對新時期產業(yè)扶貧布局的思考

欒群+周忠鋒

2015年11月，《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出，為更好實現(xiàn)全面建成小康社會目標，補齊貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展短板，要“構建專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧互為補充的大扶貧格局”。產業(yè)扶貧是為貧困地區(qū)發(fā)展注入持續(xù)動力、建設內生保障的根本舉措，早在2013年3月，工業(yè)和信息化部就發(fā)布了《關于全國工業(yè)和信息化系統(tǒng)支持集中連片特殊困難地區(qū)發(fā)展的意見》，提出在貧困地區(qū)加強信息服務應用、通信服務提升、基礎能力培育和產業(yè)項目扶持等四大工程。新時期，以《決定》為指引，進一步落實工業(yè)和信息化系統(tǒng)支持貧困地區(qū)發(fā)展的意見，為貧困地區(qū)謀劃布局適宜產業(yè)，明確產業(yè)發(fā)展路徑，成為完成“全面建成小康社會最艱巨的任務”的重要內容。

秦巴山區(qū)，是國家新一輪扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)主戰(zhàn)場中涉及省份最多的片區(qū)，其主體位于陜南地區(qū)，一般是指長江最大支流漢水上游的秦嶺大巴山及其毗鄰地區(qū)，地跨甘肅、四川、陜西、重慶、河南、湖北六省市。在國家扶貧攻堅、全面建成小康社會亟須進一步推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略大背景下，本文根據(jù)國家戰(zhàn)略實施需求，以秦巴山區(qū)域為例，試圖提出產業(yè)布局的思路和發(fā)展路徑。

一、秦巴山區(qū)域經(jīng)濟概況與存在的主要問題

（一）部分地區(qū)貧困狀況相對惡化

2015年，我國人均國民生產總值46531元，較“十一五”末期增長52.45%。同期，秦巴山片區(qū)經(jīng)濟增長速度整體高于同期全國平均水平，但從人均生產總值規(guī)模維度分析，80個縣區(qū)中有16個縣區(qū)人均生產總值規(guī)模不足全國平均水平的1/3。其中，禮縣、西和縣、宕昌縣、康縣、文縣等五縣尚未達到2010年秦巴山片區(qū)地區(qū)人均生產總值水平。同時，鄖西縣、兩當縣、儀隴縣、房縣、萬源市等縣區(qū)人均生產總值增長速度出現(xiàn)趨緩跡象。

（二）產業(yè)基礎薄弱、區(qū)域協(xié)同性較差

秦巴山片區(qū)發(fā)展工業(yè)面臨資金、人才、技術、基礎設施等多重要素制約，與周邊成渝經(jīng)濟區(qū)、中原經(jīng)濟區(qū)、武漢城市圈、關中—天水經(jīng)濟區(qū)沒有形成良好互動，且部分產業(yè)結構與周邊發(fā)達地區(qū)存在重疊或競爭關系。以十堰市為例，根據(jù)十堰市政府規(guī)劃，其主導產業(yè)方向為電子信息、高端裝備制造、生物醫(yī)藥、綠色食品、新材料、新能源汽車，上述產業(yè)基本與武漢優(yōu)勢產業(yè)形成重疊，難以形成較強的區(qū)域競爭優(yōu)勢。同時，秦巴山片區(qū)工業(yè)結構主要以汽車、新材料、裝備機械為主，而電子、紡織、食品加工等勞動密集型民生產業(yè)缺失，整體產業(yè)結構對人民收入水平提升貢獻尚顯不足。

（三）科技、金融支撐產業(yè)發(fā)展缺少有效載體

秦巴山片區(qū)人口布局較為分散，城鎮(zhèn)化率較低，人力資源不足，同時缺乏支撐區(qū)域經(jīng)濟長效發(fā)展的大型企業(yè)、科研院所及工業(yè)園區(qū)，扶貧或支持產業(yè)的科技、金融和資金直接扶持手段就必然會帶有相當?shù)膶挿盒裕a業(yè)發(fā)展基礎薄弱?？傊鶖?shù)差、產業(yè)弱、支撐虛，是其區(qū)域經(jīng)濟的基本特征。

