平政院裁判與近代中國(guó)文官保障制度的司法實(shí)踐

聶 鑫

平政院裁判與近代中國(guó)文官保障制度的司法實(shí)踐

聶 鑫*

目 次

一、文官保障制度的發(fā)生及其價(jià)值

二、近代中國(guó)文官保障制度的建立

三、通過(guò)行政審判落實(shí)文官保障制度

四、結(jié)語(yǔ)

在從帝制到共和過(guò)渡的北洋政府時(shí)期，內(nèi)閣短命、政局反復(fù)動(dòng)蕩，為使政府運(yùn)轉(zhuǎn)維持最低限度的連貫性與效率，必須建立文官保障制度、對(duì)政務(wù)官之外的政府官員給予身份保障，以維系官僚體系的專(zhuān)業(yè)與穩(wěn)定。以美國(guó)早期的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，如此方可避免政黨分贓及官僚集團(tuán)的沉淪。文官保障制度其實(shí)是“寓保障于懲戒之中”，通過(guò)設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的懲戒委員會(huì)負(fù)責(zé)文官的懲戒處分，并予以司法救濟(jì)，是歐美各國(guó)比較常見(jiàn)的做法。面對(duì)政治風(fēng)潮與政府變換，平政院依然堅(jiān)持了文官保障的底線(xiàn)，并在行政審判中兼顧實(shí)體問(wèn)題與程序問(wèn)題。通過(guò)對(duì)文官懲戒處分的審查，平政院保障了文官的法定權(quán)利與整個(gè)官僚體系的穩(wěn)定。我們可以說(shuō)，平政院裁判在落實(shí)文官保障制度方面，起到了不可替代的作用。

平政院 文官保障 懲戒 行政審判

一、文官保障制度的發(fā)生及其價(jià)值

傳統(tǒng)帝制中國(guó)雖有官員與胥吏的分別，卻無(wú)政務(wù)官與文官（事務(wù)官）之分。在科舉取士的大原則下，士大夫通常由低級(jí)官員逐級(jí)升遷；雖然在通常程序之外也有皇帝特簡(jiǎn)者，可以不拘泥于官吏之資格與其他限制、越級(jí)拔擢，“然于其實(shí)際，據(jù)此形式任用之事幾希”，所以縱然是最高等級(jí)的宰輔也往往是從小官拾階而上?！?〕參見(jiàn)[日]織田萬(wàn)：《清國(guó)行政法》，李秀清、王沛點(diǎn)校，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，第348-349頁(yè)。在君主專(zhuān)制之下，所有官員在制度上均為皇帝所任命，除改朝換代外不存在政府的輪替，從民選責(zé)任政府的視角來(lái)看，所有官員均終身任職固然有其缺陷；但從行政專(zhuān)業(yè)化與政府施政穩(wěn)定有序的角度來(lái)說(shuō)，為普通文官提供身份保障亦有其不可替代的優(yōu)點(diǎn)。

文官保障制度的目的在于實(shí)現(xiàn)文官體系的中立，以確保在政黨輪替時(shí)，整個(gè)官僚機(jī)構(gòu)依然維持專(zhuān)業(yè)性與延續(xù)性?！爸挥新毼皇墙K身的以后，事務(wù)官始能對(duì)于其所從事的政府工作獲得專(zhuān)門(mén)經(jīng)驗(yàn)”，也才能相對(duì)獨(dú)立于政治人物行使職權(quán)；“事務(wù)官中立不僅是供給政府專(zhuān)門(mén)知識(shí)的必要方法，而且是民主政治下政治波動(dòng)的安定勢(shì)力”；中立的事務(wù)官是“黨派斗爭(zhēng)中的公平評(píng)判員”，是“政治波動(dòng)中社會(huì)全體利益的最后保障者”。〔2〕參見(jiàn)王名揚(yáng)：《事務(wù)官中立問(wèn)題的研究》，中央大學(xué)研究生院行政研究所1943年碩士學(xué)位論文，載王名揚(yáng)：《論文、詞條匯編》，北京大學(xué)出版社2016年版，第20-23頁(yè)。依現(xiàn)代歐美（包括日本）體制，公務(wù)員往往分為政務(wù)官與文官兩類(lèi)。政務(wù)官指“參與國(guó)家政策方針之決定，并隨執(zhí)政政黨更迭或政策改變而進(jìn)退之公務(wù)員”，政務(wù)官通常不須經(jīng)公務(wù)員考試，無(wú)任用資格限制，是通過(guò)選舉或政治任命就任，同時(shí)也因政治原因去職，無(wú)公務(wù)員身份保障；文官則指“依既定之政策或施政方針而執(zhí)行行政任務(wù)之公務(wù)人員”，文官任用有法定資格限制，有日常考績(jī)，也享有公務(wù)員身份保障權(quán)，非因?qū)谬g退休或受撤職懲戒，不得剝奪其公務(wù)員身份?！?〕參見(jiàn)陳敏：《行政法總論》，（臺(tái)北）2013年9月自刊，第1072-1074頁(yè)。

