農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新的現(xiàn)實困境與對策研究
——基于湖南23個實驗區(qū)的調(diào)查

■李詩悅

農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新的現(xiàn)實困境與對策研究
——基于湖南23個實驗區(qū)的調(diào)查

■李詩悅

農(nóng)村；社區(qū)治理；實驗區(qū)建設(shè)

一、前 言

20世紀(jì)70年代開始的經(jīng)濟(jì)全球化浪潮賦予了“治理”全新的內(nèi)涵和特征?！爸卫怼北挥脕黻U釋現(xiàn)代社會政治秩序與結(jié)構(gòu)變化，分析現(xiàn)代政治、行政權(quán)力構(gòu)架，闡述公共政策體系特征的分析框架和思想體系。雖然有關(guān)治理的概念紛繁復(fù)雜，但是，聯(lián)合國全球治理委員會（CGG）對治理概念的界定得到普遍認(rèn)同，即治理是指“各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方法的總和，是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和，并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程”，這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或符合其利益的非正式制度安排。［1］現(xiàn)代社會治理是一個全球性問題，也是一個國家甚至人類命運共同體長治久安的根本所在。國家治理體系是政治權(quán)力系統(tǒng)、社會組織系統(tǒng)、市場經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、憲法法律系統(tǒng)、思想文化系統(tǒng)等諸多子系統(tǒng)的總和。［2］

中華人民共和國成立后，國家在政治上通過土地改革運動徹底摧毀鄉(xiāng)村社會權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)的根基，在鄉(xiāng)村社區(qū)逐步建立自上而下的行政管理體系，從而將鄉(xiāng)村社會的統(tǒng)治權(quán)第一次集中到正式的國家官僚體系中來。但是，伴隨國家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會全面滲透，鄉(xiāng)村社會自治力量徹底湮滅，鄉(xiāng)村自生自發(fā)的秩序被徹底破壞，國家力量屏蔽地方自治力量，形成了國家能力強大下的“全能主義”鄉(xiāng)村治理模式。人民公社的鄉(xiāng)村治理體系解體后，嵌入式的、依靠國家能力的鄉(xiāng)村治理也瓦解了，從而導(dǎo)致農(nóng)村社會治理體制“雙重消解”，鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)大量的“真空地帶”。農(nóng)村稅費改革后，雖然國家對鄉(xiāng)村社會在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、社會管理和公共服務(wù)等方面的能力逐漸增強，國家對鄉(xiāng)村社會也由“控權(quán)”到“放權(quán)”，鄉(xiāng)村社會自治空間得以重塑，鄉(xiāng)村社會自治力量也得以發(fā)育。［3］但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政功能也進(jìn)一步向鄉(xiāng)村社會彌散化，管控和包辦許多原先由農(nóng)村社會組織完成的事項，農(nóng)村社會組織表現(xiàn)為對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的嚴(yán)重依附。與此同時，村民自治組織不斷渙散，村霸和宗族惡勢力抬頭，有些地方的村民選舉非常不規(guī)范，以前鄉(xiāng)土社會的倫理道德體系、文化體系也在迅速的消亡之中。大規(guī)模的農(nóng)村人口流動也使得鄉(xiāng)村精英不斷流失、鄉(xiāng)村治理人才短缺。在這種情況下，中國的鄉(xiāng)村治理面臨巨大困難，甚至可能危及中國農(nóng)村未來的長治久安。［4］黨中央高度重視農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新，習(xí)近平總書記提出了一系列治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，主動適應(yīng)農(nóng)村改革發(fā)展新形勢和順應(yīng)農(nóng)村居民新期待。2015年中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》和《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點工作的指導(dǎo)意見》，2017年國家民政部正式在全國開展農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)。［1］“制度—示范—創(chuàng)新”是村民自治進(jìn)程的基本運行邏輯，這既保證了國家的統(tǒng)一性，又充分尊重社會的自主性和創(chuàng)造性。［5］深入研究以全國農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)為載體，加強農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、完善治理結(jié)構(gòu)、提升服務(wù)功能、激發(fā)社會活力等重大理論和實踐問題，對加快建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)治理模式，加快建設(shè)美麗農(nóng)村具有十分重要的現(xiàn)實意義。

