淺談省屬水利工程單位水政監(jiān)察工作的執(zhí)法現(xiàn)狀及發(fā)展方向
——湖南省水政監(jiān)察總隊(duì)派駐歐陽(yáng)海水庫(kù)支隊(duì)執(zhí)法實(shí)踐與探索

江華文

（湖南省歐陽(yáng)海灌區(qū)水利水電工程管理局 耒陽(yáng)市 421800）

湖南省歐陽(yáng)海灌區(qū)水利水電樞紐工程位于湘江一級(jí)支流舂陵江中游大灘峽谷，地處郴州市轄桂陽(yáng)縣和衡陽(yáng)市轄耒陽(yáng)市、常寧市3縣市交界處。歐陽(yáng)海水庫(kù)發(fā)源于藍(lán)山縣的南山北麓，控制干流河長(zhǎng)213 km，流經(jīng)永州市轄藍(lán)山縣、新田縣和郴州市轄桂陽(yáng)縣、嘉禾縣、臨武縣，設(shè)計(jì)庫(kù)容4.24億m3，有效庫(kù)容2.69億m3，集雨面積5 409 km2。灌區(qū)渠道有左干、右總干、東支干、西支干渠4條渠道，渠道全長(zhǎng)292 km，設(shè)計(jì)灌溉衡陽(yáng)市境內(nèi)耒陽(yáng)市、常寧市、衡南縣及珠暉區(qū)四縣市區(qū)4.85萬(wàn)hm2（72.74萬(wàn)畝）農(nóng)田，是一座以灌溉為主，兼顧防洪、發(fā)電等綜合效益的大（Ⅱ）型水利樞紐工程。

2003年9月，為更好地保護(hù)歐陽(yáng)海水庫(kù)和灌區(qū)的水資源、水域、水工程以及水利設(shè)施，切實(shí)維護(hù)正常的水環(huán)境秩序和確保水生態(tài)平衡發(fā)展，歐陽(yáng)海灌區(qū)水利水電工程管理局按照湖南省水利廳在廳直屬單位設(shè)立省水政監(jiān)察總隊(duì)派駐支隊(duì)的指示精神，組建了省水政監(jiān)察總隊(duì)派駐歐陽(yáng)海水庫(kù)支隊(duì)。10年來(lái)，歐陽(yáng)海水庫(kù)支隊(duì)本著以人為本的執(zhí)法理念，按照依法治水、科學(xué)治水、依法行政、執(zhí)法維權(quán)的工作原則，從水法律法規(guī)的宣傳教育和各類(lèi)情況調(diào)查摸底入手，逐步增強(qiáng)干部群眾的水法律法規(guī)意識(shí)，全面掌握轄區(qū)內(nèi)的水事違法情況，理順執(zhí)法權(quán)限范圍，協(xié)調(diào)地方關(guān)系，積極開(kāi)展各類(lèi)水事違法情況摸底及工作調(diào)研28次，發(fā)現(xiàn)各類(lèi)水事違法侵權(quán)行為206起，協(xié)調(diào)查處102起，協(xié)調(diào)處理21起，發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷890多份，走訪5縣市區(qū)行程20萬(wàn)km余，形成各類(lèi)文字材料180多萬(wàn)字，并在2004年全省“芙蓉杯”水行政執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)中被評(píng)為“先進(jìn)單位”榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)。為進(jìn)一步促進(jìn)水行政執(zhí)法工作，筆者以歐陽(yáng)海水庫(kù)支隊(duì)為例，結(jié)合10年來(lái)對(duì)水行政執(zhí)法工作的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，就如何搞好省屬水利工程單位水政監(jiān)察工作談?wù)務(wù)J識(shí)和拙見(jiàn)。

