土地征收款作為強(qiáng)制執(zhí)行財(cái)產(chǎn)問題研究

■茍正金

土地征收款作為強(qiáng)制執(zhí)行財(cái)產(chǎn)問題研究

■茍正金

土地征收款；集體組織；責(zé)任財(cái)產(chǎn)；執(zhí)行豁免

長(zhǎng)期以來，針對(duì)集體土地征收中的土地補(bǔ)償款分配法律問題，無論是理論和實(shí)踐，均給予了極大的關(guān)注。［1］然而，土地征收補(bǔ)償款作為強(qiáng)制執(zhí)行財(cái)產(chǎn)的問題雖然實(shí)踐中廣泛存在，并引發(fā)了諸多的糾紛，但在理論層面卻很少受到應(yīng)有的重視。從新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢(shì)來看，這一現(xiàn)象將在“農(nóng)村土地基于用途的轉(zhuǎn)變和利用強(qiáng)度的加大，釋放出巨額的土地增值收益，形成了新的農(nóng)地發(fā)展權(quán)的當(dāng)下”［2］，勢(shì)必表現(xiàn)得更為明顯。因此，從理論上厘清對(duì)土地征收款作為強(qiáng)制執(zhí)行財(cái)產(chǎn)這一問題具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、土地征收款強(qiáng)制執(zhí)行面臨的困境

（一）土地征收款執(zhí)行的法律障礙

《憲法》明確規(guī)定了我國兩種土地所有權(quán)形式：國家所有和集體所有，《土地管理法》根據(jù)《憲法》對(duì)土地所有權(quán)進(jìn)行了全面而詳細(xì)的規(guī)定。由于國家所有和集體所有并存的所有權(quán)制度其規(guī)范設(shè)置和制度設(shè)計(jì)存在明顯的不對(duì)等性，中國的土地制度呈現(xiàn)明顯的二元性。相應(yīng)地，建立在二元所有權(quán)制度基礎(chǔ)上的土地征收制度，在補(bǔ)償層面，以集體經(jīng)濟(jì)組織為征收款的主要補(bǔ)償對(duì)象。

從多年實(shí)踐來看，這一模式的運(yùn)作并不理想：國家土地征收權(quán)的濫用；在征收過程中補(bǔ)償不對(duì)等；本應(yīng)作為村民利益代表的村民委員會(huì)時(shí)常扮演侵吞補(bǔ)償款的角色。［3］為此，一系列的征地糾紛實(shí)踐引起了理論界的普遍反思。譬如，有不少學(xué)者主張對(duì)現(xiàn)有集體土地制度進(jìn)行改革，強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織作為獨(dú)立主體的地位，克服現(xiàn)行集體所有權(quán)虛化的弊端；［4］(P255-298)有的學(xué)者則主張廢除集體土地所有制，將集體土地分配給農(nóng)民所有，使得農(nóng)民成為土地的所有權(quán)人。［5］在理論論爭(zhēng)持續(xù)不斷的同時(shí)，2007年頒布的《物權(quán)法》則將村民享有的土地承包經(jīng)營權(quán)明確規(guī)定為用益物權(quán)，強(qiáng)化了其物權(quán)的屬性，并且規(guī)定“承包地被征收的，土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償”。這一立法給司法實(shí)踐帶來了更大的困惑：土地征收款應(yīng)當(dāng)歸屬于集體經(jīng)濟(jì)組織還是村民個(gè)人，土地征收款應(yīng)當(dāng)如何執(zhí)行成為各地法院頗為頭疼的問題，這也導(dǎo)致執(zhí)行實(shí)踐的無所適從。我國民事執(zhí)行最為重要的法律依據(jù)是《民事訴訟法》和最高人民法院的《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作的若干規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），但是兩者對(duì)民事強(qiáng)制執(zhí)行問題的規(guī)定本就處于一種待完善狀態(tài)，表現(xiàn)為：一是由于內(nèi)容多以原則性條款體現(xiàn)，在實(shí)踐中操作難度較大；二是《規(guī)定》以程序性條文為主，行動(dòng)規(guī)則雖有所體現(xiàn)，但是缺乏違法糾錯(cuò)機(jī)制，對(duì)民事被執(zhí)行人約束較弱，強(qiáng)制執(zhí)行的威懾力還不夠。將土地征收款作為強(qiáng)制執(zhí)行對(duì)象更是缺乏規(guī)定，我們只能從一些原則性和概括性的條文中推論得出執(zhí)行依據(jù)。