二、農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)的內(nèi)容要素

農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)是國家治理體系的重要組成部分，農(nóng)村社會治理創(chuàng)新改革是實驗區(qū)建設(shè)的重中之重。農(nóng)村社會治理不是一整套規(guī)則，也不是某一種活動，而是一個具有系統(tǒng)性特征的社會管理過程。農(nóng)村社會治理的基礎(chǔ)不是控制，而是多元主體的協(xié)調(diào)，它既涉及公共部門，也包括私人部門，是一種非正式制度的持續(xù)互動。概而言之，農(nóng)村社會治理就是指包括公共部門、私人部門在內(nèi)的多元主體，針對廣泛的農(nóng)村社會公共事務(wù)，通過持續(xù)的互動協(xié)調(diào)而實現(xiàn)共同價值和共享利益的社會管理過程。［6］(P47)農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)既有政府管理，又有村民自治；既有法定制度，又有村規(guī)民約；既有國家介入，又有民間參與。農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)在快速城鎮(zhèn)化、信息化、民主與法治等重大社會變革影響下，有著豐富的內(nèi)涵并仍在不斷的豐富發(fā)展之中，其核心內(nèi)涵包括價值認(rèn)同、主體建構(gòu)、運行機制、建設(shè)基礎(chǔ)等。

(一)價值認(rèn)同

從內(nèi)容上看，哪些農(nóng)村社會事務(wù)應(yīng)納入農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)的范圍？在實踐層面上，農(nóng)村社會治理與傳統(tǒng)的社會管理有何不同、應(yīng)當(dāng)如何推進(jìn)治理體制機制改革？當(dāng)前，中國的農(nóng)村社會治理，需要解決好各級領(lǐng)導(dǎo)、從事農(nóng)村社會工作的干部以及廣大農(nóng)村群眾的思想認(rèn)識問題，實現(xiàn)傳統(tǒng)社會由“管理”思維向“治理”思維的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)“上級目標(biāo)”、“上級要求”與農(nóng)民“共同需要”、“共享利益”的統(tǒng)一，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會治安綜合治理和農(nóng)村社會建設(shè)、農(nóng)村基本公共服務(wù)、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、村治政治生態(tài)、農(nóng)村環(huán)境與生態(tài)文明的統(tǒng)籌發(fā)展。概言之，圓滿回答農(nóng)村社會治理是什么、農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)干什么、怎么干等基本問題，實質(zhì)上就是農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)中的價值認(rèn)同過程。

(二)主體建構(gòu)

農(nóng)村社會由誰來治理、依靠什么治理？治理主體建構(gòu)是農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)的首要問題。［7］農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)有賴于政府、社會組織、廣大農(nóng)民相互制約與持續(xù)合作，是多元主體的一體化互動共治。當(dāng)前，參與農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)的主體大致包括縣鄉(xiāng)政府、村支兩委、農(nóng)民、合作經(jīng)濟(jì)組織、宗族宗教組織、鄉(xiāng)村域外工商資本業(yè)主、新鄉(xiāng)賢代表人士等。共同價值、權(quán)力、資金、禮節(jié)與人情、鄉(xiāng)規(guī)民約、社會信任、農(nóng)民參與熱情等，是多元主體形成農(nóng)村社會治理體系的治理資源。［8］

(三)運行機制

社會治理運行機制是基于多元治理主體共同價值基礎(chǔ)上建立的權(quán)利交互關(guān)系的總和。道德是國家治理體系的構(gòu)成性要素，影響著國家治理的各個維度。［9］農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)中多元治理主體共同的價值理念和利益目標(biāo)認(rèn)同，在治理主體、權(quán)力來源、治理范圍等方面為“治理”理念的確立提供了道德合理性論證，也為農(nóng)村社會治理奠定了倫理基礎(chǔ)。多元治理主體的價值差異與權(quán)利關(guān)系之間的矛盾，是農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)必須面對的現(xiàn)實問題，也是農(nóng)村社會治理的重要內(nèi)容。中國農(nóng)村社會治理運行機制中，國家權(quán)力與農(nóng)村基層權(quán)力的沖突、政府與農(nóng)民的權(quán)力沖突、干部與農(nóng)民的權(quán)力沖突以及不同主體的價值偏差，始終貫穿于農(nóng)村社會治理動態(tài)過程之中。