美國(guó)建國(guó)之初的一百年間，不分政務(wù)官與文官，其任免均在政黨支配之下，文官的身份全無(wú)制度保障，時(shí)人稱(chēng)之為“政黨分贓制度”。最初分贓制度只是在各邦流行，1829年杰克遜（Jackson，1767～1845）擔(dān)任總統(tǒng)后，正式將分贓制度引入聯(lián)邦。自杰克遜總統(tǒng)以后，在美國(guó)“每次新總統(tǒng)登位，照例撤換全部舊有官吏以缺位酬勞本黨黨員”?！?〕王名揚(yáng)：《事務(wù)官中立問(wèn)題的研究》，中央大學(xué)研究生院行政研究所1943年碩士學(xué)位論文，載王名揚(yáng)：《論文、詞條匯編》，北京大學(xué)出版社2016年版，第30頁(yè)。也有學(xué)者認(rèn)為杰克遜這么做是為了打破官員的終身制與將官職作為私人財(cái)產(chǎn)的觀念，通過(guò)公職輪替避免官員的獨(dú)裁與腐敗?！?〕參見(jiàn)[美]杰里?L.馬肖：《創(chuàng)設(shè)行政憲制：被遺忘的美國(guó)行政法百年史（1787-1887）》，宋華琳等譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2016年版，第185頁(yè)?；蛟S杰克遜改革有其歷史意義，但分贓制度實(shí)行以后，“事務(wù)官素質(zhì)大為降低”“各種腐敗情形層出不窮”，其中“最大的黑暗是事務(wù)官與政治打成一片”，以至于“當(dāng)初民主的狂熱在行政腐敗的情形下漸漸消失”；1881年，加菲爾德（Carf i eld，1831～1881）總統(tǒng)被一個(gè)求官未得的人刺死，在輿論的壓力下，國(guó)會(huì)于1883年通過(guò)《事務(wù)官法》，徹底終結(jié)了文官職位的分贓制度?！?〕王名揚(yáng)：《事務(wù)官中立問(wèn)題的研究》，中央大學(xué)研究生院行政研究所1943年碩士學(xué)位論文，載王名揚(yáng)：《論文、詞條匯編》，北京大學(xué)出版社2016年版，第31-32頁(yè)。盡管美國(guó)已建立起與政務(wù)官分流的文官制度，但是與英、德、法等國(guó)相較，美國(guó)文官體系的獨(dú)立性仍不如人意；時(shí)至今日，在一些學(xué)者看來(lái)，美國(guó)的行政機(jī)關(guān)依然過(guò)度政治化，這破壞了文官體系的專(zhuān)業(yè)性與延續(xù)性，并進(jìn)一步破壞了國(guó)家的法治?！?〕參見(jiàn)[美]布魯斯?阿克曼：《別了，孟德斯鳩：新分權(quán)的理論與實(shí)踐》，聶鑫譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2016年版，第96-113頁(yè)。