（二）法院強(qiáng)制執(zhí)行土地征收款的現(xiàn)實(shí)阻力分析

集體土地征收款執(zhí)行的阻力在實(shí)踐中主要來自三個(gè)方面。

第一：村民阻擾。相對(duì)于城市，我國農(nóng)村地區(qū)仍較為貧困，村民占有的財(cái)富相對(duì)稀少。同時(shí)，農(nóng)村地區(qū)宗族勢(shì)力的影響力仍不可小視，同姓而聚在許多村莊仍然廣泛存在，為群體性暴力抗法事件滋生土壤。自我國實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地基本都已承包到戶，村民和集體簽訂承包合同的期限也多在三十年以上。此外，《物權(quán)法》的出臺(tái)標(biāo)志著土地承包經(jīng)營權(quán)由之前的債權(quán)走向了物權(quán)；根據(jù)國家相關(guān)的政策，對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)期限亦由之前的“長(zhǎng)期不變”轉(zhuǎn)為“長(zhǎng)久不變”。透過現(xiàn)行立法和政策，不難看出，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)逐漸地固化為農(nóng)民的一項(xiàng)不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)，［6］不得隨意調(diào)整和收回。針對(duì)這一現(xiàn)象，有學(xué)者將其視為類似于永佃權(quán)。［7］(P24)同時(shí)，經(jīng)過長(zhǎng)期勞作，村民對(duì)承包土地投入了大量的人力和物力，村民對(duì)承包土地亦形成了事實(shí)上的占有和控制，因而有不少村民認(rèn)為土地征收款理所當(dāng)然應(yīng)歸個(gè)人所有，法院無權(quán)對(duì)土地征收款進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行。與村民利益訴求相似，村委會(huì)從自身的利益出發(fā)，在實(shí)踐中，亦不同程度地阻礙人民法院對(duì)土地征收款的強(qiáng)制執(zhí)行。［8］

第二：地方政府不配合。當(dāng)前，不少地方為解決財(cái)務(wù)賬目不清、村級(jí)集體資產(chǎn)被挪用和侵占等問題，建立了農(nóng)村財(cái)會(huì)代理制度，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道統(tǒng)一管理村級(jí)財(cái)政。［9］這在一定程度上減少了土地征收款被占用的可能，但無疑給法院的執(zhí)行工作又增加了一道門檻，執(zhí)行法院在對(duì)土地征收款采取強(qiáng)制措施之前，往往需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村財(cái)會(huì)代理中心協(xié)助法院采取查封、扣劃等措施，這進(jìn)一步加劇了土地征收款執(zhí)行的難度。

第三：協(xié)助執(zhí)行人不配合。協(xié)助執(zhí)行人指的是在法院執(zhí)行程序中需要協(xié)助法院進(jìn)行執(zhí)行工作的單位或個(gè)人。從我國的協(xié)助執(zhí)行實(shí)踐來看，協(xié)助執(zhí)行人主要有法院、銀行、其他公司和個(gè)人。人民法院成為協(xié)助執(zhí)行主體主要是由于一些案件涉及異地執(zhí)行，而執(zhí)行人員人生地不熟，給強(qiáng)制執(zhí)行土地征收款工作帶來了一定難度。因此，當(dāng)?shù)胤ㄔ悍e極配合、協(xié)助執(zhí)行人員開展執(zhí)行工作，從而成為協(xié)助執(zhí)行法院。由于我國公民或者各機(jī)關(guān)常將現(xiàn)金存放于各商業(yè)銀行，所以銀行常常成為協(xié)助執(zhí)行人。執(zhí)行法院通過對(duì)被執(zhí)行人銀行賬戶的凍結(jié)、劃扣等方式來達(dá)到強(qiáng)制執(zhí)行的目的。協(xié)助執(zhí)行的其他公司和個(gè)人往往是替被執(zhí)行人保管財(cái)物、能夠提供被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)線索或者與被執(zhí)行人有明確的、能得以執(zhí)行的債權(quán)債務(wù)關(guān)系的主體。執(zhí)行工作不僅對(duì)被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)利益有重大影響，也對(duì)協(xié)助執(zhí)行人的利益有或多或少的影響。雖然《民事訴訟法》明確規(guī)定，人民法院、有關(guān)單位和個(gè)人有義務(wù)協(xié)助執(zhí)行機(jī)關(guān)開展執(zhí)行工作，但是實(shí)踐中協(xié)助執(zhí)行人往往都采取與己無關(guān)的態(tài)度或者與被執(zhí)行人一起想方設(shè)法逃避、拒絕協(xié)助執(zhí)行。具體說來，部分協(xié)助執(zhí)行人不僅沒有起到積極作用，反而為被執(zhí)行人通風(fēng)報(bào)信，為被執(zhí)行人轉(zhuǎn)移、隱匿財(cái)產(chǎn)提供條件；某些協(xié)助執(zhí)行的主體和執(zhí)行人有千絲萬縷的關(guān)系,或多或少存在暗地袒護(hù)、私下幫助被執(zhí)行人的行為；受地方保護(hù)主義的影響，受委托法院也可能消極對(duì)待，以各種理由不予執(zhí)行或者拖延執(zhí)行，強(qiáng)制執(zhí)行工作無法開展。

基于上文所述可見，一方面，法律層面缺乏對(duì)以土地征收款作為被強(qiáng)制執(zhí)行財(cái)產(chǎn)問題的具體規(guī)定，使得執(zhí)行人員在執(zhí)行過程中無法可依；另一方面，由于土地征收款作為一種補(bǔ)償性的財(cái)產(chǎn)利益涉及集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人之間的復(fù)雜利益分配問題，以其作為被執(zhí)行財(cái)產(chǎn)先行需要對(duì)該財(cái)產(chǎn)進(jìn)行合理的分配，而分配制度也處于一種正在探索完善的狀態(tài)，先行機(jī)制的不完善更加劇了執(zhí)行工作的難度，執(zhí)行工作面臨各方阻力而難以正常進(jìn)行。

