“二輪”承包中土地承包經營的實踐困境與解決進路

■余 敬

“二輪”承包中土地承包經營的實踐困境與解決進路

■余 敬

二輪承包；土地承包經營合同；契約必守；情勢變更

1982年中央一號文件提出“家庭聯(lián)產承包責任制”，［1］（P137）當時規(guī)定的農地承包期限多為1～3年，1984年中央一號文件將期限改為15年以上，此為“一輪”承包；1997年國務院《關于進一步穩(wěn)定和完善農村土地承包關系的通知》將到期的承包期再延長30年，即“二輪”承包?！岸啞背邪贫仁窃趪冶局S持農村社會生產、生活關系穩(wěn)定、降低農民稅負的背景下出臺，并通過相關法規(guī)、政策限定了土地承包合同的主要內容，我國當前大多數(shù)承包合同為“二輪”承包時所簽訂。如今，“二輪”承包期已經過了三分之二，合同簽訂時所依據(jù)的相關政策、社會環(huán)境已發(fā)生了較大變化，原承包合同中承包面積過大、承包期過長、承包費過低等問題阻滯了農村土地改革需要，亟須調整理順。司法實踐中對該問題的判定，特別是土地承包合同中“契約必守”與“情勢變更”原則如何適用存在爭議，本文將以此為切入點對相關問題展開論述，以期能對理論研究和司法實務有所裨益。

一、土地承包經營合同特性及履行實踐考察

（一）我國農村土地承包經營合同特性解析

土地承包經營權由集體土地所有權派生，其性質一直存在爭議，直到2007年《物權法》出臺才明確將土地承包經營權界定為用益物權。農民集體通過民事性質的土地承包經營合同將與土地承包經營權讓渡給承包人①，而承包合同為土地承包經營權設立的依據(jù)，決定著承包經營權的具體內容。

制定土地承包合同的目的一方面是為了實現(xiàn)穩(wěn)定和完善家庭聯(lián)產承包制的國家政策，另一方面是為了保護農民的利益。［2］與一般的民事合同不同，土地承包合同具有以下特征：主體特殊性，承包合同雙方為農民集體與集體成員之間訂立的，承包人主要為農戶；客體和內容特殊性，承包合同的客體主要為集體所有的耕地、林地、草地，不包括礦藏、海域等，內容受到政策的較大約束，限制了承包地的處分權；期限特殊性，根據(jù)《物權法》第126條規(guī)定，耕地承包期為30年，林地30～50年，②即通過法規(guī)的形式對承包期限進行了強制性規(guī)定；土地承包合同非民法上的典型合同。承包合同非《合同法》所列舉的15種典型合同，雖然屬于格式合同，但非要式合同，其主要條款為監(jiān)管部門定制，僅期限、面積、違約金等由當事人議定。承包合同的上述特性對合同雙方當事人的權利義務造成了較大限制，加入了較多的行政管理因素。此外，國家土地政策對土地承包合同的形式及內容有著決定性作用，當事人雙方意思自治因素對承包合同影響并不大，這也是承包合同與一般民事合同的最大不同。

（二）土地承包經營合同履行與變更的司法實踐考察

土地承包經營權制度的一個核心內容就是土地承包經營合同，合同本質上是農民集體與集體成員之間簽訂的土地使用權出讓協(xié)議。與國有土地不同，農村集體土地承載著集體成員生存保障與財產屬性功能。隨著農村社會轉型與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，合同訂立之初承包地面積、承包費、承包期等內容所制定的依據(jù)均已發(fā)生較大變化，如隨著土地的不斷增值，許多農村土地承包合同約定的承包金已明顯低于市場價格，繼續(xù)履行合同明顯不公，將嚴重損害農民集體的利益。在司法判實踐中也面臨著該問題，筆者通過裁判文書網檢索收集到8個相關度較高案例，其糾紛事由均與承包期限過長、面積過大、承包費過低，發(fā)包方要求撤銷承包合同或變更有關。上述8個案例中有3個案例③判決不支持依據(jù)情勢變更解除或并更合同內容，有4個案例④支持依據(jù)情勢變更解除或并更合同內容，1個案例⑤顯示當事人通過調解方式變更了合同內容（提高承包費）。不支持的理由是認為承包期過長、承包費過低不是解除合同的法定要件，土地承包合同是當事人真實意思的表示，未違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定，因此原告要求確認該合同無效的理由和證據(jù)不足，該合同合法有效，依法應當受到法律的保護。支持的理由是合同訂立之初租金是依據(jù)當時的經濟水平與本集體人口對土地需求所做的估算，但這種30年不變的約定本身與市場經濟相背離，尤其是如今地價變化早已超出人們的預見。

