簡論我國公眾參與制度的不足與完善

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[摘要]2016年8月6日左右，在連云港發(fā)生了一起大規(guī)模的聚集事件，其原因竟是為了反對一場尚未形成方案的核廢料建設(shè)規(guī)劃。文章旨在對本次事件進行分析，來探討我國城市規(guī)劃建設(shè)中出現(xiàn)的關(guān)于公眾參與的問題，對現(xiàn)存的公眾參與制度的不足與建議提出一點看法。

[關(guān)鍵詞]連云港反核事件；公眾參與制度；建議

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.02.146

1 引 言

近年來，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，各種高污染的工業(yè)設(shè)施在全國范圍內(nèi)興起，而這一大批的設(shè)施在城市規(guī)劃中就不可避免地會受到鄰避效應(yīng)[ZW（]鄰避效應(yīng)（Not-In-My-Back-yard，NIMBY），這一現(xiàn)象廣泛存在于核電廠、垃圾燃燒站、工業(yè)區(qū)等領(lǐng)域，產(chǎn)生的效用為廣大地區(qū)的公眾共享，從而引發(fā)當?shù)鼐用穹磳?。[ZW）]影響。然而發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，建設(shè)用地越來越緊張，受用地、資金、設(shè)施等條件的限制，鄰避設(shè)施融入居住區(qū)等建設(shè)用地不可避免，咨詢性參與往往會將鄰避設(shè)施選址推入“踢皮球”陷阱，不同利益團體之間的矛盾亦難以調(diào)和。[1]

此次事件就是由于鄰避設(shè)施的建設(shè)計劃過程中與公眾的參與度不夠，加之部分媒體不實報道與政府反應(yīng)遲緩等各方面原因，使得公眾對該項目有所誤會所致。連云港事件為我們帶來了一個新的視角，以往公眾事后才了解政府的建設(shè)規(guī)劃，為了發(fā)泄不滿而通過游行集會來迫使政府改變規(guī)劃，但本次卻是提前預(yù)知尚未形成的規(guī)劃而產(chǎn)生的集會。從以往的延后了解到此次提前的輿論誤讀，都反映出了我國公眾參與問題仍有極大的漏洞。

2 連云港反核事件

2.1 事件概述

事件源頭來自7月26日，國防科工局副局長王毅韌在中核副總楊長利的陪同下赴連云港調(diào)研中法合作核循環(huán)項目擬選廠址。這一新聞后經(jīng)中核集團推廣，并由其他一些網(wǎng)站與子公司轉(zhuǎn)載。但中國核網(wǎng)揣測該項目將落戶連云港并進行發(fā)布，之后中國核能自媒體則是加上更具引導(dǎo)性的標題，又將原標題的“中法合作核循環(huán)項目”變?yōu)椤昂藦U料后處理大廠”后發(fā)布。之后文章迅速在網(wǎng)絡(luò)與社交媒體上傳播，從而成為連云港大規(guī)模反核廢料集會的源頭。8月6日傍晚，連云港大批市民開始聚集于市中心，公開反對核廢料后處理廠落戶連云港，并將此事發(fā)展為群體聚集事件。然而事實上，核循環(huán)項目由于金額、技術(shù)等各種原因持續(xù)十年仍未談妥，選址、調(diào)研考察、審批等各項具體工作更是耗時日漸，所以此次事件可謂是空穴來風(fēng)。然而，事件發(fā)生后中核集團下屬具體負責的單位發(fā)布的聲明中僅談利益而并未直面當?shù)鼐用竦囊苫?，并且有相關(guān)媒體試圖用科普核廢料處置場的無害來說服民眾，此種方式難以平民憤。直至8月7日連云港市政府召開新聞發(fā)布會才澄清該項目尚未確定的事實，事件才最終得以結(jié)束。[ZW（]整理自搜狐新聞，“連云港‘反核廢料事件始末”。[ZW）]

2.2 事件簡評

此次事件的發(fā)生是由于公眾對于該項目的了解不夠，加之部分企業(yè)誤導(dǎo)輿論，導(dǎo)致公眾對政府的誤解并引發(fā)此次集會。誤解包括兩方面：一方面是對該項目的進展不了解，前期選址工作是否會最終成為確定的項目還需要很長時間的進一步考證，而在民眾中間卻已經(jīng)引起軒然大波；另一方面是對該項目本身不了解，民眾對于該項目即乏燃料處理廠認為是核廢料垃圾場，會接受核廢料永久性破壞環(huán)境，甚至擔心會產(chǎn)生放射性污染、核廢料爆炸等問題。