(四)建設(shè)基礎(chǔ)

政治生態(tài)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、德治文化、社區(qū)發(fā)展、公共服務(wù)、法治環(huán)境是農(nóng)村社會建設(shè)的重要基礎(chǔ)，也是農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)的“六根支柱”。在農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)過程中，要最終實現(xiàn)農(nóng)村社會管理向社會治理轉(zhuǎn)型，必須加強農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)的六大基礎(chǔ)。在政治生態(tài)方面，加強農(nóng)村基層組織建設(shè)是關(guān)鍵，但不可忽視宗族宗教勢力、鄉(xiāng)村先富精英階層人士的作用。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)方面，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)濟(jì)制度是根本，應(yīng)當(dāng)高度重視當(dāng)前以農(nóng)地利益糾紛為重要內(nèi)容的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)矛盾。在德治文化方面，既要發(fā)揮社會主義核心價值體系的公民認(rèn)同和道德建構(gòu)的主體作用，又要促進(jìn)鄉(xiāng)規(guī)民約、鄉(xiāng)紳賢士對農(nóng)村社會治理的道德教化作用。［10］在社區(qū)發(fā)展方面，社工組織、網(wǎng)格化管理、留守群體照護(hù)等建設(shè)都是農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容。在公共服務(wù)方面，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、改進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)供給水平，是夯實農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)物質(zhì)基礎(chǔ)的重要途徑。在法治環(huán)境方面，目前中國農(nóng)村社會現(xiàn)代民主與傳統(tǒng)民治相融交錯、農(nóng)村社會治理法制體系尚不健全，有效整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的司法、信訪、綜治、國土、婦聯(lián)、林業(yè)等維穩(wěn)力量是農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)的必由之路。

三、農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)的現(xiàn)實困境分析

為深入了解當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)，最近，我們深入湖南22個縣（市、區(qū)）和1個市（州）級政務(wù)服務(wù)中心展開農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)調(diào)研。①我們認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)面臨的現(xiàn)實困境及其反映的新情況、新問題值得高度重視。

(一)缺乏治理價值認(rèn)同

我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，各級干部和農(nóng)民群眾對農(nóng)村社會治理“是什么”、農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)“干什么”和“怎么干”，尚未形成共同的價值目標(biāo)，突出表現(xiàn)在三個方面。

一是農(nóng)村社會治理價值目標(biāo)差異明顯。76.3%的干部沒有真正明白什么是農(nóng)村社會治理，還在用傳統(tǒng)的“管理”思維推動治理改革，沒有形成“治理”思維。在推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)過程中，仍然只強調(diào)“上級目標(biāo)”、“上級要求”，沒有真正從農(nóng)民的“共同需要”、“共享利益”出發(fā)。81.9%的農(nóng)民認(rèn)為，農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)是“干部們的事，干部說了算”、“基本不聽農(nóng)民的，與農(nóng)民利益關(guān)系不大”。因此，農(nóng)民參與治理的積極性不高，難以形成真正的治理格局。

二是治理改革主業(yè)不清。47.9%的干部將農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)理解為 “主要抓農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，17.9%的干部將農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)理解為 “主要抓農(nóng)村社會治安綜合治理”，4.3%的干部甚至還將農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)理解為“主要抓放開二孩政策后的計劃生育”。只有不足22.2%的干部真正認(rèn)識到農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)的主旨在農(nóng)村社會建設(shè)，把農(nóng)村基本公共服務(wù)、農(nóng)村社會保障、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、村治政治生態(tài)、留守群體照護(hù)、農(nóng)村環(huán)境與村容整治、勞動人口就業(yè)、各類群體性突發(fā)事件等農(nóng)村社會事務(wù)作為主抓工作。