二、土地征收款的執(zhí)行基礎(chǔ)分析

（一）土地征收款的內(nèi)容及屬性分析

集體土地征收款的強(qiáng)制執(zhí)行，首先應(yīng)厘清其屬性特征。征收是指國家把私人所有的財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制征為國有，是一項(xiàng)合法剝奪私有財(cái)產(chǎn)的法律制度。［10］那么，國家征收的集體土地針對(duì)的是集體還是村民個(gè)人？從現(xiàn)行土地制度看，我國實(shí)行國有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)二元體制，村民并不享有土地所有權(quán)?！锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！彪m然我國《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)確立為一項(xiàng)物權(quán)，但在現(xiàn)行體制下，村民取得的這項(xiàng)用益物權(quán)實(shí)際上并不是完整意義上的物權(quán)。在征收過程中，村民并不直接參與談判，不享有對(duì)征收的直接否決權(quán)。因此，從性質(zhì)上看，征收是國家將集體土地征為國有的過程，集體土地征收款是對(duì)這種國家征收行為的一種補(bǔ)償，而補(bǔ)償對(duì)象是土地所有權(quán)人，即集體經(jīng)濟(jì)組織。公民、法人的合法權(quán)益受法律保護(hù)，任何組織和個(gè)人不得侵犯。對(duì)此，《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第22條第1款規(guī)定：“承包地被依法征收，承包方請(qǐng)求發(fā)包方給付已經(jīng)收到的地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)的，應(yīng)予支持?！备鞯匾嘞嗬^出臺(tái)關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，例如《重慶市人民政府關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（渝府發(fā)（2013）58號(hào)）中明確規(guī)定：“青苗和地上構(gòu)（附）著物實(shí)行綜合定額補(bǔ)償，以批準(zhǔn)征收土地總面積扣除農(nóng)村宅基地和林地后的面積為準(zhǔn)。”因此，因集體土地被征收獲得的土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)當(dāng)認(rèn)定屬于全體集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同所有，集體經(jīng)濟(jì)組織決定用于分配的部分，集體經(jīng)濟(jì)組織成員都有權(quán)參與分配。土地補(bǔ)償款的性質(zhì)屬于集體資產(chǎn)，集體經(jīng)濟(jì)組織成員都有權(quán)參與分配。

需注意的是，集體土地征收款并非完全是集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)，因?yàn)槲覈耐恋卣魇湛钍且粋€(gè)更寬泛的概念。根據(jù)《土地管理法》第47條的規(guī)定，征收款包括“土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)”四項(xiàng)，這幾項(xiàng)補(bǔ)償因其用途不同具有不同的屬性。

第一，土地補(bǔ)償費(fèi)是指國家征收集體所有土地時(shí)對(duì)土地所有者的補(bǔ)償，因而應(yīng)歸集體所有，由村民委員會(huì)召開村民大會(huì)，討論決定土地補(bǔ)償費(fèi)的分配問題，即土地補(bǔ)償費(fèi)歸村集體組織所有，由其決定使用和分配。從中央政策來看，“土地補(bǔ)償費(fèi)的分配應(yīng)主要用于被征地農(nóng)戶”。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組,可以依照法律規(guī)定的民主議定程序,決定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部對(duì)具備成員資格的人分配已經(jīng)收到的土地補(bǔ)償費(fèi),但已報(bào)全國人大常委會(huì)、國務(wù)院備案的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、地方政府規(guī)章對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配辦法另有規(guī)定的除外。同時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征地補(bǔ)償費(fèi)用的收支和分配情況，向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員公布，接受監(jiān)督。從上述規(guī)定可知,我國現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償費(fèi)是先行分配給集體組織(發(fā)包人),然后在法律規(guī)定的情形下,經(jīng)承包人請(qǐng)求可以支付給個(gè)人(承包人或?qū)嶋H投入人)。

第二,安置補(bǔ)助費(fèi)是指安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活而給予的補(bǔ)助費(fèi)用，主要用于安排因土地被征用而造成的多余勞動(dòng)力的就業(yè)和不能就業(yè)人員的生活補(bǔ)助，不得挪作他用。依照《土地管理法》第47條，安置補(bǔ)助費(fèi)以“需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)”計(jì)算，因而該補(bǔ)償針對(duì)的是村民個(gè)人，一般歸村民個(gè)人所有。但若由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)應(yīng)當(dāng)支付給集體經(jīng)濟(jì)組織，由集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)則支付給安置單位。在放棄統(tǒng)一安置的情況下,家庭承包方可以請(qǐng)求發(fā)包方支付已經(jīng)收到的安置補(bǔ)助費(fèi)。