1 省屬水利工程單位水政監(jiān)察工作執(zhí)法現(xiàn)狀

（1）水政監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)不規(guī)范。

自2003年湖南省水利廳水政監(jiān)察總隊(duì)在歐陽(yáng)海灌區(qū)水利水電工程管理局、雙牌水電站、南津渡水電站、水府廟水庫(kù)管理局、酒埠江水電站以及江埡水庫(kù)管理局等6個(gè)廳直屬水利工程管理單位設(shè)立水政監(jiān)察總隊(duì)派駐機(jī)構(gòu)以來(lái)，除歐陽(yáng)海灌區(qū)水利水電工程管理局、水府廟水庫(kù)管理局設(shè)有專(zhuān)職水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)和人員以外，其他4個(gè)直屬水利工程單位都只是掛個(gè)機(jī)構(gòu)名，抽調(diào)幾名兼職水政監(jiān)察員，離真正做到水行政監(jiān)管執(zhí)法還有很大的差距。無(wú)論是人力、財(cái)力和物力，還是水行政執(zhí)法的質(zhì)量與效率，都無(wú)法得到滿足，水行政執(zhí)法也只能是名不符實(shí)。

在省屬水利工程單位中，水行政執(zhí)法工作做得比較到位的以歐陽(yáng)海水庫(kù)支隊(duì)為例，2003年剛剛組建時(shí)，通過(guò)層層篩選和嚴(yán)格考核公開(kāi)招聘了 1名專(zhuān)職副支隊(duì)長(zhǎng)和4名專(zhuān)職水政監(jiān)察員，并結(jié)合工作實(shí)際需要，任命保衛(wèi)科科長(zhǎng)、水庫(kù)管理科科長(zhǎng)、武裝部副部長(zhǎng)、供水公司副經(jīng)理為兼職副支隊(duì)長(zhǎng)，水庫(kù)管理科、供水公司相關(guān)人員共13人為兼職水政監(jiān)察員。2004年，又增選了1名專(zhuān)職副政委、1名專(zhuān)職副支隊(duì)長(zhǎng)和4名專(zhuān)職水政監(jiān)察員。2009年，根據(jù)水利部水管體制改革要求，水政支隊(duì)人員縮編5名專(zhuān)職水政監(jiān)察員。無(wú)論是在人員的配備，還是機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，歐陽(yáng)海局都給予了大力的支持，促使水政監(jiān)察工作取得了一定的成效，對(duì)水法規(guī)的宣傳、水庫(kù)和灌區(qū)的水資源、水域、水工程及水利設(shè)施的管理起到了保駕護(hù)航的重要作用，對(duì)維護(hù)正常的水環(huán)境秩序、規(guī)范涉水工程項(xiàng)目的水行政審批等工作起到了推動(dòng)和促進(jìn)作用。

（2）執(zhí)法權(quán)限與范圍不明確。

省屬水利工程單位一般地處各地州市境內(nèi)，有河道型水庫(kù)，有單一性的水庫(kù)，有涉及跨（?。┑?、市的水庫(kù)，有水庫(kù)管理與電站管理分治的情況，有水庫(kù)與灌區(qū)、電站兼管的情況等，其間不乏有與地方水行政主管部門(mén)管轄權(quán)限重復(fù)、權(quán)限不清以及推諉扯皮等各類(lèi)復(fù)雜的狀況。從目前省屬水利工程單位的權(quán)限隸屬和職責(zé)權(quán)限而言，省水利廳作為水行政主管部門(mén)和執(zhí)法主體機(jī)構(gòu)，已授權(quán)或委托省水政監(jiān)察總隊(duì)依法進(jìn)行水行政監(jiān)察，按照法律規(guī)定“不能進(jìn)行二次委托”的要求，省水政監(jiān)察總隊(duì)不允許再次委托或書(shū)面授權(quán)給各省屬水利工程單位是派駐水庫(kù)支隊(duì)。因此，省屬水利工程單位水政監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)僅僅是一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，沒(méi)有立案權(quán)，更沒(méi)有賦予有震懾力的水行政處罰權(quán)，水行政的執(zhí)法主體仍然是省水利廳，派駐機(jī)構(gòu)權(quán)限僅僅定位在日常性執(zhí)法巡查、一般案件現(xiàn)場(chǎng)（協(xié)調(diào)）處理以及重大案件的調(diào)查取證、案件呈報(bào)等日常性工作和案件前期調(diào)查處理工作。