二、近代中國(guó)文官保障制度的建立

辛亥革命之后，中國(guó)新生的共和制政府建立了現(xiàn)代責(zé)任內(nèi)閣與政黨政治制度?？捎捎谡h的幼稚與政治勢(shì)力的尖銳對(duì)立，在十幾年的時(shí)間里內(nèi)閣更迭居然超過(guò)三十次，能堅(jiān)持一年以上的內(nèi)閣十分罕見(jiàn)。中央政府內(nèi)閣更迭如此頻繁，政務(wù)官固然是你方唱罷我登場(chǎng)，本應(yīng)處于超然地位的文官也難免遭受池魚(yú)之殃。在政潮連連的背景下，欲實(shí)現(xiàn)政府的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，文官中立與保障制度的建立至關(guān)重要。如前所述，在中國(guó)古代雖沒(méi)有責(zé)任內(nèi)閣與政黨輪替制度，但公務(wù)人員的身份保障制度在一定意義上卻一直存在。近代有關(guān)公務(wù)人員保障之規(guī)定，最早見(jiàn)于1912年3月《中華民國(guó)臨時(shí)約法》對(duì)于法官之身份保障，根據(jù)該法第52條，“法官在任中不得減俸或轉(zhuǎn)職，非依法律受刑罰宣告，或應(yīng)免職之懲戒處分，不得解職。懲戒條規(guī)，以法律定之?！薄?〕參見(jiàn)夏新華等：《近代中國(guó)憲政歷程：史料薈萃》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第159頁(yè)。關(guān)于普通文官身份保障，1913年1月，民國(guó)北京政府以教令的形式頒布了《文官保障法草案》，規(guī)定“凡文官非受刑法之宣告、懲戒法之處分及依據(jù)本法不得免官”（第2條），依法免官者須根據(jù)官等交付相應(yīng)文官懲戒委員會(huì)審查（第4條），“凡文官非得其同意不得轉(zhuǎn)任同等以下之官”（第5條）；并于同時(shí)頒布《文官懲戒法草案》，規(guī)定一般文官非據(jù)該法不受懲戒（第1條）?！?〕參見(jiàn)《政府公報(bào)》，第243期，1913年9月1日。《文官保障法草案》與《文官懲戒法草案》未經(jīng)當(dāng)時(shí)的臨時(shí)國(guó)會(huì)（參議院）審議通過(guò)為正式法律，其發(fā)生法律效力的依據(jù)是行政機(jī)關(guān)發(fā)布的《文官任免懲戒保障執(zhí)行令》，聲明以上各法案未經(jīng)正式公布之前，“所有文官任用、懲戒、保障各項(xiàng)事宜仍暫行適用各該草案辦理”?！?0〕參見(jiàn)林月娥：《公務(wù)員懲戒制度之研究》，“司法院秘書(shū)處”1996年版，第7-8頁(yè)。對(duì)照《臨時(shí)約法》關(guān)于法官身份保障的條文與《文官保障法草案》和《文官懲戒法草案》有關(guān)文官身份保障的規(guī)定，可以說(shuō)是大體類(lèi)似。依據(jù)現(xiàn)代行政法之原理，“官吏有要求國(guó)家不得任意而剝奪其官吏身份之權(quán)利。此現(xiàn)今各國(guó)關(guān)于官吏之懲戒，所由必設(shè)置特別之機(jī)關(guān)厘定嚴(yán)重之程序也?！薄?1〕鐘賡言：《鐘賡言行政法講義》，王貴松等點(diǎn)校，法律出版社2015年版，第263頁(yè)。