盡管司法實踐中對于土地承包經營合同約束力的認定上尚存在爭議，但這也反映出我國土地立法與農地改革現(xiàn)實的脫節(jié)。在當前深化農村土地改革，放活土地經營權、實現(xiàn)農民土地財產屬性、落實農民集體所有權的背景下，必須正視以下幾個問題：第一，合同中“情勢變更”與“契約必守”原則之間沖突如何區(qū)分、協(xié)調；第二，土地承包合同中的承包期過長、承包面積過大、承包費過低等內容是否能適用“情勢變更”原則；第三，承包合同若能夠適用“情勢變更”原則，那么是否所有的承包期、面積、承包費問題均可適用該原則變更。

二、土地承包經營合同履行的“情勢”困境

（一）土地承包期的約定與履行困境

自“二輪”承包確定土地承包經營權為30年后，中央出臺的政策基調均以穩(wěn)定長期承包為主，“長久不變”已成為當前和未來一段時期中國農村土地承包制度建設的基本方向，［3］但這其中面臨三個主要的問題。

第一，部分土地承包期過長，引發(fā)集體內部不公正。因不同時期土地承包經營政策存在差異，導致不同時期的承包合同內容有所不同。不同地區(qū)之間、同一集體內部因土地承包合同簽訂的歷史階段與土地政策的不一致而出現(xiàn)承包期限的不同，由此造成農地承包關系的解除、調整陷入困境。在相關政策限定了最高承包年限和承包期限且多次變更的背景下，很多地方出現(xiàn)了大量承包期限過長的承包合同。實現(xiàn)農業(yè)生產的專業(yè)化、精細化、規(guī)?；a的目標與當前土地分包到戶、承包期過長之間存在一個制度性的架構矛盾，阻礙了土地經營權的市場化實現(xiàn)，尤其是在當前我國城鎮(zhèn)化進程日益加快的背景下，土地承包經營權退出機制缺失，越來越成為影響我國農村土地所承載的功能的發(fā)揮的障礙。［4］

第二，“長久不變”一定程度上僵化了土地經營權。土地政策均釋放出土地承包經營權持續(xù)、穩(wěn)定、長期不變的信息走向，甚至有持“無限承包期”觀點的學者認為今后農村土地承包經營權需要無限順延，不會改變。當前相當一部分的農民將承包地當作個人所有的私有土地，承包經營權已經代替了村社集體所有權。［5］雖然長久不變的原本意圖是保持土地承包期的穩(wěn)定，但背后隱含的分配不均與制度的漏洞卻必須得到正視：土地承包經營權在制度設計上已經由債權逐漸演化為物權，并朝著財產化的方向演進，但農民集體因成員的流動性以及城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展使得承包地仍有較大的調整幅度與民意基礎。即使是法律規(guī)定了相關承包地調整情形，但遠遠不能達到滿足承包合同雙方真實意思的目的，而普通農作物種植的種植周期性并不需要幾十年的時間，地權穩(wěn)定與農業(yè)經營效率目標之間也并無直接關聯(lián)。因而，對土地承包期限“長久不變”不應僵化理解與適用，承包期過長也不應成為阻礙放活土地經營權的制度陷阱。