第三,地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)經(jīng)承包人請(qǐng)求,發(fā)包方應(yīng)當(dāng)支付給承包人。青苗費(fèi)是對(duì)被征收土地上生長(zhǎng)的農(nóng)作物的補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)歸屬于土地承包經(jīng)營者所有，即村民個(gè)人所有。如果土地承包經(jīng)營權(quán)以轉(zhuǎn)包、出租等方式流轉(zhuǎn)給第三人的,青苗補(bǔ)償費(fèi)如沒有其他約定,應(yīng)歸實(shí)際投入人所有。地上附著物的補(bǔ)償費(fèi)則依據(jù)所有者享有補(bǔ)償?shù)脑瓌t，由附著物的權(quán)利人享有該項(xiàng)補(bǔ)償。

針對(duì)目前我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)管理存在不少漏洞,且基層組織負(fù)責(zé)人的文化水平、基本素質(zhì)較低的現(xiàn)狀，筆者主張，第一，對(duì)土地征收補(bǔ)償中經(jīng)營性較強(qiáng)的地上附著物和青苗的補(bǔ)助費(fèi)可由國家直接依法支付給土地承包者或?qū)嶋H投入人及附著物所有人；第二，對(duì)人身性較強(qiáng)的安置補(bǔ)助費(fèi)也可由國家直接依法支付給放棄統(tǒng)一安置的家庭承包方；第三，對(duì)具有復(fù)合性的土地補(bǔ)償費(fèi),應(yīng)當(dāng)具體問題具體分析；第四，對(duì)己承包土地上的土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)當(dāng)直接支付給承包者；第五，對(duì)無人承包的四荒地、林地、自然塘等征收,應(yīng)當(dāng)支付給集體組織,由集體組織按照村民自治合理使用該筆土地補(bǔ)償費(fèi)。這樣既不否定集體土地的集體性質(zhì),也能分析農(nóng)民與集體組織的產(chǎn)權(quán),從根本上解決土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配的部分問題。

在明確了土地征收款不同組成部分歸屬的情況下，法院在執(zhí)行時(shí)才能針對(duì)不同的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬確定相應(yīng)的執(zhí)行措施。有學(xué)者曾以集體土地征收款涉及村民的生存甚至農(nóng)村穩(wěn)定為由否定其可執(zhí)行性。實(shí)際上根據(jù)《民事訴訟法》有關(guān)執(zhí)行程序的規(guī)定，被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)，原則上均可以強(qiáng)制執(zhí)行，［11］(P113)除執(zhí)行豁免財(cái)產(chǎn)外，如影響被執(zhí)行人生存的財(cái)產(chǎn)不得執(zhí)行。對(duì)被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)，民事執(zhí)行機(jī)關(guān)都有權(quán)查封、扣押、凍結(jié)，有權(quán)拍賣、變賣，有權(quán)限制或剝奪被執(zhí)行人對(duì)其占有，而直接取交申請(qǐng)執(zhí)行人。被執(zhí)行人不得對(duì)抗民事執(zhí)行機(jī)關(guān)依法實(shí)施的執(zhí)行行為，也不得擅自對(duì)已被執(zhí)行機(jī)關(guān)查封、扣押、凍結(jié)的財(cái)產(chǎn)予以處分，否則，屬妨害民事執(zhí)行的行為，將受到法律的制裁。對(duì)于擔(dān)心強(qiáng)制執(zhí)行影響農(nóng)村穩(wěn)定的問題，筆者認(rèn)為在具體執(zhí)行案件中，作為被執(zhí)行人的村民僅僅是單一的個(gè)體，并非整個(gè)村民集體，因此這一情形并不能成為阻卻土地執(zhí)行款成為執(zhí)行標(biāo)的的正當(dāng)事由。當(dāng)然，在集體經(jīng)濟(jì)組織作為被執(zhí)行人的案件中，對(duì)集體財(cái)產(chǎn)進(jìn)行執(zhí)行有時(shí)候可能引發(fā)群體性事件，但這并不意味著集體財(cái)產(chǎn)不能執(zhí)行。相反，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，集體經(jīng)濟(jì)組織越來越多地參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，如果默許集體經(jīng)濟(jì)組織與其他民事主體發(fā)生民事法律關(guān)系后無須承擔(dān)民事責(zé)任，無疑會(huì)助長(zhǎng)不良之風(fēng)，違背基本的誠實(shí)信用原則，對(duì)于民事活動(dòng)的相對(duì)方也極不公平。雖然我國現(xiàn)行法律政策對(duì)集體土地的處分有所限制，但對(duì)于集體土地被征收后取得的土地征收款并未禁止處分，法院對(duì)其進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行并無不可。