二、以扶貧開發(fā)為目標導向的產業(yè)布局思路

（一）圍繞農村生產生活基礎設施需求，安排農村水利、能源工程點和商業(yè)據(jù)點

1、加強道路、水利、電力等基礎設施建設，為產業(yè)落地和生產經(jīng)營提供基礎條件。

推動一定人口的村莊通公路、地市通鐵路，實現(xiàn)貧困地區(qū)連接上國家交通網(wǎng)絡，為資源外送、人員流動、生產經(jīng)營提供基礎條件。因地制宜發(fā)展小水窖、小水池、小塘壩、小泵站、小水渠等“五小水利”工程，為生產及安全飲水提供基本保障。充分利用秦巴山區(qū)水系發(fā)達，地跨長江、黃河、淮河三大流域，淮河、漢江、丹江、洛河等在此發(fā)源的徑流優(yōu)勢，發(fā)展水電產業(yè)。同時，在適宜地區(qū)發(fā)展沼氣、光伏和風電等新能源。

2、加強通信基礎設施、互聯(lián)網(wǎng)寬帶等信息基礎設施建設，實施“互聯(lián)網(wǎng)+”扶貧行動。

充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”行動，加快推進寬帶網(wǎng)絡覆蓋秦巴山區(qū)區(qū)域內的貧困地區(qū)，特別是道路沿線和旅游景區(qū)周邊，實現(xiàn)城鎮(zhèn)社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊都通光纖。積極建設移動通信、光纖通信、微波通信、衛(wèi)星通信相結合的通信體系，統(tǒng)籌布局新一代移動通信、下一代互聯(lián)網(wǎng)、下一代廣播電視網(wǎng)等網(wǎng)絡設施，積極推進“三網(wǎng)融合”，加快推進物聯(lián)網(wǎng)應用。在十堰、漢中、巴中、廣元等重要交通節(jié)點上，布置電商扶貧工程，建設物流配送體系，鼓勵電商企業(yè)發(fā)展農村互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務，對貧困家庭開設網(wǎng)店給予網(wǎng)絡資費補助、小額信貸等支持。另外，在遠程醫(yī)療、遠程教育、信息服務中充分利用互聯(lián)網(wǎng)工具和新一代信息技術，為貧困地區(qū)拓展后發(fā)優(yōu)勢的“網(wǎng)絡經(jīng)濟空間”。

（二）統(tǒng)籌人才培養(yǎng)、科技扶貧和科技成果轉化，增強脫貧的內生動力

1、切實發(fā)揮人才的引領帶動作用。

中央提出人才發(fā)展體制機制改革的原則之一即“服務發(fā)展大局”，實施脫貧攻堅、全面建成小康是當前大局，要加強各級教育事業(yè)，培養(yǎng)“雙師”型教師，落實各種教育政策加強人才培養(yǎng)。引導企業(yè)支持投資發(fā)展勞動密集型企業(yè)和中小微企業(yè)，積極吸納就業(yè)人員。加強與秦巴山區(qū)周邊關中—天水經(jīng)濟區(qū)、成渝經(jīng)濟區(qū)、武漢城市圈、中原經(jīng)濟區(qū)等地方的人才交流，一方面加強勞務輸出，另一方面憑借空間、人口、環(huán)境、政策等優(yōu)勢條件，吸引人才前來創(chuàng)業(yè)，力爭通過引進人才帶回一批引領性、帶動性好的項目。