三是治理改革路徑不明。30.7%的干部沒有認(rèn)識到農(nóng)村社會治理是一個帶長遠(yuǎn)性、根本性、整體性的社會綜合改革。63.0%的干部沒有認(rèn)識到從社會管理向社會治理轉(zhuǎn)型，不是一套靜態(tài)的規(guī)章、制度、條例和指標(biāo)，而是一個貫穿農(nóng)村社會事務(wù)決策、執(zhí)行、監(jiān)督、評價各環(huán)節(jié)的動態(tài)過程。54.1%的干部沒有認(rèn)識到農(nóng)村社會治理不是以權(quán)力支配為手段，而是以利益調(diào)和為基礎(chǔ)，農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)有賴于政府、社會組織、廣大農(nóng)民相互制約與持續(xù)合作，是多元主體的一體化互動共治。

(二)治理主體虛化弱化

當(dāng)前，參與農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)的主體大致包括縣鄉(xiāng)政府、村支兩委、農(nóng)民、合作經(jīng)濟(jì)組織、宗族宗教組織、鄉(xiāng)村域外工商資本業(yè)主、新鄉(xiāng)賢代表人士等。83.1%的縣鄉(xiāng)干部苦于“手上無錢”、無資源，很難動員農(nóng)民和農(nóng)村社會組織參與農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)。87.2%的村支兩委干部苦于村民意愿“眾口難調(diào)”,“很難”召開村民大會議決公共事務(wù)，發(fā)揮治理主體作用力不從心。93.0%的農(nóng)民認(rèn)為自己在農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)中沒有“實際決策權(quán)”。88.0%的農(nóng)民抱著“可以參與也可以不參與”的態(tài)度，超過90%的農(nóng)民要么認(rèn)為“沒能力參與”治理，要么認(rèn)為農(nóng)民參與治理都是“自顧自”，誰也不能說服誰，最后還是“干部說了算”。農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織受部分農(nóng)民聯(lián)合利益驅(qū)動，在農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)中既缺乏威信，又缺乏參與意愿。農(nóng)村宗族宗教組織屬于典型的非正規(guī)權(quán)力組織，雖然33.9%的村支兩委干部和農(nóng)民承認(rèn)宗族宗教組織在農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)中可以發(fā)揮正面作用，但92.7%的縣鄉(xiāng)干部擔(dān)憂宗族勢力膨脹極易形成族權(quán)、教權(quán)大于政權(quán)的威脅。雖然農(nóng)村域外的城鎮(zhèn)工商資本有滲入鄉(xiāng)村治理的意愿，但是，93.9%的村支兩委干部和農(nóng)民認(rèn)為，除非工商資本業(yè)主直接投資農(nóng)村公共項目，否則“不宜邀請他們參與治理”。農(nóng)民工進(jìn)城，鄉(xiāng)村精英流失，傳統(tǒng)“留守農(nóng)民”難以成為新鄉(xiāng)賢群體，61.6%的農(nóng)民對自己參加治理的能力也缺乏自信。此外，調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，19.0%的農(nóng)民不了解農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)的相關(guān)政策，28.0%的農(nóng)民不了解治理方法，39.1%的農(nóng)民認(rèn)為自己說服不了別人。

(三)權(quán)利機制脫節(jié)失衡

一方面，國家政權(quán)體系未能及時適應(yīng)農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)要求，表現(xiàn)為鄉(xiāng)政與村治的權(quán)力脫節(jié)。在農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)中，以國家權(quán)力為支撐的縣鄉(xiāng)行政管理運行慣性，常使鄉(xiāng)政與村治之間法定的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系演變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，從而破壞了不同社會治理主體之間的權(quán)力平衡原則。從村治而言，村委會是基于村民意志具有合法地位的自治組織，當(dāng)鄉(xiāng)政指令和村民意志發(fā)生沖突時，村委會經(jīng)常陷入兩難困境。93.2%的村支兩委干部認(rèn)為，縣鄉(xiāng)政府干預(yù)了自己行使村民自治權(quán)。