國(guó)家對(duì)于公職人員的身份保障并非漫無(wú)邊際，否則難免淪為包庇或縱容，也會(huì)影響行政效率；在一定意義上，文官的懲戒制度乃是“寓保障于懲戒之中”。文官保障的核心在于避免行政長(zhǎng)官恣意處分職業(yè)官僚，對(duì)文官懲戒設(shè)置法定的條件與程序。在主管長(zhǎng)官之外設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的委員會(huì)，以處理職業(yè)文官的懲戒或申訴事宜，并提供司法救濟(jì)途徑，是各國(guó)普遍的做法〔12〕各國(guó)制度參見(jiàn)柯慶賢：《公務(wù)員彈劾懲戒懲處之理論與實(shí)務(wù)》，（臺(tái)北）“司法院”2002年版，第49-161頁(yè)；林月娥：《公務(wù)員懲戒制度之研究》，“司法院秘書(shū)處”1996年版，第64-90頁(yè)。。（1）英國(guó)輕微懲戒權(quán)（如警告、申誡）屬于直屬長(zhǎng)官，至于較重之懲戒，則由設(shè)于中央各部會(huì)機(jī)關(guān)之懲戒委員會(huì)調(diào)查并作成結(jié)論，呈請(qǐng)機(jī)關(guān)首長(zhǎng)作出懲戒決定；文官如不服其長(zhǎng)官或懲戒委員會(huì)之懲戒決定，可向文官申訴委員會(huì)（Civil Service Appeal Board）申訴；對(duì)于文官申訴委員會(huì)的裁定如仍不服，則可向?qū)崢I(yè)法庭（Industrial Tribunal）提起上訴。（2）在美國(guó)，官員如不服主管長(zhǎng)官之懲戒決定，可向上級(jí)機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請(qǐng)；如不服復(fù)議決定，可向獨(dú)立的功績(jī)制度保障委員會(huì)申訴。如一方或雙方不服功績(jī)制度保障委員會(huì)之決定，可向聯(lián)邦上訴法院提起上訴；如案情與薪俸有關(guān)，則應(yīng)向權(quán)益訟爭(zhēng)法院（The Court of Claims）提起上訴。（3）法國(guó)官員懲戒權(quán)屬于有任命權(quán)之主管機(jī)關(guān)，但除輕微處分（警告或申誡）外，主管機(jī)關(guān)必須征詢(xún)懲戒委員會(huì)意見(jiàn)，方能最后作出懲戒決定。被付懲戒文官如不服，可提起申訴，由國(guó)家最高公務(wù)員諮議會(huì)所設(shè)申訴委員會(huì)受理。該官員對(duì)于申訴委員會(huì)的決定如仍不服，可以提起行政訴訟。（4）日本在二戰(zhàn)前，依憲法“官制大權(quán)”與“任官大權(quán)”屬于天皇，官員之經(jīng)濟(jì)權(quán)利與身份保障在性質(zhì)上屬于天皇恩賜，故而與現(xiàn)代公務(wù)員享有之保障權(quán)利相去甚遠(yuǎn)。二戰(zhàn)后，官員懲戒權(quán)屬于有任命權(quán)之主管機(jī)關(guān)首長(zhǎng)和人事院；人事院為設(shè)于內(nèi)閣下之行政委員會(huì)，為中央人事機(jī)關(guān)之一，具有高度獨(dú)立性與廣泛的權(quán)力，它可直接對(duì)全國(guó)職業(yè)官僚行使懲戒權(quán)，同時(shí)為全國(guó)官員懲戒之“復(fù)審機(jī)關(guān)”。人事院作出復(fù)審裁定后，若該公務(wù)員不服，可依行政訴訟法之規(guī)定向法院提起撤銷(xiāo)訴訟，以求救濟(jì)。（5）德國(guó)自普魯士于1852年設(shè)立懲戒法庭（懲戒法院），便長(zhǎng)期由專(zhuān)門(mén)法院管轄較重之懲戒及職務(wù)長(zhǎng)官所為輕微懲戒的上訴；直至2002年聯(lián)邦德國(guó)廢除懲戒法院，將懲戒案件交由普通行政法院管轄?？梢?jiàn)，歐美日各國(guó)均對(duì)文官懲戒給予司法救濟(jì)的渠道；而在大陸法系國(guó)家，這往往意味著行政法院對(duì)于懲戒行為的審查。