2、完善保障創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的服務保障體系。

貧困地區(qū)應積極響應國家“雙創(chuàng)”號召，推動經(jīng)濟結構調整、打造發(fā)展新引擎、增強發(fā)展新動力、走創(chuàng)新驅動發(fā)展道路。著眼于科技創(chuàng)新重點培養(yǎng)引進人才，挖掘利用所在省及大中城市的科技資源優(yōu)勢，重點研發(fā)一批與農業(yè)、生態(tài)相關的新品種、新工藝、新材料、新技術。打造多元化人才服務體系，強化對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的軟件支撐。更加注重以市場需求為導向，構建公益性推廣服務、社會化創(chuàng)業(yè)服務、多元化科技服務“三位一體”相互促進的農村科技服務體系。鼓勵科技特派團、特派員在農村設廠創(chuàng)業(yè)，促進農業(yè)技術成果產業(yè)化。

（三）堅守生態(tài)安全保護區(qū)紅線，確保產業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境涵養(yǎng)同步

1、加強人居環(huán)境整治，探索人文自然環(huán)境相統(tǒng)一的區(qū)域協(xié)調發(fā)展模式。

扶貧開發(fā)要優(yōu)先解決貧困地區(qū)的危房改造、污染治理等突出問題。重點解決貧困戶基本住房安全，避免發(fā)生因災返貧的情況發(fā)生。在建設中可以嘗試采用貸款貼息、以工代賑、建設集體公租房等方式。實施貧困村生活垃圾處理、污水治理、村莊綠化、改廁用水等專項行動，加強農村生活污水和生活垃圾管理，控制面源污染。發(fā)展生態(tài)農業(yè)，將生產生活對環(huán)境的影響降到最低，注重論證和評估水利、能源等工程對環(huán)境可能造成的影響。

2、貧困地區(qū)按照生態(tài)標準選擇產業(yè)，注重環(huán)保準入和結構調整。

貧困地區(qū)由于工業(yè)缺乏、開發(fā)淺表，環(huán)境容量是產業(yè)選擇的一項突出優(yōu)勢，但不能因此放縱產業(yè)發(fā)展走高耗能、高污染、高排放老路。必須嚴格按照生態(tài)功能區(qū)劃分，保護禁止開發(fā)的區(qū)域，推進生態(tài)文明示范工程建設，對汶川地震災區(qū)、長江流域“兩江一水”等區(qū)域積極實施生態(tài)修復。按照國家產業(yè)轉移政策，嚴重過剩產業(yè)加強預警調控，禁止落后產能向秦巴山區(qū)轉移。將節(jié)能環(huán)保產業(yè)與有機農業(yè)、生態(tài)農業(yè)統(tǒng)籌安排，發(fā)展特色經(jīng)濟林、林下經(jīng)濟、森林旅游等林產業(yè)，突出節(jié)能環(huán)保技術、裝備和服務在農業(yè)、林業(yè)發(fā)展中的嵌入和應用。

（四）實施精準扶貧、精準脫貧，促進一村一品、一二三產融合發(fā)展

1、實施貧困村“一村一品”產業(yè)推進行動，興辦適宜產業(yè)。

從長遠看，實現(xiàn)區(qū)域性的扶貧開發(fā)，必須要興辦適宜產業(yè)?！耙淮逡黄贰边\動起源于日本大分縣，本質上其實就是我國推行的農業(yè)產業(yè)化經(jīng)營，是以村或鄉(xiāng)為單位突出利用本地資源優(yōu)勢，因地制宜、自力更生、發(fā)展農村經(jīng)濟的活動。秦巴山區(qū)很多地方已經(jīng)有了這方面的實踐，如河南省西峽縣寨根鄉(xiāng)種植香菇，湖北省十堰市武當山特區(qū)八仙觀村發(fā)展武當?shù)啦?，重慶市巫溪縣塘坊鎮(zhèn)梓樹村種植脫毒馬鈴薯等。實施一村一品，政府應給予必要的政策扶持，培育拳頭產品的龍頭企業(yè)或農民合作社。充分利用互聯(lián)網(wǎng)手段，大力進行品牌創(chuàng)建、宣傳與推介營銷，在做大規(guī)模的同時，嚴控質量品質，使一村一品的“品”中不僅包含產品、商品，還有品牌、品質，使貧困地區(qū)走出一條質量效益優(yōu)先的新型產業(yè)化道路。