（二）土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的集體共有與成員所有的二元性分析

實(shí)踐中，集體經(jīng)濟(jì)組織在獲得政府的補(bǔ)償款項(xiàng)后，在召開村民大會(huì)形成自治決議的基礎(chǔ)上，將土地補(bǔ)償費(fèi)的大部分發(fā)放給集體組織成員。因而，征收款的支付可分為兩個(gè)階段：第一個(gè)階段是國家向集體經(jīng)濟(jì)組織支付的過程，表現(xiàn)為“國家——集體”二元關(guān)系；在國家將征收款發(fā)放到集體經(jīng)濟(jì)組織后則進(jìn)入第二階段，即集體經(jīng)濟(jì)組織在成員內(nèi)部進(jìn)行分配。［12］但是《土地管理法》和相關(guān)法律法規(guī)對(duì)此并未予以明確，集體經(jīng)濟(jì)組織是否分配、何時(shí)分配以及如何分配被認(rèn)為是村民自治的內(nèi)容，政府和司法機(jī)關(guān)能否介入便成為爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。立法的缺失導(dǎo)致實(shí)踐上的混亂，征收補(bǔ)償爭(zhēng)議成為實(shí)踐中涉農(nóng)糾紛最普遍的問題之一。與其他涉農(nóng)糾紛相比，土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛往往涉及農(nóng)民的根本利益，其背后交揉滲透著各種利益的沖突、傳統(tǒng)觀念與現(xiàn)代文明的碰撞。［13］

為此，一些地方政府開始制定相應(yīng)的條例明確土地補(bǔ)償費(fèi)的分配問題，例如山西省《征收征用農(nóng)民集體所有土地征地補(bǔ)償費(fèi)分配使用辦法》第12、13條便規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)不低于80%的部分應(yīng)當(dāng)分配給農(nóng)戶，剩余部分留由集體經(jīng)濟(jì)組織支配；河南省《關(guān)于規(guī)范農(nóng)民集體所有土地征地補(bǔ)償費(fèi)分配和使用的意見》中也有類似的規(guī)定。從各省已頒布的關(guān)于土地補(bǔ)償費(fèi)分配辦法來看，一般都明確規(guī)定了土地補(bǔ)償費(fèi)中分配給集體組織成員的比例不低于80%。但這種以比例方式確定集體與村民利益分配的做法存在合理性爭(zhēng)論。長(zhǎng)期以來，《土地管理法》及相關(guān)法律僅僅規(guī)定土地征收款歸土地所有權(quán)人即集體所有，遭到眾多詬病。在社會(huì)各界的推動(dòng)下，《物權(quán)法》明確將土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)的一種，為此不少學(xué)者歡呼雀躍，認(rèn)為承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)作為一項(xiàng)獨(dú)立的補(bǔ)償對(duì)象。他們認(rèn)為從物權(quán)法理論分析，用益物權(quán)具有限制所有權(quán)的效力，既然作為所有權(quán)人的集體已經(jīng)讓渡了部分權(quán)能，就應(yīng)當(dāng)承認(rèn)用益物權(quán)的優(yōu)先效力，否則用益物權(quán)人就會(huì)因?yàn)樗袡?quán)人行使所有權(quán)而無法行使其權(quán)利，用益物權(quán)的設(shè)定也就失去了意義。［14］筆者認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)是否作為獨(dú)立的補(bǔ)償對(duì)象應(yīng)當(dāng)分析當(dāng)前的土地征收補(bǔ)償制度是否已經(jīng)將該權(quán)利納入了補(bǔ)償范圍。有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償已經(jīng)包含在安置補(bǔ)償費(fèi)當(dāng)中，因?yàn)榘仓醚a(bǔ)償費(fèi)是保障農(nóng)民在失去土地后的生活安定，它不僅具有經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)，還有穩(wěn)定社會(huì)的效果。［15］(P114)但安置補(bǔ)償費(fèi)和承包經(jīng)營權(quán)補(bǔ)償實(shí)質(zhì)上是不同的，前者是按照安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)來計(jì)算，而后者則是對(duì)權(quán)利人因征收而喪失的預(yù)期利益的補(bǔ)償，兩者顯然是有區(qū)別的。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)包含在土地補(bǔ)償費(fèi)當(dāng)中。土地補(bǔ)償費(fèi)是國家征收時(shí)對(duì)土地所有者和使用者投入和收益造成損失的補(bǔ)償，集體雖然是國家征收的直接對(duì)象，但集體收到土地征收款后將大部分都發(fā)放給村民，這部分費(fèi)用實(shí)際上就是對(duì)村民承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償，否則無法解釋所有權(quán)是集體所有但最終受益者是農(nóng)民。