由此可見，部分企業(yè)的誤導(dǎo)是其次，公眾對于項目的盲目才是引發(fā)問題的根本原因，而其本質(zhì)就在于公眾與當?shù)卣瓦@一項目缺乏一個及時有效的溝通與了解，也正是因為公眾的參與度不夠、缺乏信息才會造成此次事件的發(fā)生。

3 簡述我國公眾參與現(xiàn)狀

3.1 簡述公眾參與

制度化的公眾參與民主制度，應(yīng)當是指公共權(quán)力在進行立法、制定公共政策、決定公共事務(wù)或進行公共治理時，由公共權(quán)力機構(gòu)通過開放的途徑從公眾和利害相關(guān)的個人或組織獲取信息，聽取意見，并通過反饋互動對公共決策和治理行為產(chǎn)生影響的各種行為。[2]

筆者個人認為，公眾參與制度最主要的是指決策者與受其影響的利害相關(guān)人之間通過一種渠道從而達成一種利益上雙向互補的共識，核心在于處于弱勢的利害關(guān)系人要對該決策加以反饋，即提出看法與意見，否則便會出現(xiàn)行政權(quán)妨礙或是單純的妥協(xié)的局面。而這個渠道本身就是公眾參與制度。

3.2 發(fā)展的背景

我國公眾參與制度得以發(fā)展的背景主要有兩大方面：其一，在于國家法治化進程的提高與政治民主化的進一步發(fā)展，使得公眾參與公共決策成為必然結(jié)果；其二，是由于社會經(jīng)濟的發(fā)展伴隨著環(huán)境污染加重，以霧霾現(xiàn)象為代表的一系列污染現(xiàn)象嚴重威脅人的生命健康，這也是環(huán)境領(lǐng)域成為公眾參與主陣地的重要原因。

3.3 立法情況

首先來看制度的基本體現(xiàn)：我國的《立法法》首次確立了公民在立法過程中的參與制度，但它對公民參與立法過程仍然缺乏程序性規(guī)定，尤其是對數(shù)量大、與公民切身利益關(guān)系密切的地方性法規(guī)和規(guī)章在制定過程中的立法聽證制度未作規(guī)定，從而使公眾參與城市規(guī)劃立法成為一件十分困難的事情。[3]

其次作為公眾參與的主陣地，即環(huán)境法領(lǐng)域中：2002年我國制定的《環(huán)境影響評價法》首次規(guī)定了公眾參與條款。在2003年《行政許可法》也專門就涉及公眾重大影響的行政許可規(guī)定了聽證制度。新《環(huán)境保護法》除了第5條明確環(huán)境保護的公眾參與原則外，更是新設(shè)立了“信息公開與公眾參與”專章。[4]但盡管如此，仍然存在例如環(huán)境單行法內(nèi)容單一，且公眾參與的對象多為環(huán)境破壞后的參與，缺乏未雨綢繆的決策，參與機智單一等問題。

就城市規(guī)劃方面，2008年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確立公眾知情權(quán)，而新《城市規(guī)劃編制辦法》加強了公眾參與的內(nèi)容，具體采取公示、征詢等方式。但公眾參與的程序如何，公眾意見對于政府最終決策影響如何，仍沒有法律保障。

3.4 我國公眾參與制度現(xiàn)狀

謝里·安斯坦（Sherry Arnstein）在1969年發(fā)表論文《市民參與的階梯》中，提出公眾參與的八階梯理論，如下表。[ZW（]轉(zhuǎn)引自.侯璐璐，劉云剛：“公共設(shè)施選址的鄰避效應(yīng)及其公眾參與模式研究——以廣州市番禺區(qū)垃圾焚燒廠選址事件為例”，載《城市規(guī)劃學(xué)刊》2014年第5期，引用文中作者所引用的表格模式。