（3）水行政執(zhí)法現(xiàn)狀。

以歐陽(yáng)海水庫(kù)支隊(duì)為例，其執(zhí)法范圍覆蓋三地市9個(gè)縣市區(qū)，范圍廣，戰(zhàn)線長(zhǎng)。由于地理位置相對(duì)偏僻、交通不暢、經(jīng)濟(jì)落后，群眾法制觀念淡薄，管理力量相對(duì)薄弱，管理方式比較粗放，管理措施執(zhí)行困難等諸多原因制約，水事違法侵權(quán)行為頻繁發(fā)生、禁而不絕。根據(jù)近八年來(lái)水事違法案件初步統(tǒng)計(jì)，在歐陽(yáng)海灌區(qū)水利水電工程管理局工程管理和保護(hù)范圍內(nèi)共發(fā)現(xiàn)206起水事違法侵權(quán)案件，涉及水庫(kù)和灌區(qū)管理與保護(hù)范圍內(nèi)非法采礦、采石、采砂，非法開(kāi)辦煉砷、土法煉砒污染企業(yè)，違章建房、建橋，庫(kù)區(qū)圍墾養(yǎng)魚(yú)，破壞水利工程設(shè)施，非法向河道水庫(kù)排污、倒渣等，其中非法采礦案件數(shù)量之大，影響之廣，執(zhí)法之難，尤為突出。

由于庫(kù)區(qū)地下蘊(yùn)藏大量錳、鉛、鋅、錫、鎢等貴重金屬資源，自20世紀(jì)90年代初期以來(lái)，在大壩附近不足10 km2區(qū)域就有礦井不下百處，瘋狂無(wú)序、掠奪式的亂采濫挖，嚴(yán)重破壞生態(tài)植被，曾多次引發(fā)山洪、泥石流，造成房倒田毀的悲劇。2002年湖南省公安廳、國(guó)土資源廳曾聯(lián)合組織了一次整治非法采礦的專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，取締和搗毀了所有礦井，在一定時(shí)間內(nèi)遏制了非法開(kāi)礦的勢(shì)頭。然而由于缺乏有效監(jiān)管，后續(xù)管理措施難以跟進(jìn)，非法開(kāi)礦死灰復(fù)燃。歐陽(yáng)海水庫(kù)支隊(duì)成立以后多次對(duì)該區(qū)域水事違法行為進(jìn)行調(diào)查處理，但卻遭到當(dāng)事人或個(gè)體老板組織不明真相老百姓百般阻撓或圍攻謾罵，甚至毆打執(zhí)法人員。目前，在各級(jí)地方政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和水利、國(guó)土、公安等部門(mén)大力支持下，多次聯(lián)合開(kāi)展整頓治理行動(dòng)以后，大壩周邊及渠道管理和保護(hù)范圍內(nèi)非法采礦、采砂、違章建房等違法行為有了一定的改善，但制而不止，打而不死的現(xiàn)象仍然存在。

通過(guò)多年來(lái)的執(zhí)法實(shí)踐證明，省屬水利工程單位水政監(jiān)察工作要想取得較好的成績(jī)，應(yīng)正確理順與省水政監(jiān)察總隊(duì)的上下隸屬關(guān)系，充分協(xié)調(diào)與各級(jí)地方政府各部門(mén)的關(guān)系，加強(qiáng)聯(lián)合互動(dòng)，充分利用協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)處理各類(lèi)水事違法案件。比如2006年武廣鐵路客運(yùn)專(zhuān)線建設(shè)協(xié)調(diào)案，通過(guò)近5年努力協(xié)調(diào)各方關(guān)系，促使武廣公司按照要求對(duì)破壞的10多處渠道進(jìn)行了及時(shí)的修復(fù)或修建等效替代工程，確保了渠道的正常運(yùn)行。