另一方面，鄉(xiāng)政與村治的權(quán)力沖突，加劇了不同層級治理主體的利益失衡。86.3%的縣鄉(xiāng)干部認(rèn)為，在農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)中，縣鄉(xiāng)兩級政府利益沖突加劇?？h級政府不是鄉(xiāng)村社會的直接管理者，并能代表上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行監(jiān)管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為鄉(xiāng)村社會建設(shè)的直接管理者，具有自我利益擴(kuò)張傾向，并擁有相對獨立的行政行為空間，甚至蛻變?yōu)橹\利型的政權(quán)經(jīng)營者。在農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)中，67.0%的村支兩委干部和農(nóng)民要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在同縣級政府的利益協(xié)調(diào)中，更多體現(xiàn)村民利益和村民訴求。但61.1%的村支兩委干部和農(nóng)民認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)中主要顧及自身“政績”而不考慮農(nóng)民的實際需求。此外，由于村級管理缺乏制度基礎(chǔ)，沒有一種制度化機制協(xié)調(diào)村內(nèi)各種利益，使得村級內(nèi)部利益協(xié)調(diào)成為社會治理的重要現(xiàn)實問題。

(四)社會建設(shè)基礎(chǔ)脆弱

當(dāng)前，我國農(nóng)村社會政治生態(tài)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、德治文化、社區(qū)發(fā)展、公共服務(wù)、法治環(huán)境等建設(shè)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)“支柱”乏力，已經(jīng)成為推動農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)的“攔路虎”。從鄉(xiāng)村政治生態(tài)看，38.4%的農(nóng)民反映村支兩委“政治領(lǐng)導(dǎo)力不強”，有26.5%的村存在宗族宗教勢力滲入村支兩委的苗頭，75.1%的農(nóng)民因缺乏信任感而不歡迎鄉(xiāng)村先富精英階層人士進(jìn)入村支兩委。從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)看，81.6%的村支兩委干部和農(nóng)民認(rèn)為，目前，農(nóng)村以地權(quán)為中心的各種利益糾紛錯綜復(fù)雜，成為農(nóng)村社會動蕩之源。目前許多農(nóng)村家庭土地承包期即將到期，農(nóng)民家庭的土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)需進(jìn)一步確認(rèn)，倒逼以農(nóng)地產(chǎn)權(quán)為中心的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度深化改革。從德治文化看，受幾十年政治運動沖擊，依靠鄉(xiāng)規(guī)民約、鄉(xiāng)紳賢士、道德教化治村的優(yōu)秀德治文化遭受嚴(yán)重破壞，導(dǎo)致鄉(xiāng)村自治制度失語失效，鄉(xiāng)村治理精神呈現(xiàn)斷裂。從農(nóng)村社區(qū)看，社工組織、網(wǎng)格化管理、留守群體照護(hù)等建設(shè)都還處于草創(chuàng)階段。從基本公共服務(wù)看，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平差距很大，農(nóng)村教育、醫(yī)療、社會保障、公共文化、科技推廣服務(wù)等公共產(chǎn)品的供給水平落后，供需矛盾十分突出。從法治環(huán)境看，目前我國農(nóng)村社會現(xiàn)代民主與傳統(tǒng)民治相融交錯、農(nóng)村社會治理法制體系尚不健全。農(nóng)村長期遺留的各種社會矛盾處置久拖不決、各類群體性突發(fā)事件時有發(fā)生。行政機構(gòu)職能分散與部門權(quán)力固化并存，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的司法、信訪、綜治、國土、婦聯(lián)、林業(yè)等維穩(wěn)力量變得十分困難。

深入分析中國農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)現(xiàn)實困境產(chǎn)生的原因，我們認(rèn)為：

一是傳統(tǒng)管理體制與新型治理體制的 “嵌入式困境”導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)價值沖突。農(nóng)村基層政府部門權(quán)力碎片化、部門利益固化，難以整合治理資源。農(nóng)民、專業(yè)合作組織、鄉(xiāng)紳賢士、下鄉(xiāng)工商資本業(yè)主等新型治理主體被動地嵌入農(nóng)村社會治理體系之中，與碎片化的傳統(tǒng)權(quán)力體系發(fā)生沖突。

二是新型治理主體發(fā)育不全導(dǎo)致主體虛化弱化。在農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)主體體系建構(gòu)過程中，農(nóng)民、專業(yè)合作組織、鄉(xiāng)紳賢士等體制外治理主體尚未真正發(fā)育健全，難以承擔(dān)政府組織分流出來的社會管理職能，政府部門原有的農(nóng)村社會管理職能“放不出”、“管不住”、“服（務(wù)）不好”。