集體留存20%的土地補(bǔ)償費(fèi)的原因在于，當(dāng)前集體經(jīng)濟(jì)組織仍然是村公共事務(wù)的管理者，其正常運(yùn)作和職能行使需要必要的共益費(fèi)用，否則村級(jí)事務(wù)不可避免地將陷入癱瘓。目前，有觀點(diǎn)認(rèn)為，為了解決集體侵害個(gè)人財(cái)產(chǎn)頻頻發(fā)生的問題，應(yīng)當(dāng)做虛集體所有權(quán)，［16］將土地補(bǔ)償費(fèi)直接發(fā)放個(gè)村民個(gè)人，集體經(jīng)濟(jì)組織不再享有對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)的所有權(quán)。筆者對(duì)此觀點(diǎn)持異議，原因有二。其一，我國土地所有制決定了土地補(bǔ)償費(fèi)的基本屬性是對(duì)集體所有權(quán)征收的補(bǔ)償。盡管可以繞開集體經(jīng)濟(jì)組織這一環(huán)節(jié)，避免其截留土地補(bǔ)償費(fèi)等違法現(xiàn)象的發(fā)生，但由國家與單個(gè)農(nóng)民之間單獨(dú)的一對(duì)一的談判，亦同樣會(huì)增加制度運(yùn)行的成本。另外，這一做法否定了對(duì)集體土地所有權(quán)的補(bǔ)償，亦與現(xiàn)行法的體系相沖突，尤其是與我國現(xiàn)行憲法確立的基本土地法律制度相悖。其二，虛化集體所有權(quán)在目前并不現(xiàn)實(shí)。盡管這在一定程度上可以減少村委對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)的干預(yù)和侵吞，但在當(dāng)下，尤其是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，集體經(jīng)濟(jì)組織在很大程度上仍擔(dān)負(fù)公共產(chǎn)品的供給任務(wù)。［17］廣大農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)仍離不開集體經(jīng)濟(jì)組織的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。因此，土地補(bǔ)償費(fèi)仍應(yīng)歸屬于集體所有，將土地補(bǔ)償費(fèi)的大部分發(fā)放給集體組織成員，從理論角度看，集體組織成員對(duì)集體土地享有土地承包經(jīng)營權(quán)，該項(xiàng)權(quán)利已為我國物權(quán)法所確立的用益物權(quán)，并明確規(guī)定征收集體土地的，土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償；［18］從現(xiàn)實(shí)角度看，土地是集體組織成員賴以謀生的手段，國家征收土地使其喪失了進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，也喪失了基本的生活來源，為維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和村民基本的生存權(quán)，將土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于對(duì)其補(bǔ)償也是理所當(dāng)然的。［19］

三、土地征收款的強(qiáng)制執(zhí)行

（一）土地征收款強(qiáng)制執(zhí)行的類型化

在實(shí)務(wù)中，涉及土地征收款強(qiáng)制執(zhí)行的案件可以劃分為兩類：以集體經(jīng)濟(jì)組織為被執(zhí)行人的案件和以村民為被執(zhí)行人的案件，不同類型的案件有不同的處理方式。

1.集體經(jīng)濟(jì)組織作為被執(zhí)行人的情形。當(dāng)前，隨著人口流動(dòng)的加快，集體經(jīng)濟(jì)組織的功能雖然有所弱化，但依然承擔(dān)著集體財(cái)產(chǎn)的代理經(jīng)營、村落社區(qū)的建設(shè)管理、原村民的組織保障等諸多職能。由全體村民選舉產(chǎn)生村民委員會(huì)作為管理集體日常性事務(wù)的機(jī)構(gòu)，村民委員會(huì)在我國民事訴訟中屬于自然人、法人之外的“其他組織”，其作為村民自治性組織，可以代表村民對(duì)外開展各項(xiàng)民事活動(dòng)，建立民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系，具備獨(dú)立的訴訟主體資格，據(jù)此也能成為民事訴訟中的被執(zhí)行人。由于我國法律對(duì)村民委員會(huì)進(jìn)行民事活動(dòng)并無限制，因而它可以成為各類民事糾紛的被執(zhí)行人。從近年來司法實(shí)踐看，集體經(jīng)濟(jì)組織作為被執(zhí)行人的案件以建設(shè)工程施工合同糾紛居多。這與當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程密不可分。廣大農(nóng)村地區(qū)紛紛開展舊村改造工程，對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求進(jìn)一步擴(kuò)大，由此產(chǎn)生的糾紛也紛至沓來。在這類案件中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為發(fā)包方，將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施工程發(fā)包給有資質(zhì)的施工單位，在工程完成后因工程款的撥付或工程質(zhì)量等問題產(chǎn)生糾紛而訴至法院。

依據(jù)我國現(xiàn)行法律，土地征收款中已明確歸被執(zhí)行人所有或受被執(zhí)行人支配的部分便為被執(zhí)行人的責(zé)任財(cái)產(chǎn)。因而，土地征收款執(zhí)行的關(guān)鍵在于確定強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)該財(cái)產(chǎn)的權(quán)屬狀況。土地征收款中安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗費(fèi)的歸屬較為明確，但土地補(bǔ)償費(fèi)有所不同，存在所有權(quán)權(quán)屬的變更問題。如果土地補(bǔ)償費(fèi)尚未分配，其所有權(quán)仍歸屬集體經(jīng)濟(jì)組織。若被執(zhí)行人是集體經(jīng)濟(jì)組織，法院可以強(qiáng)制執(zhí)行。①如果土地補(bǔ)償費(fèi)已經(jīng)發(fā)放，法院可以執(zhí)行集體經(jīng)濟(jì)組織留存的部分。集體經(jīng)濟(jì)組織留存的土地補(bǔ)償費(fèi)通常存放在代管銀行賬戶，但在扣劃時(shí)應(yīng)當(dāng)查清賬戶上的資金是否都是土地補(bǔ)償費(fèi)，在實(shí)踐中可能存在村民個(gè)人的養(yǎng)老保險(xiǎn)先由集體統(tǒng)一收繳的情形，倘若在未查清賬戶上存款的屬性之前貿(mào)然扣劃的話，容易引起群體性事件。