第三，長期分散經營，影響農地生產效率。放活土地經營權的前提條件就是釋放土地承包經營權，使得土地承包經營權脫離僵化的現(xiàn)狀，為土地經營權的激活創(chuàng)造條件。分散經營的情況下，承包費過低使得現(xiàn)有土地承包人占而疏用，甚至因閑置農地的成本較小導致承包經營的退出意愿，在一定程度上阻礙了土地經營權的實施。尤其是在土地承包期限過長、相鄰地塊承包期不一的情況下，必然會導致農民集體難以有效組織農地的調整，土地經營主體（集體經濟組織合作社、專業(yè)農業(yè)經營者等）難以獲得規(guī)模經營所需要的土地，進而影響農地生產效率。

（二）承包面積的約定與履行困境

土地承包經營制度在農地初始分配給集體成員時采用按人頭均分的形式在集體內部進行分包。自二輪分包后，相關法律與政策不斷強調承包合同的穩(wěn)定，“增人不增地、減人不減地”的制度安排原則實質上是出于一種承包地均分的樸素目的。而多年的實踐表明，一方面由于地區(qū)差異，不同區(qū)域、不同農村集體經濟組織之間人均承包地面積相差較大；另一方面，農村土地承包制是以戶為單位、以戶內人口數(shù)為基礎進行平均分配，由于二輪承包期普遍實現(xiàn)了30年的穩(wěn)定期，加之一輪發(fā)包的年限，很多地方的承包地長期未做普遍調整。在長達幾十年的承包期內，人口自然增減、農村人口凈流出導致農業(yè)人口的減少，而以戶為基礎，且在承包地調整機制僵化的情況下，土地承包制實際上不可避免地出現(xiàn)人均承包面積差異變化較大的問題。因歷史原因，有的農村地區(qū)在未進行“一、二”輪承包工作的情況下任由農戶自行開荒、占地，這也拉大了農戶之間的土地面積差距，有的甚至超過100畝。［6］羅爾斯在談到分配正義中提出正義的儲存原則，如果這一原則被遵守的話，就可能產生這樣一種情況：即每一代人都從前面的世代獲得好處，而有違后面的世代盡其公平的一份職責。［7］（P226-227）單戶人均土地承包面積過大、承包期過長致使新增人口無法享受到因成員權所應獲得的承包權，產生代際不公平。

現(xiàn)有法律法規(guī)對何為承包地“面積過大”并沒有明確規(guī)定，判定面積過大必須結合承包合同與現(xiàn)實情況綜合認定，雖然《土地管理法》第37條規(guī)定了耕地閑置、荒蕪的應收回情形，但《農村土地承包經營法》第26條第1款規(guī)定：“承包期內，發(fā)包方不得收回承包地?！钡?7條第1款規(guī)定：“承包期內，發(fā)包方不得調整承包地。”如此，承包人以相對較低的成本占用較大面積的土地，在缺乏退出機制制約、經營效率低下甚至是撂荒的情形下，發(fā)包人仍難以收回承包地，也無法對承包地進行調整，這不僅造成土地資源配置效率低下，也損害了制度的公平。

（三）承包地租金的約定與履行困境

地租是土地所有權在經濟上實現(xiàn)其增值價值的形式［8］（P698），農民集體作為農村土地所有權人，按照物權理論，所有權能中的收益權指收取所有物之天然孳息或法定孳息［9］（P111），其中法定孳息就包括地租。1958年《農業(yè)稅條例》開始“三提五統(tǒng)”⑥，農民集體利用提留與稅收獲得收益權，并用于農村公共事業(yè)建設等公共性活動，2006年農業(yè)稅取消，農民集體也失去了對集體內部成員征收土地承包費權利。由于現(xiàn)實中農民集體主體虛位、權利虛置，與承包戶簽訂承包合同后集體難以保證其收益權的實現(xiàn)，農民集體日常運作、維持只能依靠國家轉移支付的財政方式進行。

