全面推行“河長(zhǎng)制”要破解三道難題

全面推行“河長(zhǎng)制”，要著眼于如何從制度設(shè)計(jì)層面，讓百姓能有更多、長(zhǎng)放、固定的參與渠道，使之從受損者、旁觀者、評(píng)論者成為受益者、參與者、監(jiān)督者，形成政府、企業(yè)和社會(huì)共治格局，為環(huán)境治理體系改革提供示范樣本。

“河長(zhǎng)制”為什么能從地方實(shí)踐上升成為全面深化改革的一項(xiàng)重要舉措在全國(guó)推行？筆者以為，源于3方面考量。

“河長(zhǎng)制”滿足了人民群眾對(duì)良好環(huán)境的需要。近幾年，牛奶河、醬油河、油畫河，這些聞所未聞的新名詞出現(xiàn)在公眾視野，與之相應(yīng)的是此起彼伏的“讓環(huán)保局長(zhǎng)下河游泳”的呼聲，反映了百姓對(duì)水污染的擔(dān)憂和水環(huán)境改善的急迫心情?；貞?yīng)人民群眾呼聲，國(guó)家“水十條”要求，到2020年七大重點(diǎn)流域水質(zhì)優(yōu)良的比例要達(dá)到700-/0以上，長(zhǎng)三角、珠三角力爭(zhēng)消除劣V類水體，地級(jí)及以上城市建成區(qū)黑臭水體均控制在100-10以內(nèi)。實(shí)踐證明，“河長(zhǎng)制”能將地方政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的法定要求落實(shí)到具體行政負(fù)責(zé)人，整合資源、集中力量，解難題、辦好事。因此，全面推行“河長(zhǎng)制”，切實(shí)體現(xiàn)了中央滿足人民群眾對(duì)良好環(huán)境需求的決心。

“河長(zhǎng)制”是深化生態(tài)文明體制改革的需要。從江蘇太湖流域起步，歷經(jīng)9年，“河長(zhǎng)制”已在全國(guó)很多地方開(kāi)花結(jié)果。但是“河長(zhǎng)制”也面臨不少體制機(jī)制的瓶頸，亟待突破。此時(shí)，深改組及時(shí)洞察地方實(shí)踐中的改革創(chuàng)新動(dòng)態(tài)，并上升到國(guó)家舉措，就是要讓“河長(zhǎng)制”這一源于民間的創(chuàng)舉能進(jìn)一步從頂層設(shè)計(jì)的高度，從推進(jìn)環(huán)境治理領(lǐng)域改革的大局出發(fā)，再次啟程，再次深化，再次突圍。如果說(shuō)目前垂直管理試點(diǎn)主要解決的是環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)縱向體制改革的問(wèn)題，那么，全面推行“河長(zhǎng)制”要解決的就是如何建立橫向的黨委政府及職能部門乃至社會(huì)各界的生態(tài)文明建設(shè)體制機(jī)制問(wèn)題。

“河長(zhǎng)制”是落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度的需要。全面推行 “河長(zhǎng)制”，其實(shí)就是要讓各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)增強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任感，進(jìn)一步聚焦轄區(qū)內(nèi)環(huán)境保護(hù)工作重點(diǎn)，對(duì)百姓反映的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題必須予以呼應(yīng)和解決。良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，地方黨委政府對(duì)保護(hù)環(huán)境責(zé)無(wú)旁貸。因此，“河長(zhǎng)制”的全面推行要?jiǎng)诱娓?、辦實(shí)事、出效益，否則就要追責(zé)任。

“一分部署，九分落實(shí)。”基于以上3方面分析，國(guó)家層面全面推行“河長(zhǎng)制”，筆者建議要著力抓好以下工作，破解3方面難題。

建立自上而下各層級(jí)、各部門領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的“河長(zhǎng)制”，破解跨區(qū)域跨部門協(xié)調(diào)難題?？缌鞒侵卫硎情L(zhǎng)期困擾中國(guó)的治水難點(diǎn)之一。2015年，全國(guó)530個(gè)重要省界斷面中，Ⅳ類～Ⅴ類、劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例仍1日高達(dá)16.50-/0和17.50-/0。浙江“五水共治”之所以成效顯著，其中一個(gè)重要原因就是打破部門界限，實(shí)現(xiàn)職能整合。建議自上而下各層面都要建立“河長(zhǎng)制”，明確涉水管理的各級(jí)負(fù)責(zé)人，分別擔(dān)任超標(biāo)的跨省界斷面所在重點(diǎn)流域河流的河長(zhǎng)，同時(shí)還要建立河長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度。最高層級(jí)河長(zhǎng)專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)跨省的水量調(diào)度、水污染糾紛、水環(huán)境治理、水生態(tài)補(bǔ)償、專項(xiàng)資金補(bǔ)助等重大問(wèn)題，負(fù)責(zé)制定上下游相對(duì)統(tǒng)一的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、政策及聯(lián)動(dòng)措施，負(fù)責(zé)監(jiān)督考核重點(diǎn)流域各地河流治理工作等，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)落實(shí)省部級(jí)河長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度議定事項(xiàng)等。

著手修訂法律法規(guī)，破解環(huán)境治理體系的權(quán)責(zé)對(duì)等難題。當(dāng)前環(huán)境治理領(lǐng)域改革，一個(gè)主要任務(wù)就是建立完善各級(jí)黨委政府和職能部門的環(huán)保職責(zé)，這也是各地在推行“河長(zhǎng)制”實(shí)踐中著重解決的難點(diǎn)。但目前一些地方改革中多強(qiáng)調(diào)的是“應(yīng)然”，而如何實(shí)現(xiàn)“必然”更需要從法定授權(quán)予以解決。污染防治職能細(xì)化的同時(shí)，也要考慮賦予職能部門相應(yīng)的權(quán)力和手段。只有權(quán)責(zé)對(duì)等，改革才能真正成功，這是法律層面今后要著力解決的難題；否則“河長(zhǎng)制”只能更多地依靠行政等手段去推行，生命力可能會(huì)大打折扣。

引入公眾參與和第三方服務(wù)，破解社會(huì)共治難題。公眾對(duì)環(huán)境問(wèn)題的質(zhì)疑，在反映民眾對(duì)良好環(huán)境質(zhì)量期待的同時(shí)，也反映出一些政府部門公信力的下降。公眾參與是消除信任危機(jī)、增強(qiáng)政府公共決策合法性的有效手段。一個(gè)成熟的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，不僅要求政府各部門履行好職責(zé)，而且要能充分激發(fā)最廣大民眾的潛能。因此，環(huán)境保護(hù)法把公眾參與列為一項(xiàng)重要原則，《生態(tài)文明體制改革總體方案》也明確提出建立健全環(huán)境治理體系的重點(diǎn)之一是 “共治”。不少地方在“河長(zhǎng)制”推行過(guò)程中，一個(gè)成功的經(jīng)驗(yàn)就是引入了民間力量參與。今后全面推行“河長(zhǎng)制”，更要著眼于如何從制度設(shè)計(jì)層面，讓百姓能有更多、長(zhǎng)效、固定的參與渠道，使之從受損者、旁觀者、評(píng)論者成為受益者、參與者、監(jiān)督者，形成政府、企業(yè)和社會(huì)共治格局，為環(huán)境治理體系改革提供示范樣本。

“河長(zhǎng)制”一路走來(lái)，正像一條起源于山間的小溪，穿山越嶺，曲折起伏，但最終將匯聚成河，咆哮奔騰，顯示其巨大的生命力。希望這條河能越來(lái)越寬闊，最終流人大海，完成其歷史使命。