三是不同層級治理主體的權(quán)利來源迥異導(dǎo)致權(quán)利機制脫節(jié)。政府部門的權(quán)利來源于法律賦予的行政許可和上級政府授權(quán)。［12］農(nóng)村基層組織、農(nóng)民、專業(yè)組織及鄉(xiāng)紳賢士等基層治理主體，其權(quán)利來源于農(nóng)民的利益訴求。政府部門治理依賴成熟的、大型的科層體系，農(nóng)村基層治理主體更多地依賴尚處于成熟之中的協(xié)商民主、公共選擇等機制。

四是農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)基礎(chǔ)缺乏系統(tǒng)性和可持續(xù)性。農(nóng)民參與農(nóng)村社會治理的領(lǐng)域窄、渠道少，農(nóng)民能夠自由參與決策、執(zhí)行、監(jiān)督、管理社會事務(wù)的制度供給短缺，尚未形成系統(tǒng)性的治理機制。村民自治組織選舉過程中積弊難除，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選制度化程度嚴(yán)重不足。各級政府出臺了大量惠農(nóng)政策，但政策的邊際效應(yīng)明顯出現(xiàn)遞減趨勢，農(nóng)民在享受生活水平提升的同時面臨著食品安全、土壤污染、文化匱乏、基層干部腐化墮落和道德淪喪等“繁榮下的治理困境”［13］，農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)成果缺乏可持續(xù)性。

四、加強農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)的對策建議

十八屆五中全會提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的五大發(fā)展理念，有助于我們?nèi)妗⒖陀^、正確地認(rèn)識和解決當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)問題。針對中國農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)新情況、新問題，本文建議從八個方面加強農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)。

(一)提高認(rèn)識，明確目標(biāo)

堅持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理總體格局，牢固樹立治理理念，堅持治理思維，貼心關(guān)心農(nóng)民共同需求和共享利益，充分調(diào)動農(nóng)民和其他農(nóng)村社會組織參與建設(shè)的積極性，以全國農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)為載體，迅速將工作重點轉(zhuǎn)到農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)、農(nóng)村社會治理實驗區(qū)網(wǎng)格化、村治政治生態(tài)、各類群體性突發(fā)事件以及農(nóng)村基本公共服務(wù)等農(nóng)村社會治理重點目標(biāo)上來。

(二)轉(zhuǎn)變觀念，多元共治

加快培育農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)主體，推動多元治理格局實現(xiàn)三大轉(zhuǎn)變：一是農(nóng)民、農(nóng)村社會組織與農(nóng)村基層政府，要從依附“伙計”關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠降取盎锇椤标P(guān)系；二是農(nóng)民與農(nóng)村專業(yè)合作組織、農(nóng)村域外下鄉(xiāng)資本業(yè)主，要從單純利益關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)商民主關(guān)系，提升基層群眾性自治組織協(xié)商能力，推動農(nóng)村社區(qū)協(xié)商制度化；三是農(nóng)村基層政府與宗族宗教組織，要從簡單的對立排斥關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槔?、?guī)范、包容的合作關(guān)系。

(三)創(chuàng)新體制，落實責(zé)任

完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的農(nóng)村社會治理體制，建議由各級黨委政府綜治辦、農(nóng)辦和民政部門“三駕馬車”聯(lián)合牽頭組建農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)部門，賦予其有力職權(quán)。同時，要立足農(nóng)村實際情況，試點先行，用農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)品牌帶動其他農(nóng)村實驗區(qū)改革，構(gòu)建“三部聯(lián)動”良性互動支撐體系，形成具有農(nóng)村特色的“三部聯(lián)動”基層社會治理新模式。推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)社會化、法治化、專業(yè)化、網(wǎng)格化、精細(xì)化等“五化”建設(shè)，杜絕末端維穩(wěn)和硬性管控工作方式，落實農(nóng)村社會治理各項職責(zé)，提升治理成效，建立“五化”建設(shè)評價標(biāo)準(zhǔn)，形成農(nóng)村社區(qū)治理主體多元化、農(nóng)村居民自治法制化、農(nóng)村社區(qū)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化和智能化的治理模式。