土地承包費與農業(yè)稅費有著本質區(qū)別，農業(yè)稅稅收是國家以農業(yè)收入為計稅依據(jù)的稅收，是國家財政稅收的一種手段，國家有權作出征收與否的決定。但土地承包費是集體成員因承包集體所有生產資料所應負擔的義務，是集體內部公益性、公共性事務所費用的來源，在本質上屬于集體內部自決性事務，國家不應強行干預。由于承包地“面積過大”“期限過長”“承包費過低”的問題，導致集體內部成員占有的農地資源的不平衡，有悖集體土地所有權制度原本蘊含的分配公平正義。此外，從相關農村土地承包合同實務調研情況看，土地承包合同一般簽訂年限較早，合同內容中約定的租金較低，多數(shù)維持在幾元到幾十元的區(qū)間，這與當前農村社會經濟發(fā)展現(xiàn)狀偏差甚遠，與農民集體收益回報期望有著較大差距。因此，應從法律角度確認農民集體作為農地所有權人享有的收益權、處分權等權利，實現(xiàn)其作為所有權主體應當享有的私法權益，這也是對農民在農地方面“有權利無義務”政策傾向的一種糾正。［10］

綜上，在一定程度上可以說土地承包期過長與土地經營權的市場化推進之間存在天然的沖突關系，承包面積過大阻礙了集體成員進退機制調整，進而影響了代際公平，而承包地承包費過低則可能會反蝕農民集體利益。這三大問題的存在根源則在于土地承包經營合同本身所具有的法律效力，所以土地承包經營權的改革必須解決的理論問題就是土地承包經營權合同的法律約束力問題。首先，應當考慮承認土地承包經營合同在現(xiàn)實中所面臨的情勢變更問題。承包合同簽訂時人地關系、經濟水平、土地供需等早已發(fā)生了巨變，應屬于《農村土地承包法》第26條第1款、《最高人民法院關于適用〈合同法〉若干問題的解釋（二）》第26條所認定的因在訂立合同時無法預見的、繼續(xù)履行合同對于農民集體明顯不公平或者不能實現(xiàn)合同目的情形。其次，由于承包地發(fā)包時，并沒有通過《村民委員會組織法》第17、19條和《土地管理法》第15條規(guī)定的必經法定程序，承包合同有違反法律關于民主議定程序的強制性規(guī)定之嫌，因而也應當在司法實踐中適用情勢變更的規(guī)定。最后，在《土地管理法》修訂中應對土地承包合同進行特別規(guī)定。土地承包合同與普通合同相比承載了較多的農村社會經濟利益與社會政治利益，尤其是合同期限“長久不變”不應當解釋為租金、面積、期限的一成不變，而是應當為土地承包經營的方式與模式的長久不變，故應允許承包地租金采用浮動方式靈活調整。

三、土地承包經營合同“契約必守”與“情勢變更”適用的認定

（一）“契約必守”原則在合同中的適用

霍布斯認為,不受強制力保障的契約僅僅擁有一種“語詞的力量”,如果沒有一個強大的公共權力，契約就是一紙空文。［11］（P101、P128）“契約必守”原則是民法中一個十分古老的原則,對已成立契約效力的尊重和信守,是契約精神最基本的內容。［12］英美法上的契約概念也建立在以下兩大原則基礎之上:當事人意思自治原則,以及契約神圣原則,即契約必須信守原則。［13］

“契約必守”指的是合同雙方當事人對于業(yè)已訂立的合同必須恪守，這是對民事活動中交易安全與信賴利益的基本保護。但隨著民商事活動的發(fā)展，現(xiàn)實中出現(xiàn)對在契約訂立后發(fā)生了變動致使契約履行不能、不現(xiàn)實，或者履行無意義，此種情形下，嚴守契約即失去其原本的價值，繼續(xù)履行則會導致顯失公平，因而民法上就出現(xiàn)了“契約嚴守”的例外，并逐步得到了各國民法的承認。

（二）“情勢變更”原則在合同中的適用

“情勢變更”制度是“契約必守”原則的一個重要例外事由，該制度是指合同履行過程中難免出現(xiàn)的客觀事實,為應對變化的客觀事實,調整乃至解除合同,以合乎誠實信用理念,維護公平正義。［14］作為契約嚴守原則的特例，情勢變更規(guī)則不是對契約嚴守原則的反叛，而是對契約嚴守原則的有效補充，對公平正義的理性追求。［15］所謂“情勢”是指作為法律行為的成立基礎或環(huán)境的一切客觀事實，包括自然災難、意外事故、國家政策的調整及社會經濟環(huán)境的巨變等，［16］這與德國法上的“交易基礎”概念相對應。［17］情勢變更制度在實踐中也有著廣泛的應用，如房屋、土地買賣、租賃合同、商品買賣合同等。