南京臨時(shí)政府于1912年3月11日頒布的《中華民國(guó)臨時(shí)約法》，便規(guī)定“人民對(duì)于官吏違法損害權(quán)利之行為，有陳訴于平政院之權(quán)”（第10條）；“法院依法律審判民事訴訟及刑事訴訟；但關(guān)于行政訴訟及其他特別訴訟，別以法律定之”（第49條）?！?3〕夏新華等：《近代中國(guó)憲政歷程：史料薈萃》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第157、159頁(yè)。至于行政訴訟的管轄機(jī)關(guān)，早在辛亥革命后不久，宋教仁所擬《中華民國(guó)臨時(shí)政府組織法草案》，就明確提出人民“對(duì)于行政官署違法損害權(quán)利之行為，則訴于平政院”（第14條）?！?4〕參見(jiàn)繆全吉：《中國(guó)制憲史資料匯編——憲法篇》，（臺(tái)北）“國(guó)史館”1991年版，第44頁(yè)。1914年3月31日《平政院編制令》頒布后，民國(guó)北京政府公務(wù)員懲戒及保障機(jī)制進(jìn)入文官懲戒委員會(huì)與平政院并立時(shí)期?！?5〕關(guān)于近代中國(guó)的公務(wù)員懲戒委員會(huì)制度，參見(jiàn)聶鑫：《民國(guó)時(shí)期公務(wù)員懲戒委員會(huì)體制研究》，載《法學(xué)研究》2016年第3期。盡管在理論上官員和官署的關(guān)系，與普通人民和政府的關(guān)系有所不同，前者之間存在所謂的“特別權(quán)力關(guān)系”，官員因其身份特殊其個(gè)人權(quán)利的行使受到一定的限制；但這并不意味著職業(yè)文官面對(duì)其與主管機(jī)關(guān)之間的爭(zhēng)議，不能援引憲法性法律賦予的權(quán)利，訴諸行政審判以求救濟(jì)，特別是在職業(yè)文官的身份保障遭到不法的侵害時(shí)。在審判實(shí)踐中，平政院不僅審理行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)方的外部行政爭(zhēng)議案件；也審理行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的爭(zhēng)議案件，包括行政機(jī)關(guān)對(duì)于其官員的重大身份處分行為（如降等、停職、免職等），以及行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限爭(zhēng)議（至于較輕微的懲戒處分爭(zhēng)議，如事關(guān)減俸與申誡者，平政院通常不予受理）。盡管在文官懲戒實(shí)務(wù)中，絕大多數(shù)的懲戒案件由高等及普通文官懲戒委員會(huì)裁決結(jié)案。〔16〕以1914年至1916年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年僅高等文官懲戒委員會(huì)就會(huì)做出100-200件的裁決，其中有半數(shù)以上涉及文官身份的褫奪或降等，而裁定不受懲戒或免于處分的僅約占5%。（統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)參見(jiàn)陳廣華：《袁世凱政府時(shí)期的文官懲戒制度研究（1912-1916）》，河南大學(xué)2009年碩士學(xué)位論文，第38頁(yè)。）但仍有少數(shù)特別有爭(zhēng)議的案件會(huì)由當(dāng)事人提交行政審判，并得到平政院的受理。

據(jù)學(xué)者整理、統(tǒng)計(jì)，從1915年到1928年十四年間平政院所作出的行政訴訟判決書(shū)共有187件，其中涉及人事資格爭(zhēng)議的有22件，占總數(shù)約12%，所占比例并不算小。〔17〕數(shù)據(jù)僅為平政院審理并作出裁判的案件，不包括事實(shí)上占了大多數(shù)的被平政院駁回的案件。參見(jiàn)黃源盛：《平政院裁判書(shū)整編與探討》，載黃源盛：《民初大理院與裁判》，（臺(tái)北）元照出版有限公司2011年版，第382-383頁(yè)。筆者仔細(xì)翻閱以上22件人事資格訴訟，其中涉及公職人員身份保障的，有13件（其余為學(xué)生和僧侶的人事?tīng)?zhēng)議）；其中變更原機(jī)關(guān)處分的有3件，取消原機(jī)關(guān)處分的有7件，維持原機(jī)關(guān)處分的有3件。〔18〕所有判決書(shū)參見(jiàn)黃源盛纂輯：《平政院裁判錄存》，（臺(tái)北）五南圖書(shū)出版有限公司2007年版，第901-1001頁(yè)?？紤]到維持原處分的案件當(dāng)事人均不具備文官資格（或文官資格在此前已被取消），事實(shí)上涉及文官（含法官1人）身份保障的案件共有10件，其中取消（撤銷(xiāo)）原處分判決7件（占70%）、變更原處分判決3件（占30%），無(wú)一例案件維持原處分。與全部187件案件中，維持原處分占54%、取消原處分占24%、變更原處分占22%相較，〔19〕統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)參見(jiàn)黃源盛：《平政院裁判書(shū)整編與探討》，載黃源盛：《民初大理院與裁判》，（臺(tái)北）元照出版有限公司2011年版，第384-385頁(yè)。平政院在審理文官身份案件中的判決應(yīng)當(dāng)說(shuō)相當(dāng)激進(jìn)。與大量由兩級(jí)文官懲戒委員會(huì)裁決的懲戒處分相較，平政院判決作為“關(guān)鍵的少數(shù)”，在一定意義上提供了“案例指導(dǎo)”的典范，對(duì)于文官保障制度的落實(shí)有不可替代之價(jià)值。如果說(shuō)文官懲戒委員會(huì)對(duì)于職業(yè)文官來(lái)說(shuō)是“寓保障于懲戒之中”的話(huà)，平政院裁判對(duì)于文官處分的救濟(jì)，則是文官保障的最后一道防線(xiàn)。以下本文將針對(duì)這些典型案例予以分類(lèi)論述。