根據(jù)謝里·安斯坦的理論，就我國現(xiàn)階段立法而言，還停留在多為咨詢、告知等象征性參與階段。從法律角度上而言，公眾參與程度仍然處于較為被動的局面，這種簡單的參與模式已經(jīng)無法滿足社會民主化與經(jīng)濟發(fā)展的需要。從此次連云港反核事件中就可以看出，政府對于城市規(guī)劃尤其是鄰避設(shè)施的建設(shè)項目，以往并沒有做到充分落實公眾參與的情況。因而面對政府將要建設(shè)所謂的“核廢料處理廠”后，群情激憤，采取聚集的極端措施來抵制此次項目。倘若政府對于規(guī)劃工作可以落實公眾參與權(quán)，將項目有關(guān)信息及時、有效、全面地向公眾傳達，廣泛地征求公眾意見，就不會產(chǎn)生此類事件，并且也會有效地調(diào)動公眾積極性。

4 公眾參與制度的不足與建議

4.1 現(xiàn)階段存在的問題

第一，明確建立公眾參與制度：雖然在《立法法》中有所體現(xiàn)，但是作為民主政治的集中表現(xiàn)之一，應(yīng)該在納入憲法第2章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”的體系中。通過憲法的保障來將其納入部門法中并加以細化成為可能，這是公眾參與作為一種制度確立的必要前提。

第二，嚴格確立公眾參與實施的程序：現(xiàn)階段對于公眾參與的立法雖然已經(jīng)建立起例如政務(wù)公開制度、專家咨詢制度、公示聽證制度等，但是對于上述制度的程序性工作仍不完善，聽證會等制度是以任意性條款，即“可以”而非“應(yīng)當”的強制性條款而存在。任意性條款的設(shè)定，就給了地方政府選擇的余地，在盲目提高效率的情況下將忽視公眾參與工作。

第三，缺乏有效的機構(gòu)來保障公眾參與：在環(huán)境法領(lǐng)域雖然有環(huán)保NGO組織針對環(huán)境污染事件進行跟蹤分析與建議，公眾可以借助這一組織來發(fā)揮自己的力量。但是其他的領(lǐng)域仍沒有機構(gòu)能保障公眾參與，例如此次連云港反核事件，居民自發(fā)的上街聚集到最后解散，都是通過網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的無秩序的臨時性舉動，從始至終沒有民間的組織機構(gòu)可以為其答疑解惑或是維權(quán)，只能通過官方的媒體或是政府為時已晚地來最終闡明。

4.2 提出的有關(guān)建議

第一，公眾參與制度化建設(shè)：對于立法已經(jīng)確定的公眾知情權(quán)，聽證公示制度要得到徹底的貫徹和實施。當務(wù)之急仍然是規(guī)范公眾參與的程序，建立全過程參與機制，讓公眾可以在各個階段充分行使自己的參與權(quán)。

第二，公眾參與的完善工作：正如《馬丘比丘憲章》中所言：“城市規(guī)劃必須建立在各專業(yè)設(shè)計人、城市居民及公眾和政治領(lǐng)導(dǎo)人之間系統(tǒng)地、不斷地互相協(xié)作配合的基礎(chǔ)上?！惫妳⑴c需要居民大眾的參與，擁有專業(yè)知識的專家、學(xué)者可以為公眾與政府提供科學(xué)性的參考意見，政府領(lǐng)導(dǎo)人也應(yīng)綜合考慮民眾和專家的想法來完善項目設(shè)計規(guī)劃，并交由利害關(guān)系人來參考。

第三，建立起公眾參與的常設(shè)平臺機構(gòu)：可以參考我國在環(huán)境領(lǐng)域構(gòu)建環(huán)保NGO組織的經(jīng)驗，通過建設(shè)公辦、民辦等各種模式來建立起能夠代表公眾權(quán)利的常設(shè)機構(gòu)，針對政府的項目提出自己的參考意見，并為公眾提供相關(guān)信息去實質(zhì)上實現(xiàn)公眾參與。

參考文獻：

[1]鄭衛(wèi).我國鄰避設(shè)施規(guī)劃公眾參與困境研究——以北京六里屯垃圾焚燒發(fā)電廠規(guī)劃為例[J].城市規(guī)劃，2013，37（8）.

[2]蔡定劍.公眾參與 風(fēng)險社會的制度建設(shè)[M].北京：法律出版社，2009：5.

[3]郭建，孫慧蓮.城市規(guī)劃中公共參與的法學(xué)思考[J].城市規(guī)劃，2004（1）.

[4]汪勁.環(huán)境法學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2014：116.