2.村民個(gè)人作為被執(zhí)行人的情形。村民作為自然人可以廣泛開展各項(xiàng)民事活動(dòng)，只要不履行民事義務(wù)經(jīng)法院裁判即可成為被執(zhí)行人。②基于同樣的法理，如果土地補(bǔ)償費(fèi)已經(jīng)分配，此時(shí)，該土地補(bǔ)償費(fèi)已經(jīng)成為村民個(gè)人財(cái)產(chǎn)，法院當(dāng)然可直接扣劃。原因在于，作為民事執(zhí)行對(duì)象的財(cái)產(chǎn)范圍，應(yīng)當(dāng)包括被執(zhí)行人所有的責(zé)任財(cái)產(chǎn)。當(dāng)自然人作為被執(zhí)行人時(shí)，由于我國無自然人破產(chǎn)制度，需承擔(dān)無限責(zé)任，因而其所有財(cái)產(chǎn)均系償債擔(dān)保。如果土地補(bǔ)償費(fèi)尚未分配的，由于此時(shí)村民個(gè)人補(bǔ)償費(fèi)的具體份額并未確定，法院不能直接扣劃。不過，有一種特殊情形是土地補(bǔ)償費(fèi)已經(jīng)由村民代表大會(huì)決議確定集體成員各自份額但尚未發(fā)放的情況，法院仍然可以采取強(qiáng)制措施，因?yàn)楸M管土地補(bǔ)償費(fèi)尚未分配給村民個(gè)人，但村民已對(duì)其份額享有確定的債權(quán)，執(zhí)行法院有權(quán)對(duì)該債權(quán)采取控制性措施，即要求集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)該村民個(gè)人的份額予以扣留。

（二）土地征收款強(qiáng)制執(zhí)行的執(zhí)行協(xié)助

在實(shí)踐中，如果被執(zhí)行人享有權(quán)益的財(cái)產(chǎn)未被征收即被法院查封，依照最高人民法院《關(guān)于人民法院民事執(zhí)行中查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)的規(guī)定》第24條的規(guī)定，法院可以凍結(jié)、扣劃相應(yīng)的征收款；如果被執(zhí)行人享有權(quán)益的財(cái)產(chǎn)未被查封即已被征收的，依照最高人民法院《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定》第36條的規(guī)定，不論查封時(shí)土地是否已被征收，征收款都可以作為被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)予以執(zhí)行。

為破解集體經(jīng)濟(jì)組織侵占村民財(cái)產(chǎn)的難題，不少地方建立了鎮(zhèn)街一級(jí)的農(nóng)村財(cái)會(huì)代理制度，由鎮(zhèn)街設(shè)立農(nóng)村資產(chǎn)管理中心統(tǒng)一管理集體財(cái)產(chǎn)。該制度在理清村級(jí)財(cái)產(chǎn)賬目，遏制侵害村民合法權(quán)益問題上起到了很大的作用，但在執(zhí)行集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)時(shí)無疑多了一道“審核程序”，集體資金統(tǒng)一存放在財(cái)會(huì)代理中心的賬戶上，銀行在協(xié)助法院辦理凍結(jié)、扣劃手續(xù)時(shí)需要財(cái)會(huì)代理中心出具證明。因此，法院在執(zhí)行時(shí)不得不面對(duì)鎮(zhèn)街農(nóng)村資產(chǎn)管理中心的推脫和阻撓。倘若鎮(zhèn)街農(nóng)村資產(chǎn)管理中心不予配合，法院能否直接從財(cái)會(huì)代理中心賬戶上凍結(jié)、扣劃相應(yīng)執(zhí)行款，筆者對(duì)此持肯定態(tài)度。生效裁判文書具有法定效力，行政機(jī)關(guān)不得對(duì)裁判文書進(jìn)行審查，鎮(zhèn)街農(nóng)村資產(chǎn)管理中心不配合的，法院可要求銀行直接辦理相應(yīng)手續(xù)；如果行政機(jī)關(guān)認(rèn)為法院凍結(jié)、扣劃的數(shù)額超過該集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)的，可依執(zhí)行異議程序向法院提出異議并舉證證明其主張。如果被執(zhí)行人是村民個(gè)人的，執(zhí)行法院可向集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)出協(xié)助執(zhí)行通知書，要求其協(xié)助扣留或提取該村民的土地征收款。如果集體經(jīng)濟(jì)組織不配合執(zhí)行，法院可直接在集體賬戶上扣劃相應(yīng)的金額或執(zhí)行其他集體財(cái)產(chǎn)，也可以就妨礙執(zhí)行的行為對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織及相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行處罰。