三、通過(guò)行政審判落實(shí)文官保障制度

（一）政治風(fēng)潮下平政院管轄權(quán)的確立

1916年袁世凱復(fù)辟帝制失敗而亡，北洋政府很快宣布恢復(fù)《臨時(shí)約法》，由黎元洪繼任總統(tǒng)、由總理段祺瑞組閣。原政府各部司長(zhǎng)以下各級(jí)文官，在數(shù)年間歷經(jīng)從共和到帝制再回復(fù)共和的鬧劇，不得不面對(duì)閣潮之下各部總長(zhǎng)頻頻換人的政治窘境；國(guó)家大政乃至國(guó)體都朝令夕改，下級(jí)文官難免舉止失措?！霸僭旃埠汀焙螅诜磳?duì)袁世凱復(fù)辟中表現(xiàn)積極的孫洪伊被任命為內(nèi)務(wù)總長(zhǎng)；孫洪伊認(rèn)為內(nèi)務(wù)部官員在朱啟鈐擔(dān)任內(nèi)務(wù)總長(zhǎng)（兼袁世凱登基大典籌備處處長(zhǎng)）時(shí)參與復(fù)辟大典特別積極，所以要整頓部務(wù)、清理之前“附逆”者；孫氏于1916年9月8日發(fā)布將參與帝制的64人停職的部令，是為內(nèi)務(wù)部大改組案。在此之前，新任交通總長(zhǎng)許世英于同年8月14日，擅以部令將交通部三十余名官員停職、兩名官員降職；對(duì)于停職所空出來(lái)的職位，許世英也另行派員以“試署”的方式填補(bǔ)了空缺?！?0〕參見(jiàn)張超：《政治和法律的互動(dòng)：孫洪伊與1916年平政院受理的內(nèi)務(wù)部停職案》，載《北京社會(huì)科學(xué)》2014年第8期。內(nèi)務(wù)部與交通部被停職的官員向平政院提起行政訴訟；在當(dāng)時(shí)政局動(dòng)蕩、閣潮連連的背景下，如何保障文官的“政治中立”與“職位安全”，這成為一個(gè)大難題。

比較當(dāng)時(shí)歐美各國(guó)文官保障的實(shí)踐，僅有部分國(guó)家給予文官懲戒以司法（行政審判）的救濟(jì)途徑。而從民國(guó)初年的行政訴訟與文官保障立法來(lái)看，平政院對(duì)于文官處分案件的管轄權(quán)也存在一定爭(zhēng)議，甚至文官保障立法的有效性也受到質(zhì)疑。

針對(duì)起訴，交通部提出的答辯書(shū)相對(duì)溫和，其聲稱(chēng)：所停職文官由于資格原因，不應(yīng)適用《文官保障法草案》；再者，停職與免職不同，“有另候任用字樣”，故而算不違法處分；與此同時(shí)，交通部也委婉的提出平政院審判法律依據(jù)的疑問(wèn)，“文官保障法草案事實(shí)上是否有效尚屬疑問(wèn)”；另外，交通部作出停職處分的原因之一是經(jīng)由大總統(tǒng)核準(zhǔn)的“裁并機(jī)關(guān)、節(jié)儉經(jīng)費(fèi)”的機(jī)構(gòu)改組，其處分有政治上與法律上的依據(jù)。平政院最后的判決書(shū)認(rèn)為盡管交通部的答辯并非完全無(wú)理，但其在程序上與實(shí)體上仍然存在越權(quán)違法的問(wèn)題，故而作出變更處分的裁決?！?1〕參見(jiàn)黃源盛纂輯：《平政院裁判錄存》，（臺(tái)北）五南圖書(shū)出版有限公司2007年版，第908-909頁(yè)。