(四)找準(zhǔn)問題，重點突破

以農(nóng)村社區(qū)及社會組織建設(shè)作為農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)的突破口，從制度設(shè)計、體系支撐、政策創(chuàng)制、場地提供、經(jīng)費來源、能力建設(shè)等方面改善其建設(shè)條件和生存環(huán)境，激發(fā)其社會活力，著力增強其農(nóng)村社會服務(wù)功能。要充分發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)和社會組織作用，重點針對農(nóng)村留守老年人、兒童、失獨家庭、司法矯正人員等人群提供多樣化、專業(yè)化、人性化、高效化服務(wù)，要尊重農(nóng)村社區(qū)居民需求，以農(nóng)村社區(qū)居民滿意與否作為評價服務(wù)成效的根本標(biāo)準(zhǔn)，完善農(nóng)村社區(qū)治理機制，確保全體農(nóng)村社區(qū)居民從治理機制中共同受益。

(五)繼承和弘揚有益于當(dāng)代的鄉(xiāng)賢文化

要注重保護(hù)鄉(xiāng)村風(fēng)貌、傳承鄉(xiāng)土文化，培育形態(tài)各異、功能健全的農(nóng)村社區(qū)，形成各類農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的良好局面。堅持揚棄原則，重塑人本親善的鄉(xiāng)村治理靈魂。［14］要通過保護(hù)、挖掘、宣傳等多種形式有效利用鄉(xiāng)賢文化資源，恢復(fù)和創(chuàng)新德治、禮治、法治“三元和合”的立體鄉(xiāng)村治理模式。積極搭建平臺吸引外出鄉(xiāng)賢，以產(chǎn)業(yè)、項目牽線搭橋，激發(fā)鄉(xiāng)賢以資金、技術(shù)、信息、人才多種方式回饋故里的積極性和榮譽感，推動鄉(xiāng)賢文化與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會相互促進(jìn)。

(六)合理發(fā)揮宗族宗教的有益作用

在農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)中，不可忽視宗族宗教的客觀作用。長遠(yuǎn)來看，應(yīng)在尊重農(nóng)村宗族宗教合理利益的前提下，建立農(nóng)村基層政府、村支兩委與宗族宗教組織的“利用、規(guī)范、包容”互動合作關(guān)系。農(nóng)村基層政府要在確定基本原則的前提下，對宗族宗教組織實施政治上“無害化”利用、經(jīng)濟(jì)上公益化規(guī)范、文化上使其與鄉(xiāng)村優(yōu)良秩序生成包容性競爭。

(七)正確引導(dǎo)工商資本參與治理

土地資源是吸引農(nóng)村域外工商資本參與農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵所在。必須堅持以農(nóng)村公共利益為導(dǎo)向，以農(nóng)民土地合法權(quán)益為中心，以增強農(nóng)民主體地位為目的，創(chuàng)新農(nóng)民與政府、工商資本的協(xié)商合作治理方式。要堅持將農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地和節(jié)余建設(shè)用地出讓收益實實在在地惠及農(nóng)民，確保工商資本下鄉(xiāng)為農(nóng)所用。要加快培育農(nóng)民和農(nóng)民組織的治理能力，促進(jìn)農(nóng)民、農(nóng)村社會組織與工商資本雙方互相借力、協(xié)同共進(jìn)、有序參與農(nóng)村社會治理。

(八)法治與德治并舉，改進(jìn)社會治理方式

始終堅持把依法治理作為農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)的底線，開展農(nóng)村社區(qū)法治宣傳教育，提高農(nóng)村居民的法治意識，運用法治思維和法治方式化解農(nóng)村社會矛盾。道德作為一種柔性約束或隱性制度結(jié)構(gòu)化于社會治理體系之中，發(fā)揮不可或缺的獨特作用。［15］在推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)過程中，必須系統(tǒng)把握道德的實踐性品質(zhì)與特征，建立健全社區(qū)道德評議機制，挖掘和宣傳社區(qū)道德模范、好人好事，提倡社區(qū)鄰里互助，發(fā)展社區(qū)志愿服務(wù)，形成與鄰為善、以鄰為伴、守望相助的良好社區(qū)氛圍。