（三）土地征收款強(qiáng)制執(zhí)行的豁免

執(zhí)行豁免是指在法院強(qiáng)制執(zhí)行過程中，由債務(wù)人享有的在一定財(cái)產(chǎn)和時(shí)間范圍內(nèi)免受強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利，避免債務(wù)人因強(qiáng)制執(zhí)行而陷入無法維持基本生計(jì)的境地。執(zhí)行豁免制度在我國《民事訴訟法》第243條和最高院頒布的《人民法院民事執(zhí)行中查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)的規(guī)定》第5條中都有明文規(guī)定。民事執(zhí)行法律之所以要設(shè)立執(zhí)行豁免制度，主要是從保護(hù)公民基本權(quán)利出發(fā)，將這一權(quán)利上升到基本人權(quán)的高度，旨在限制或禁止不文明、不人道的執(zhí)行，這也是現(xiàn)代各國強(qiáng)制執(zhí)行法發(fā)展過程中體現(xiàn)出來的一個(gè)比較明顯的趨勢(shì)。為了申請(qǐng)人的利益而“無限制執(zhí)行”勢(shì)必導(dǎo)致公民最基本的生存權(quán)受到威脅，這不符合現(xiàn)代法治的精神和要求。

就土地征收款而言，它是國家對(duì)村民失去土地和基本生活來源的一種補(bǔ)償。土地征收款在一定程度上對(duì)村民今后的生活有著重要的作用，如果處理不當(dāng)，不僅會(huì)引起不必要的上訪，也會(huì)引發(fā)諸多社會(huì)矛盾，因而對(duì)土地征收款的執(zhí)行更應(yīng)納入執(zhí)行豁免制度的考量范疇。但這是否意味著土地征收款不能執(zhí)行，答案自然是否定的，法院在執(zhí)行過程中更應(yīng)考慮到村民的基本生活，必要的生活費(fèi)用的范圍有必要被加以確定。首先，應(yīng)參照各地人民政府規(guī)定的最低生活保障費(fèi)用來確定；其次，應(yīng)考慮被執(zhí)行人家庭其他成員的收入情況，若家庭其他成員有固定收入且足以滿足日常生活所需，則不應(yīng)豁免被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)執(zhí)行，反之則可以執(zhí)行；再次，應(yīng)考慮被執(zhí)行人家庭中是否有法定撫養(yǎng)義務(wù)的親屬，如被執(zhí)行人的父母和未成年子女。因此，若作為被執(zhí)行人的村民擁有超過必要生活費(fèi)用的土地征收款，則超過部分可以執(zhí)行。

總之，人民法院在執(zhí)行過程中必須先厘清征收款的不同性質(zhì)和組成。土地補(bǔ)償費(fèi)在分配前是集體經(jīng)濟(jì)組織的責(zé)任財(cái)產(chǎn)，分配后則為村民的責(zé)任財(cái)產(chǎn)；安置補(bǔ)助費(fèi)原則上是村民的責(zé)任財(cái)產(chǎn)，但由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一安置的除外；地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)則是村民責(zé)任財(cái)產(chǎn)。執(zhí)行法院應(yīng)當(dāng)對(duì)土地征收款各不同組成部分予以區(qū)別對(duì)待，在實(shí)現(xiàn)申請(qǐng)人債權(quán)的同時(shí)，應(yīng)保護(hù)被執(zhí)行人的合法權(quán)益，以實(shí)現(xiàn)合法合理的執(zhí)行目標(biāo)。

注釋：

①參見重慶市九龍坡區(qū)金鳳鎮(zhèn)大鹽村4組與王源農(nóng)業(yè)承包合同糾紛上訴案（［2014］渝五中法民終字第05621號(hào)）、吳起縣洛源街道辦宗屹堵社區(qū)居民委員會(huì)與宗廷憲承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛上訴案（［2014］延中民二終字第00860號(hào)）。

②參見劉召群訴朱顯容承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛案（［2015］遵縣法民初字第2344號(hào)）。

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［19］張先貴.社會(huì)轉(zhuǎn)型期集體土地資本化模式選擇之法理辨析［J］.中州學(xué)刊，2013,（10）.

【責(zé)任編輯：胡 煒】

土地征收款雖然是對(duì)集體土地征收的補(bǔ)償，但該補(bǔ)償款由不同的部分組成，應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同的法律性質(zhì)來確定歸屬：土地補(bǔ)償費(fèi)在分配前是集體經(jīng)濟(jì)組織的責(zé)任財(cái)產(chǎn)，分配后則為村民的責(zé)任財(cái)產(chǎn)；安置補(bǔ)助費(fèi)除集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一安置的除外原則上是村民的責(zé)任財(cái)產(chǎn)；地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)則是村民責(zé)任財(cái)產(chǎn)。執(zhí)行法院應(yīng)當(dāng)對(duì)土地征收款各不同組成部分予以區(qū)別對(duì)待，針對(duì)不同被執(zhí)行主體在具體執(zhí)行措施上也要有所區(qū)別。同時(shí)，在執(zhí)行過程中要積極尋求執(zhí)行協(xié)助以提高執(zhí)行效率，當(dāng)被執(zhí)行人為村民個(gè)人時(shí)要充分考慮其家庭收入支出狀況，為其保留必要的生活費(fèi)用，科學(xué)合理地執(zhí)行。

D922.3

A

1004－518X（2017）11－0171-08

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“宅基地權(quán)利體系重構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制研究”（14BF X086）、西南民族大學(xué)研究生學(xué)位點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目（2017XWD-S0301）

茍正金，西南民族大學(xué)期刊社副研究員，博士。(四川成都 610041)