2、推進一二三產業(yè)融合發(fā)展，探索貧困地區(qū)農業(yè)發(fā)展方式轉變。

推進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展，是拓寬農民增收渠道、構建現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系的重要舉措。實施精準扶貧、精準脫貧，確保全面建成小康社會總目標實現(xiàn)，不是一二三產業(yè)某一個產業(yè)的問題，必須將三次產業(yè)統(tǒng)籌考慮。當前，產業(yè)融合發(fā)展已經(jīng)成為趨勢，產業(yè)鏈垂直整合加速，農業(yè)工業(yè)化、工業(yè)服務化、全產業(yè)信息化趨勢明顯，產業(yè)邊界日益模糊，必須辯證看待傳統(tǒng)三次產業(yè)界限。從扶貧脫困的角度看，創(chuàng)造高附加值的環(huán)節(jié)往往被二產和三產占據(jù)，一產往往費時費力卻所得價值微薄，農村一二三產業(yè)融合，是讓貧困人口更多分享農業(yè)全產業(yè)鏈和價值鏈增值的收益。從推進農業(yè)本身現(xiàn)代化看，農牧結合、農林結合、循環(huán)發(fā)展是未來發(fā)展方向，支持農產品深加工、建設農產品冷鏈物流體系、延長儲運加工產業(yè)鏈條，拓展農業(yè)種養(yǎng)殖之外的旅游、教育、文化、健康養(yǎng)老等多重功能，客觀上也使得一二三產業(yè)融合發(fā)展成為必然。此外，現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展中工業(yè)機械與網(wǎng)絡工具的使用，使得農業(yè)信息監(jiān)測預警、農產品電子商務、農業(yè)文化創(chuàng)意等新的農業(yè)細分業(yè)態(tài)出現(xiàn)，這成為貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展后發(fā)優(yōu)勢的顯著體現(xiàn)。

三、“交通+科技+產業(yè)園區(qū)”產業(yè)布局的實現(xiàn)路徑

道路、園區(qū)是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展基礎設施的主要載體，而科技創(chuàng)新則為區(qū)域經(jīng)濟提供內生動力。在此思路下，交通、工業(yè)、科技協(xié)同發(fā)展，以交通樞紐布局產業(yè)園區(qū)，以產業(yè)園區(qū)尋求科技支點，以“交通+產業(yè)園區(qū)+科技”的形式推動區(qū)域城鎮(zhèn)化。

（一）建立跨區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡

在十堰市、漢中市、南陽市、巴中市等工業(yè)基礎條件較好的區(qū)域開展科技精準扶貧，加快推進以科技部、中科院、國家重點實驗室，著名高等院校、中關村、張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)等聯(lián)合組建科技扶貧協(xié)調小組，圍繞秦巴山區(qū)汽車制造業(yè)、裝備制造業(yè)、農產品加工業(yè)、電子信息、精細化工等重點產業(yè)科技基礎薄弱環(huán)節(jié)部署完善創(chuàng)新鏈。發(fā)揮國家科技資源行政調配能力，加快推進秦巴山區(qū)重點產業(yè)工業(yè)園區(qū)與中科院、著名高等院校、重點科研院所建立跨區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡，以共建協(xié)同創(chuàng)新中心、重點實驗室、院地合作、培訓機構等方式實施“點對點”科技扶貧。鼓勵支持國家重點科研項目成果優(yōu)先向秦巴山區(qū)企業(yè)轉移與孵化，增強當?shù)禺a業(yè)長效發(fā)展的科技要素承載能力。