2 省屬水利工程單位水政監(jiān)察工作存在的問(wèn)題

（1）水行政執(zhí)法領(lǐng)域與省屬水利工程單位的現(xiàn)有執(zhí)法能力不相稱(chēng)。

歐陽(yáng)海水庫(kù)干流河長(zhǎng)213 km，灌區(qū)渠道292 km，點(diǎn)多線長(zhǎng)面廣，而我們的執(zhí)法力量、管理能力相對(duì)而言還很弱，經(jīng)常管不到邊，管不到位，管不徹底，所以水事違法案件仍在頻頻發(fā)生，屢禁不止。

（2）水行政執(zhí)法成本高與水事違法成本低不相平衡。

由于水法律法規(guī)對(duì)水事違法案件的處罰力度較小，多數(shù)不法分子受暴利驅(qū)使敢于鋌而走險(xiǎn)，而打擊水事違法案件的成本相對(duì)較高，極大地制約著執(zhí)法工作的開(kāi)展。比如，有些案件當(dāng)事人社會(huì)背景復(fù)雜或涉及地域權(quán)限復(fù)雜或?qū)儆谌后w性違法行為，必須與地方政府聯(lián)合開(kāi)展執(zhí)法整治行動(dòng)，其執(zhí)法成本高，而且在整治行動(dòng)前，有的礦井早就得到消息，采取自行封掉礦井，轉(zhuǎn)移設(shè)備，避免損失，行動(dòng)過(guò)后又復(fù)開(kāi)采；有的甚至采取隱蔽性開(kāi)采，其礦井周?chē)鷽](méi)有任何設(shè)備，用流動(dòng)車(chē)輛運(yùn)作，往往使得整治效果不很理想。

（3）干部群眾對(duì)水利的認(rèn)識(shí)與現(xiàn)今依法管理要求不相符。

長(zhǎng)期以來(lái)，水庫(kù)和灌區(qū)一直疏于管理，只注重防洪調(diào)度和強(qiáng)調(diào)社會(huì)效益，忽視了水資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用。自新《水法》頒布實(shí)施以來(lái)，省屬水利工程單位一直以懸掛橫幅、張貼標(biāo)語(yǔ)等形式對(duì)周邊群眾進(jìn)行水法律法規(guī)的宣傳教育，效果不是很理想。水是商品的意識(shí)還沒(méi)有深入人心，干部群眾始終停留在傳統(tǒng)水利管理模式的認(rèn)識(shí)上，對(duì)依法治水、科學(xué)治水還沒(méi)理解透徹。比如有的群眾對(duì)水法的知識(shí)缺乏了解，認(rèn)為水利工程的管理與保護(hù)范圍沒(méi)有實(shí)行征地，在自己家的田地建房不違反法律規(guī)定。

（4）執(zhí)法人員的待遇與水行政執(zhí)法工作性質(zhì)要求存在差距。

從目前的省屬水利單位的監(jiān)察隊(duì)伍情況來(lái)看，大部分水行政執(zhí)法人員的執(zhí)法待遇偏低，執(zhí)法津貼沒(méi)有到位的現(xiàn)象仍然存在。由于省屬水利工程單位的水政監(jiān)察隊(duì)伍屬于事業(yè)單位編制，執(zhí)法人員待遇一般都隨單位經(jīng)濟(jì)效益而定。而水行政執(zhí)法人員的工作的環(huán)境多半是在條件惡劣、地勢(shì)偏遠(yuǎn)的農(nóng)村，面對(duì)的對(duì)象不是當(dāng)?shù)匾话?，就是社?huì)關(guān)系復(fù)雜的個(gè)體業(yè)主，甚至于有少數(shù)地方政府官員參與其中獲取非法收入并干擾行政執(zhí)法。水行政執(zhí)法任務(wù)繁重與執(zhí)法人員待遇成反比，執(zhí)法人員的工作積極性很難調(diào)動(dòng)起來(lái)。