與交通部的情形不同，內(nèi)務(wù)部停職的文官不僅數(shù)量更多（停職規(guī)模接近甚至超過(guò)內(nèi)政部原有文官的半數(shù)），而且其中包括大量明確受《文官保障法草案》保障的高等文官?？墒桥c交通部提出答辯書(shū)相較，盡管面對(duì)國(guó)會(huì)議員的質(zhì)詢(xún)與平政院審理該案件的雙重壓力，孫洪伊依然提出非常尖銳的辯護(hù)意見(jiàn)，根本質(zhì)疑平政院對(duì)本案的管轄權(quán)：其一，“平政院只能受理人民與官吏之訴訟，不能受理屬員與上官之訴訟”，故而被解職文官不具備行政訴訟的主體資格；其二，“《文官保障法》未經(jīng)國(guó)會(huì)通過(guò)，不得依為根據(jù)”，故而受處分官員起訴所依據(jù)的實(shí)體法無(wú)效；其三，平政院乃是袁世凱的政治遺產(chǎn)，《平政院編制令》的法律效力值得懷疑，“平政院之機(jī)關(guān)將來(lái)憲法上未必存在，平政院既根本搖動(dòng)，此等訴訟案件屆時(shí)自然隨之消滅”。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，孫洪伊甚至未依據(jù)平政院的要求提出正式答辯書(shū)，而是“以部門(mén)之間咨文的形式予以回復(fù)”，這也表現(xiàn)出孫洪伊對(duì)于平政院管轄權(quán)的質(zhì)疑。〔22〕參見(jiàn)張超：《政治和法律的互動(dòng)：孫洪伊與1916年平政院受理的內(nèi)務(wù)部停職案》，載《北京社會(huì)科學(xué)》2014年第8期。

平政院經(jīng)過(guò)全體會(huì)議討論，認(rèn)為行政訴訟對(duì)于人民權(quán)利的保障，除法律明文規(guī)定的例外，也應(yīng)及于官吏，故而被停職文官有權(quán)訴諸于平政院。平心而論，孫洪伊提出的抗辯理由并非全然無(wú)理，平政院對(duì)此也很難一一作答；但平政院裁判書(shū)抓住了內(nèi)務(wù)部拒絕提出答辯書(shū)的程序瑕疵，指出“被告對(duì)于原告經(jīng)本院咨送訴狀副本迄今未依式提出答辯，應(yīng)認(rèn)為自行拋棄答辯之權(quán)利”。據(jù)此，平政院在判決書(shū)中也就不必回答《文官保障法草案》的法律效力問(wèn)題，也不需要在判決書(shū)中提及《行政訴訟法》是否可以適用于官吏這一在法理上與比較法上都存在爭(zhēng)議的問(wèn)題。平政院抓出內(nèi)務(wù)部處分違反法令且超越權(quán)限（“蔑視大總統(tǒng)職權(quán)”）的軟肋，裁判取消內(nèi)務(wù)部的處分，并宣告：“雖依據(jù)通常行政法理，部長(zhǎng)于所屬賢否，行使其監(jiān)督權(quán)以為考核固非所禁，如認(rèn)有必須解除其職者，則應(yīng)于法律上有正當(dāng)明確之事由；系薦、簡(jiǎn)任各職又應(yīng)呈奉大總統(tǒng)令公布照準(zhǔn)；即職屬委任，亦不得無(wú)故勒停?！薄?3〕參見(jiàn)黃源盛纂輯：《平政院裁判錄存》，（臺(tái)北）五南圖書(shū)出版有限公司2007年版，第920頁(yè)。