“情勢變更”原則作為“契約必守”的一個重要例外，其適用必須有情勢變更的事實和情勢變更導致合同履行顯失公平或合同目的不能實現(xiàn)或合同不同履行。［18］在適用上具有補充性，需要遵守法定風險分配規(guī)則優(yōu)先和意思自治優(yōu)先。［17］雖然風險自負是市場主體從事民事活動的一項基本準則，但“商業(yè)風險”與“契約必守”并不等同。商業(yè)風險具有可預見性、過錯歸責性、風險內容非根本性的特征，而“情勢變更”的發(fā)生具有非可預測性、無過錯性、變化的客觀情況根本性的特征。［19］另外，“情勢變更”與“顯失公平”也有所不同。顯失公平原則的適用需要一方當事人出于故意，對于不公平結果已經預見并刻意追求，［20］這種“故意”與情勢變更顯然不同。

（三）“契約必守”與“情勢變更”原則在土地承包經營合同中的定位

土地承包合同作為農民集體與承包人就農地的承包經營達成的協(xié)議，合同一經簽訂則要求雙方當事人須恪守約定，非因法定事由不得違反合同內容，這也是合同誠實守信的必然要求。然而在我國農地改革土地經營權分置、規(guī)模化、集中化經營的趨勢下，20年前簽訂的土地承包合同中承包期過長、承包面積過大、承包費過低等嚴重阻滯了農地下一步的改革，使得承包合同陷入繼續(xù)履行與合同內容變更選擇困境。而這一問題的核心為土地承包合同是否適用“情勢變更”原則？哪些情況下適用？

要解決此問題需要從承包合同的特性入手，研判承包合同繼續(xù)履行的客觀基礎是否發(fā)生改變。首先，土地承包合同具有強烈的政策被動性?？梢哉f，農村土地政策走向決定了土地承包合同的內容與雙方當事人的權利義務內容，國家相關政策對合同履行的客觀基礎有著較大的影響。其次，承包合同簽訂之時的客觀環(huán)境發(fā)生了很大變化。1997年“二輪”承包時農村土地承包經營權制度尚未發(fā)展成熟，與合同簽訂時相比農村情況已發(fā)生了較大變化，如“生不增，死不減”模式已經不能緩解日益突出的人地矛盾，忽視對新增人口成員權的保護，有違農民樸素的公平觀，農民長期穩(wěn)定的心理需求和集體成員平均占有要求下的不斷調整是農村土地問題的主要矛盾，［21］這已超出通常商業(yè)風險的范疇。再次，農村土地政策、經濟社會環(huán)境的變化是難以甚至是無法預測的。農村土地改革是隨著社會經濟環(huán)境變化的，如“二輪”承包通常是30年的期限，還剩余近10年的承包期，隨著“三權分置”政策的推行，土地經營權的分置必然與原有的土地承包合同部分內容發(fā)生沖突。最后，土地承包合同內容滯后，繼續(xù)全面履行則會顯失公平。農民集體作為集體土地所有權人與發(fā)包方，有權對承包合同內容有自治權，如對承包期、承包費等的決定權。而當前農地政策強行主導了承包期、稅費的規(guī)定，導致農民集體的虛位。

由于承包合同的特殊性，合同期限較長，政策變化較多，導致合同簽訂時的客觀環(huán)境發(fā)生了較大的、無法預測的變化，需要對合同內容進行調整，因而，承包合同部分內容的調整適用“情勢變更”原則，是對“契約必守”的修正。當然，對非因根本性政策而導致的變化并不適用于“情勢變更”，“契約必守”與“情勢變更”的適用需要結合合同的具體內容區(qū)別對待。