（5）執(zhí)法的硬件設(shè)施與執(zhí)法工作要求不適應(yīng)。

省屬水利工程單位的水政監(jiān)察隊(duì)伍的硬件條件受單位經(jīng)濟(jì)條件的制約，都存在硬件設(shè)施配備不齊，執(zhí)法車(chē)輛、攝像機(jī)、執(zhí)法快艇、人員隊(duì)伍建設(shè)等都難以到位。而水事案件的突發(fā)性強(qiáng)，一旦接到水事案件舉報(bào)，如沒(méi)有配備執(zhí)法專(zhuān)用車(chē)輛，水政執(zhí)法的快速反應(yīng)能力將極大地受到限制，等安排車(chē)輛或船只趕往現(xiàn)場(chǎng)時(shí)，違法者早就逃之夭夭；配備執(zhí)法專(zhuān)用攝像機(jī)可以提高對(duì)調(diào)查取證、記錄現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)等情況的真實(shí)性，確保案件調(diào)查的真實(shí)性和證據(jù)保存的永久性。

3 省屬水利工程單位水政監(jiān)察工作發(fā)展方向

（1）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高水政監(jiān)察隊(duì)伍戰(zhàn)斗力。

水行政執(zhí)法工作任重而道遠(yuǎn)。要搞好一個(gè)單位的水政監(jiān)察工作，關(guān)鍵要從根部抓起，從隊(duì)伍建設(shè)抓起，從內(nèi)部管理建章立制抓起。①?gòu)慕∪珒?nèi)部管理制度著手，用制度規(guī)范管理，按規(guī)章建設(shè)隊(duì)伍。管理嚴(yán)謹(jǐn)?shù)轿?，?duì)伍就不會(huì)懶散，才能充滿生氣，充滿活力，才能有凝聚力，有戰(zhàn)斗力。②堅(jiān)持每月集中召開(kāi)階段性執(zhí)法工作例會(huì)，總結(jié)回顧，部署安排，針對(duì)執(zhí)法過(guò)程中存在的問(wèn)題與不足，及時(shí)予以糾正。③要求執(zhí)法人員必須全面系統(tǒng)地學(xué)習(xí) 《中華人民共和國(guó)水法》、《中華人民共和國(guó)防洪法》、《中華人民共和國(guó)水土保持法》等相關(guān)水法律法規(guī)，努力提高執(zhí)法人員法律知識(shí)和辦案能力，做到召之即來(lái)，來(lái)之能戰(zhàn)，戰(zhàn)之能勝。④?chē)?yán)格規(guī)范程序，嚴(yán)把執(zhí)法程序合法性。執(zhí)法程序的合法性就是我們的生命線。對(duì)待每一起水事案件的調(diào)查取證必須以法律為準(zhǔn)繩，以事實(shí)為依據(jù)，證人證言證據(jù)要真實(shí)齊全，勘測(cè)要細(xì)致準(zhǔn)確，下達(dá)水事法律文書(shū)適用法律要恰當(dāng)準(zhǔn)確。執(zhí)法過(guò)程秉承文明執(zhí)法、廉政執(zhí)法、公正執(zhí)法的原則，執(zhí)法人員不能有索拿卡要或接受當(dāng)事人宴請(qǐng)、禮物等影響執(zhí)法公正公平的情況發(fā)生，不能暴力執(zhí)法或野蠻執(zhí)法。強(qiáng)制執(zhí)行必須嚴(yán)格按照程序向地方法院申請(qǐng)，待批準(zhǔn)后由地方法院實(shí)行強(qiáng)制措施。案件辦理程序合法，法律適用條款準(zhǔn)確，從根本上避免吃官司敗訴的可能。