（二）“交通+產業(yè)園區(qū)”協(xié)同提升秦巴山區(qū)城鎮(zhèn)化率

選取十堰、漢中、巴中、安康、隴南等秦巴山核心區(qū)域作為扶貧五大戰(zhàn)略支點建設，加快推動公路、鐵路、航運等交通樞紐基礎設施建設，強化與關中——天水經(jīng)濟區(qū)與成渝經(jīng)濟區(qū)、中原經(jīng)濟區(qū)、武漢城市圈的紐帶關系，同時增強區(qū)域內部交通網(wǎng)絡密集度。并在交通樞紐區(qū)域布局規(guī)劃秦巴山產業(yè)經(jīng)濟帶，實施產業(yè)再造工程，規(guī)劃布局電子商務、電子信息、裝備制造、紡織、現(xiàn)代物流、新材料、農產品深加工等產業(yè)示范園區(qū)。集中扶貧財政資金、基礎設施投資、科技資源、工業(yè)項目資源優(yōu)先向戰(zhàn)略支點區(qū)域轉移，通過培育秦巴山區(qū)內生增長極，從而推動新增就業(yè)人口向戰(zhàn)略支點區(qū)域轉移，有效推進秦巴山區(qū)整體城鎮(zhèn)化率。

四、四點需注意的問題

在貧困地區(qū)優(yōu)化產業(yè)布局促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，實現(xiàn)脫貧攻堅目標，是一個復雜的、長期的系統(tǒng)工程，應考慮多種因素。

一是布局產業(yè)時，需統(tǒng)籌功能分區(qū)、空間結構和城鎮(zhèn)分布。具體應在重點發(fā)展區(qū)的城鎮(zhèn)大力發(fā)展適宜產業(yè)，合理布局電商、物流業(yè)；在農業(yè)生產區(qū)大力發(fā)展特色農業(yè)和設施農業(yè)；在生態(tài)保護區(qū)加強生態(tài)建設與環(huán)境保護。

二是將產業(yè)扶貧作為精準扶貧的重要抓手，爭取早日實現(xiàn)區(qū)域內小康目標。根據(jù)當?shù)刭Y源稟賦，布局特色經(jīng)濟作物種植、養(yǎng)殖及農產品、肉食品加工業(yè)。依托貧困地區(qū)特有的自然景觀和人文資源，開發(fā)開展鄉(xiāng)村旅游。發(fā)展特色手工業(yè)，加強對少數(shù)民族村寨、地方特色濃郁的鄉(xiāng)村的推介宣傳，帶動當?shù)刎毨丝谠鍪談?chuàng)業(yè)。

三是更加注重市場和經(jīng)濟手段，特別是金融手段促進產業(yè)優(yōu)化布局。充分利用稅收優(yōu)惠，落實西部大開發(fā)、中部崛起的相關優(yōu)惠政策。加大特色農業(yè)基地、現(xiàn)代農業(yè)示范區(qū)、農業(yè)產業(yè)園區(qū)建設的金融支持。積極支持綠色生態(tài)種養(yǎng)業(yè)、經(jīng)濟林產業(yè)、林下經(jīng)濟、森林草原旅游、休閑農業(yè)、傳統(tǒng)手工業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農村電商等特色產業(yè)發(fā)展，吸收貧困人口就業(yè)，帶動貧困人口增收。

四是突出科技創(chuàng)新與生態(tài)環(huán)境保護在產業(yè)發(fā)展中的重要作用。持續(xù)開展科技下鄉(xiāng)活動，探索城市帶動鄉(xiāng)村、新興產業(yè)促進傳統(tǒng)產業(yè)、非農產業(yè)提升農林牧副業(yè)。加強環(huán)保區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法，在產業(yè)發(fā)展中，突出循環(huán)經(jīng)濟、節(jié)能減排、資源節(jié)約，在生產、流通、消費各環(huán)節(jié)貫徹綠色發(fā)展理念。加強信息化手段運用，提高環(huán)境監(jiān)測和決策的準確性、及時性，實現(xiàn)區(qū)域信息共享。