四、土地承包經營合同調整的規(guī)則與適用路徑

（一）土地承包經營合同內容調整適用規(guī)則的厘定

土地承包合同并非《合同法》分則中列舉的典型合同，在當前政策與社會客觀環(huán)境的變化下，合同的部分內容與農地改革方向出現(xiàn)偏差。一方面，土地承包合同是規(guī)范發(fā)包人與承包人之間權利義務關系的契約，當合同履行客觀基礎未發(fā)生根本性改變的情況下，合同的既定內容應當?shù)玫阶袷?；另一方面，民事立法認識論認為，不可能對社會的一切問題都作出預先的判斷，當合同履行的客觀基礎發(fā)生根本性變化時，則需要通過情勢變更來對合同內容進行調整?；谀壳靶屡f政策交替的背景下，既不能一味固守原有合同內容不變，也不能不分情況全盤否定合同全部內容。

首先，對承包合同繼續(xù)履行所依賴的客觀情況未發(fā)生根本性變化的，或者未受政策影響的內容應該予以維持，即堅持“契約必守”的原則。如發(fā)包方與承包方的主體地位應保持不變，農民集體對承包地的類型、面積、用途等約定不受政策變化的影響，承包合同中的此類約定由當事人自主協(xié)商，對符合政策連貫性、對各方利益不造成重大影響、未顯失公平的內容應當遵守。

其次，對因國家政策或者社會經濟環(huán)境變化，若合同繼續(xù)履行則會嚴重損害合同一方當事人或者其他相關人的利益、顯失公平的，可視為符合“情勢變更”要件。如在城鄉(xiāng)一體化、“三權分置”等政策環(huán)境下，原以穩(wěn)定家庭聯(lián)產承包責任制為主要目標的政策制度顯然不再符合新政策的要求。如承包期限的議定、過大承包面積的變更、收回等需要通過情勢變更原則來解決。值得注意的是，當變更合同成本較大或收益較小時，則沒有必要強行適用情勢變更。

最后，對屬于因政策調整或者經濟環(huán)境變化，但這種變化又未改變合同履行的根本基礎，則適宜采用意思自治來協(xié)商解決。交涉義務的本質在于將合同履行中的爭議通過制度的引導回歸到當事人之間，由當事人最終決定合同的命運，從而實現(xiàn)雙方利益的最大化，毋庸置疑的是，當事人才是自身利益最理性的裁判者。［15］合同的創(chuàng)設、履行總是與當事人的協(xié)商如影隨形，如果說合同的靈魂是意思自治，那么協(xié)商就是體現(xiàn)意思自治的窗口。對承包合同中已難以適應當前政策，但也不適宜采用強行變更的，則宜采用協(xié)商調整對相應合同內容進行變更。

（二）土地承包經營合同內容調整的具體對策

在尊重我國農村土地發(fā)展歷史與遵循農村土地集體所有權主體屬性的路徑下，既要遵守“契約必守”的內容，也要根據(jù)實際，運用情勢變更理論與私法意思自治原對合同具體內容進行調整。

1.承包合同期限的分類調整。長期以來，理論界與實務界對“30年承包期”“承包期長久不變”的理解存在疑慮，各地實踐做法也存在不一。如湖南省以“二輪”承包合同起止年限不變［22］，廣西岑溪市以1998年“二輪承包”合同約定時間為準⑦，甚至有的試點地區(qū)較直接的寫成“長期”或“永久”，因而也出現(xiàn)了不同地區(qū)合同到期日也有所不同，故需要根據(jù)不同的剩余承包期進行分類調整。（1）對剩余承包期在5年以下的，從合同變更成本與效果出發(fā)，可暫對承包期不做調整，待承包合同期限屆滿后再按照實際需要重新簽訂承包合同。（2）對剩余承包期為10年左右的、承包占據(jù)多數(shù)且為“二輪”承包時所簽訂的合同，可以采用自主協(xié)商處置的方式進行，根據(jù)本集體承包地發(fā)包實際進行調整，如因農業(yè)人口外流、土地閑置的，可采用縮短承包期、重新簽訂承包合同、收回承包地等方式進行土地經營權流轉。（3）對剩余承包期較長的，即超過10年的，多為進入21世紀后新簽訂的承包合同，或者是初次簽訂了“長期”、“永久”合同，可適用情勢變更的原則對承包期進行重新協(xié)定，使農地滿足規(guī)模化、集中化經營改革需要。