注釋：

①本次調(diào)查由湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院大數(shù)據(jù)中心組織，調(diào)查單位包括長沙市瀏陽市、望城區(qū)，湘潭市湘鄉(xiāng)市，岳陽市湘陰縣、岳陽樓區(qū)、臨澧縣、岳陽縣，常德市安鄉(xiāng)縣、澧縣，益陽市赫山區(qū)，湘西州吉首市、龍山縣、鳳凰縣、桑植縣、花垣縣，懷化市中方縣，郴州市汝城縣、北湖區(qū)，邵陽市綏寧縣、武岡市、新寧縣，婁底市雙峰縣等22個縣（市、區(qū)）和永州市政務(wù)服務(wù)中心。

［1］民政部關(guān)于開展全國農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)的通知［EB/OL］.http://www.mca.gov.cn/article/gk/wj/201706/20170600004874.shtml.

［2］薛瀾,張帆,武沐瑤.國家治理體系與治理能力研究:回顧與前瞻［J］.公共管理學(xué)報，2015,

（3）.

［3］尤琳,陳世偉.國家治理能力視角下中國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的歷史變遷［J］.社會主義研究，2014,（6）.

［4］王曙光.中國鄉(xiāng)村治理的歷史嬗變與現(xiàn)代轉(zhuǎn)型［EB/OL］.http://www.aisixiang.com/data/95 984.html.

［5］徐勇.現(xiàn)代國家的建構(gòu)與村民自治的成長——對中國村民自治發(fā)生與發(fā)展的一種闡釋［J］.學(xué)習(xí)與探索，2006,（11）.

［6］李華,李燕凌,朱朝枝.農(nóng)村公共管理（第二版）［M］.北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2016.

［7］李燕凌.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革:模式選擇與績效提升［J］.管理世界，2016，（11）.

［8］唐凱麟.關(guān)于禮節(jié)與人情［J］.道德與文明，2015，（1）.

［9］萬俊人.美麗中國的哲學(xué)智慧與行動意義［J］.中國社會科學(xué)，2013，（5）.

［10］唐凱麟，張靜.社會主義核心價值體系的公民認(rèn)同和道德建構(gòu)研究［J］.倫理學(xué)研究，2014，（5）.

［11］程同順.當(dāng)前農(nóng)村社會治理的突出問題及解決思路［J］.人民論壇，2016，（8）.

［12］楊開峰.中國行政倫理改革的反思：道德、法律及其他［J］.公共行政評論，2009，（3）.

［13］魏來，胡莉.基層社會治理：實踐特征、發(fā)展困境與化解之策［J］.社會主義研究，2016，（1）.

［14］王彥東，王維國.農(nóng)村社區(qū)治理的倫理路徑［J］.道德與文明，2015，（3）.

［15］朱輝宇.道德在社會治理中的現(xiàn)實作用［J］.哲學(xué)動態(tài)，2015，（4）.

【責(zé)任編輯：陳保林】

農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)是當(dāng)前中國農(nóng)村社會治理創(chuàng)新改革的重中之重。農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)包括價值認(rèn)同、主體建構(gòu)、運行機制、建設(shè)基礎(chǔ)等核心內(nèi)涵。當(dāng)前，農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)存在價值認(rèn)同缺失、治理主體虛化弱化、權(quán)利機制脫節(jié)失衡、社會建設(shè)基礎(chǔ)脆弱等突出問題。加強農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)建設(shè)應(yīng)當(dāng)從治理理念、目標(biāo)、體制、機制等方面著力，落實責(zé)任，突破重點，堅持法治與德治并舉，發(fā)揮鄉(xiāng)賢文化和宗族宗教的有益作用，正確引導(dǎo)工商資本參與治理，加快形成多元共治新局面。

C912.8

A

1004－518X（2017）10－0236-08

國家社科基金青年項目“大數(shù)據(jù)背景下突發(fā)事件跨界治理創(chuàng)新研究”（16C GL062）、湖南省中國特色社會主義理論體系研究中心委托項目“以命運共同體展望未來前景”（16WTB30）

李詩悅，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院助教，湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院博士生。（湖南長沙 410128）