（2）理順各方關(guān)系，發(fā)揮協(xié)調(diào)處理案件的能動(dòng)性。

省屬水利水電工程的地理位置一般位于比較偏僻的山區(qū)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、群眾文化素質(zhì)、交通信息等都處于落后狀態(tài)，水利工程管理相對(duì)而言較為困難。人為破壞水利工程設(shè)施、非法采礦、采砂、采石等案件高發(fā)，而且有的地方民風(fēng)彪悍，蠻橫不講道理，單一的靠省屬水利工程隊(duì)伍水政監(jiān)察部門(mén)進(jìn)行執(zhí)法，往往很難見(jiàn)成效，甚至于在執(zhí)法過(guò)程中容易遭到圍攻謾罵，執(zhí)法人員的人身安全得不到保障。在這種狀況下，應(yīng)該協(xié)調(diào)各方關(guān)系來(lái)處理一些比較棘手的問(wèn)題或案件。一是緊緊依靠省水政監(jiān)察總隊(duì)協(xié)調(diào)處理案件。作為省水政監(jiān)察總隊(duì)的一支派駐機(jī)構(gòu)，應(yīng)及時(shí)匯報(bào)案件情況，特別是處理大案要案應(yīng)堅(jiān)持請(qǐng)示省水政監(jiān)察總隊(duì)出面進(jìn)行協(xié)調(diào)處理這一原則；二是加強(qiáng)與各級(jí)地方政府部門(mén)之間的聯(lián)系。地方政府部門(mén)與派駐機(jī)構(gòu)是業(yè)務(wù)往來(lái)關(guān)系。在水事違法案件中所涉及的違法當(dāng)事人多半為當(dāng)?shù)厝?，隸屬于地方政府管轄，對(duì)于發(fā)生在我們管轄區(qū)域的案件，必須與地方政府共同進(jìn)行協(xié)調(diào)處理，甚至于要尋求國(guó)土、公安、水利等地方政府部門(mén)的支持，比如水事糾紛涉及治安處罰、刑事拘捕抗拒執(zhí)法或圍攻執(zhí)法人員等。加強(qiáng)與地方政府的互動(dòng)關(guān)系，有利于促進(jìn)水利執(zhí)法順利開(kāi)展，有利于加大水行政執(zhí)法力度。

（3）健全信息網(wǎng)絡(luò)，建立行之有效的管理機(jī)制。

水行政執(zhí)法的根本目的是預(yù)防違法，制止犯罪。目前水事違法案件頻頻發(fā)生，包括非法采礦、采砂、采石、水利工程管理范圍內(nèi)違章建房、圍墾河道等，最根本的問(wèn)題就是利益問(wèn)題，是非法暴利的誘惑和水事案件處罰執(zhí)行不力的問(wèn)題。法律是專(zhuān)門(mén)制定的一些文字依據(jù)，貫徹執(zhí)行法律需要有效的制度保障、體制保障。沒(méi)有強(qiáng)有力的執(zhí)法隊(duì)伍予以保障，法律就很難執(zhí)行到位。水事案件發(fā)生地位置偏遠(yuǎn)，人員缺乏，執(zhí)法裝備配備不齊，執(zhí)法力量又很薄弱，要想做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)制止、及時(shí)處理就更顯困難。因此，采取一定范圍內(nèi)建立健全信息網(wǎng)絡(luò)顯得尤為重要。一是在灌區(qū)渠道管理所安排兼職水政監(jiān)察員，及時(shí)就各區(qū)段發(fā)生的水事案件進(jìn)行報(bào)告；二是與地方水行政執(zhí)法部門(mén)建立一套互動(dòng)機(jī)制，必要時(shí)請(qǐng)求地方執(zhí)法部門(mén)開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法；三是在水庫(kù)沿河一定范圍內(nèi)建立村級(jí)聯(lián)絡(luò)員制度，按年度支付一定報(bào)酬，由村級(jí)聯(lián)絡(luò)員定期報(bào)告監(jiān)管河段情況，便于掌握水庫(kù)情況，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，達(dá)到預(yù)防違法的目的。總之，打擊違法是治標(biāo)，綜合治理是治本，長(zhǎng)效管理是目標(biāo)。