2.承包面積的分類調整。承包合同中承包地面積過大主要有兩方面原因造成，一是農地發(fā)包時雖然以戶為單位，但每戶的承包面積是以該戶的人口數(shù)來分配，這就出現(xiàn)有的農戶因成員外遷或死亡后承包面積較大，而集體又未作調整。二是有些地區(qū)在“二輪”發(fā)包時集體地多人少，或者其他原因造成承包面積較大。在“二輪”承包實施20年后，集體人口發(fā)生了較大變化，新生兒、婚嫁婦女等新增人口難以獲得承包地需求，同時農業(yè)規(guī)?；a所需求的成片土地也難以機動性土地來進行調整，這對農民集體與新遷入的集體成員的生存權、發(fā)展權影響較大。對剩余承包期較短的可以暫時不作調整，待承包期屆滿后再重新調整簽訂合同。對承包期較長的可基于政策的改變適用情勢變更原則進行變更或收回，將調整出的土地進行重新分包，或者由農民集體發(fā)包給土地經營權人，集體成員享有平等的收益權。

3.承包費用的分類調整。承包合同簽訂之初承包費的測算是以當時的社會經濟水平為準，若繼續(xù)按照原標準履行則會嚴重侵害發(fā)包人農民集體的利益，不利于農地資源的優(yōu)化配置。因而，對承包費的調整符合情勢變更的要件，即合同履行的客觀基礎發(fā)生了重大變化，繼續(xù)履行則顯失公平。故對剩余承包期在5年以內的，從穩(wěn)定農村承包關系出發(fā)可暫不作變更或收回處理；對“二輪”承包時簽訂的，剩余承包期在10年左右的大量承包合同，可采用增加承包費的措施，根據(jù)當前地域經濟發(fā)展水平，在合同剩余年限里采用浮動制收取承包費；對于非“二輪”承包期簽訂，剩余年限為10年以上的承包合同，若約定的承包費過低則可適用情勢變更進行增加，具體形式可采用浮動承包費制，即根據(jù)區(qū)域經濟發(fā)展水平系數(shù)來確定繳納標準。

注釋：

①集體土地承包主要為集體成員，但四荒地承包合同承包方不限于集體成員。

②這里所說的承包期并不是指合同期限，而是物權存續(xù)期限。參見崔建遠《物權：規(guī)范與學說（下冊）》(清華大學出版社2011年版，第825頁）。

③參見（2017）粵18民終173號、（2015）望衛(wèi)商初字第57號、（2014)五民初字第457號。

④參見（2015）海南一中民一終字第348號、（2015）海中法民一終字第832號、瓊97民終595號、（2015）海中法民一終字第828號。

⑤參見(2016)瓊97民終694號。

⑥“三提五統(tǒng)”是指在農村的三項村提留(公積金、公益金、管理費)和五項鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌(教育附加、計劃生育費、民兵訓練費、民政優(yōu)撫費、民辦交通費)等五個部分。

⑦參見《岑溪市2016年農村土地承包經營權確權登記工作方案》。

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【責任編輯：胡 煒】

我國農村當前的土地承包經營合同多為“二輪”承包時所簽訂，合同簽訂時所依據(jù)的土地政策、社會環(huán)境已發(fā)生很大變化，結合土地承包經營合同特性并通過對合同履行與變更的司法實踐考察，原“二輪”承包合同中承包期過長、面積過大、承包費過低等約定阻滯了現(xiàn)行改革中土地經營權流轉以及“三輪”承包工作的開展，且司法實務在解決上述困境時對適用“契約必守”或“情勢變更”原則存在爭議。因此，需要對兩種原則進行充分論證的基礎上厘清土地承包合同內容的變更規(guī)則，并適用該規(guī)則對阻滯土地承包經營權流轉的合同內容進行調整。

D922.3

A

1004-518X（2017）11-0179-08

國家社科基金項目“農村集體公共用地法律問題研究”（17XFX003)、海南省教育廳高校研究生創(chuàng)新科研項目“農村集體公共用地制度研究”(Hyb2016-03)

余 敬，海南大學法學院博士生。（海南?？?570228）