǎn)報類204項(xiàng)，計(jì)入省級清單總數(shù)。湖南省梳理出審核轉(zhuǎn)報類事項(xiàng)238項(xiàng)，不計(jì)入省級權(quán)力清單總數(shù)。這些做法就是對權(quán)力分類的有益探索。因此，可考慮增設(shè)“行政審核”或其他名稱，將目前“其他類別”中的事項(xiàng)盡可能歸類作為一項(xiàng)基礎(chǔ)權(quán)力類別，就可以大大減少其他權(quán)力事項(xiàng)，使清單更加規(guī)范合理。

如何確定責(zé)任事項(xiàng)，做到權(quán)責(zé)一致

按照權(quán)責(zé)一致原則，厘清與行政權(quán)力相對應(yīng)的責(zé)任事項(xiàng)，明確政府該做什么，“法定職責(zé)必須為”，是建立責(zé)任清單的要求。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要》（2015—2020年）提出，要大力推行權(quán)力清單，責(zé)任清單，“逐一厘清與行政權(quán)力相對應(yīng)的責(zé)任事項(xiàng)、責(zé)任主體、責(zé)任方式”?！吨笇?dǎo)意見》提出，“要按照權(quán)責(zé)一致的原則，逐一厘清與行政職權(quán)相對應(yīng)的責(zé)任事項(xiàng)，建立責(zé)任清單”。這些要求表明，明確與行政權(quán)力相對應(yīng)的責(zé)任事項(xiàng)，做到權(quán)責(zé)一致，是建立責(zé)任清單的關(guān)鍵所在。對此，目前大致有兩種做法。

一種是針對具體權(quán)力定責(zé)任，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)針對清單中的具體權(quán)力來界定相對應(yīng)的責(zé)任。如安徽省將傳統(tǒng)的“針對部門講責(zé)任”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤搬槍唧w權(quán)力講責(zé)任”，使每一項(xiàng)權(quán)力相對應(yīng)的責(zé)任細(xì)化到條，落實(shí)到款，高度融合，共依法確定1.2萬多項(xiàng)責(zé)任事項(xiàng)，2萬多項(xiàng)追責(zé)情形。北京市的做法更概括些，出臺了全國首份“通用+專項(xiàng)”責(zé)任清單，即針對行政許可、行政處罰、行政確認(rèn)等權(quán)力類別，面向45個政府部門，明確了116項(xiàng)共性責(zé)任，規(guī)定了權(quán)力運(yùn)行各個環(huán)節(jié)政府部門及人員應(yīng)當(dāng)做什么，細(xì)化了監(jiān)管責(zé)任，防止不作為。

另一種是針對政府部門職責(zé)定責(zé)任，認(rèn)為政府部門的責(zé)任事項(xiàng)，有些與清單上具體權(quán)力對等，有些則不對等，所以不能只對具體權(quán)力講責(zé)任，而應(yīng)當(dāng)從部門職責(zé)范圍來確定責(zé)任事項(xiàng)，防止政府責(zé)任缺失。在實(shí)踐中，一些地方從部門職責(zé)、部門間職責(zé)交叉事項(xiàng)、監(jiān)管服務(wù)事項(xiàng)等方面來厘清具體責(zé)任事項(xiàng)，形成內(nèi)容更廣的責(zé)任清單。例如，浙江省通過梳理部門職責(zé)，細(xì)化部門責(zé)任事項(xiàng)，劃定交叉職責(zé)事項(xiàng)，建立責(zé)任追究機(jī)制等，形成責(zé)任清單，解決“不作為”問題。山東省對53個省級部門（單位）共確定主要職責(zé)363項(xiàng)，具體責(zé)任1383項(xiàng)，追責(zé)情形7262項(xiàng)，確定部門職責(zé)邊界59項(xiàng)，建立事中事后監(jiān)管制度539項(xiàng)，公共服務(wù)事項(xiàng)117項(xiàng)，形成責(zé)任清單，把該負(fù)的責(zé)任負(fù)起來，把該管的管住管好。

上述做法從不同角度進(jìn)行了有益探索，為建立責(zé)任清單提供借鑒和經(jīng)驗(yàn)。在法理上，權(quán)責(zé)一致、有權(quán)必有責(zé)，意味著政府部門在行使權(quán)力的同時，也必須履行相應(yīng)的責(zé)任，如必須依法行權(quán)，不得越權(quán)越界，必須遵守法定程序，不得隨意而為，必須履行法定義務(wù)，不得失職等。運(yùn)用到責(zé)任清單上，就應(yīng)當(dāng)針對具體權(quán)力或者權(quán)力類別來界定責(zé)任事項(xiàng)，使責(zé)任具體化。如可參照安徽等地的做法，針對每項(xiàng)權(quán)力定責(zé)任，高度融合，也可參照北京的做法，針對各種權(quán)力類別確定各部門通用的責(zé)任事項(xiàng)，建立責(zé)任清單。這樣，在行使權(quán)力時，政府部門就必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，知道該做什么，怎么做，也便于追責(zé)。

權(quán)責(zé)清單是依據(jù)法律法規(guī)和“三定”部門職責(zé)制定的。部門職責(zé)一般是指政府部門應(yīng)當(dāng)履行的任務(wù)和義務(wù)，放在權(quán)責(zé)清單語境下，往往可理解為權(quán)力，也可看作是責(zé)任或義務(wù)。如某政府部門負(fù)責(zé)主管某方面事務(wù)，即是授權(quán)，表明能做什么，也是責(zé)任，表明應(yīng)當(dāng)做什么。據(jù)此確定的責(zé)任事項(xiàng)，有些并不是與清單上的具體權(quán)力相對應(yīng)，而是把部門職責(zé)細(xì)化為具體責(zé)任事項(xiàng)，這對于落實(shí)“法定職責(zé)必須為”有著重要作用。比如，現(xiàn)在一再強(qiáng)調(diào)簡政放權(quán)，就要加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。這反映在清單上，一項(xiàng)權(quán)力可能取消下放，但市場監(jiān)管的責(zé)任仍然還存在，不能借故推脫。因此，僅僅說“誰審批誰監(jiān)管”是不夠的，還應(yīng)加上“誰主管誰負(fù)責(zé)監(jiān)管”，意思就是對你主管的事務(wù)，可以不行使審批權(quán)，但市場監(jiān)管責(zé)任必須履行。有鑒于此，根據(jù)部門職責(zé)細(xì)化的責(zé)任事項(xiàng)，雖然不一定與清單上的權(quán)力對應(yīng)，也應(yīng)列入責(zé)任清單，以促使政府部門主動履行職責(zé)，把該管的事管起來，避免不作為。

對于政府部門依法承擔(dān)的管理服務(wù)職責(zé)，包括基本公共服務(wù)事項(xiàng)、行政事業(yè)性收費(fèi)事項(xiàng)、專項(xiàng)資金管理事項(xiàng)、職業(yè)資格事項(xiàng)等，要在清理規(guī)范的基礎(chǔ)上，分別列出清單目錄并向社會公開，主動履行法定職責(zé)，方便企業(yè)和公眾辦事，接受社會監(jiān)督。

（作者為中國行政管理學(xué)會副秘書長、研究員）

【注釋】

①本文所有數(shù)據(jù)均截止到2015年12月13日，來源于中央人民政府門戶網(wǎng)站及各地方人民政府門戶網(wǎng)站。

責(zé)編/肖晗題 美編/于珊