平政院于作出裁判后，孫洪伊堅(jiān)持不肯配合，總統(tǒng)黎元洪、總理段祺瑞以及多名國(guó)會(huì)議員均卷入此一政治難題，最終以?xún)?nèi)務(wù)部長(zhǎng)孫洪伊免職，連帶國(guó)務(wù)院秘書(shū)長(zhǎng)徐世錚、總統(tǒng)府秘書(shū)長(zhǎng)丁世嶧（與孫洪伊同一派系）去職而告終?！?4〕參見(jiàn)丁中江：《北洋軍閥史話(huà)》（第2冊(cè)），商務(wù)印書(shū)館2013年版，第319-322頁(yè)。有學(xué)者以?xún)?nèi)務(wù)部長(zhǎng)孫洪伊與總理段祺瑞（及段的親信徐樹(shù)錚）的矛盾，來(lái)解讀當(dāng)時(shí)的內(nèi)務(wù)部改組訴訟案，側(cè)重于研究平政院審判背后的政治背景?！?5〕參見(jiàn)張淑娟：《徐世昌與1916年內(nèi)閣風(fēng)潮案的解決》，載《史學(xué)月刊》2007年第4期。但是本文更關(guān)注的不是內(nèi)務(wù)部與交通部停職案中的政治斗爭(zhēng)，而是考察在民國(guó)初年幼稚的政黨政治之下，如何能夠避免美國(guó)建國(guó)早期那種伴隨政黨輪替的文官職位的政黨分贓問(wèn)題。內(nèi)政部（也包括交通部）停職案行政裁判生效的首要法律意義，在于平政院對(duì)于文官保障案件管轄權(quán)的確立；以此案為判決先例，上述孫洪伊提出的三項(xiàng)質(zhì)疑至此不再存疑，之后在事實(shí)上也沒(méi)有當(dāng)事人再針對(duì)平政院的管轄權(quán)提起抗辯。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，不是平政院做了政治斗爭(zhēng)中的棋子；而是政治斗爭(zhēng)的最終結(jié)果在客觀上幫了平政院的忙，樹(shù)立了平政院的權(quán)威、確立了其管轄權(quán)。

（二）不當(dāng)處分的實(shí)質(zhì)審查

1916年交通部與內(nèi)務(wù)部處分案之后，北洋政府各部政黨分贓式的大改組似乎未再發(fā)生；不過(guò)在官署的日常行政中，行政長(zhǎng)官仍不時(shí)會(huì)恣意將職業(yè)文官免職。而平政院面對(duì)這樣的案件，也會(huì)對(duì)具體處分的事由進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，以保障受處分文官的法定權(quán)益。具體案件有下列四例。

內(nèi)務(wù)部土木司司長(zhǎng)陳某被內(nèi)務(wù)部長(zhǎng)以“擅離職守”呈請(qǐng)大總統(tǒng)免職。經(jīng)平政院審查，陳某乃是因?yàn)樯≌?qǐng)假，有其提交給內(nèi)務(wù)部的請(qǐng)假單與醫(yī)生證明為證。而內(nèi)務(wù)部稱(chēng)“對(duì)于此案因無(wú)卷可輯，無(wú)從答辯”，平政院根據(jù)平政院審判規(guī)則與內(nèi)務(wù)部提交的關(guān)于陳請(qǐng)假的部分證據(jù)，認(rèn)為無(wú)須被告答辯即可作出判決：“內(nèi)務(wù)部呈請(qǐng)將該原告免職之處分，殊與法令有違，應(yīng)予取消”。〔26〕參見(jiàn)黃源盛纂輯：《平政院裁判錄存》，（臺(tái)北）五南圖書(shū)出版有限公司2007年版，第951-954頁(yè)。

原告黎某是農(nóng)商部署技士，農(nóng)商部以黎某在國(guó)務(wù)院秘書(shū)廳兼職為由，免去其署理之技士職務(wù)。經(jīng)平政院查明，黎鴻業(yè)只是經(jīng)甄選擁有在國(guó)務(wù)院任職的資格，事實(shí)上并未在國(guó)務(wù)院工作（“未批薪水，亦未派有職務(wù)”）。故而平政院裁定：“因該員兼有其他官?gòu)d職務(wù)而免其技士，事實(shí)殊欠確當(dāng)”，“被告官署之處分應(yīng)予變更，自應(yīng)仍準(zhǔn)原告呈請(qǐng)回部任職?！薄?7〕參見(jiàn)黃源盛纂輯：《平政院裁判錄存》，（臺(tái)北）五南圖書(shū)出版有限公司2007年版，第955-957頁(yè)。

原告徐某為交通部?jī)L事，無(wú)故“奉部令免職”“另候任用”。經(jīng)平政院審理查明：“本案免官之處分既無(wú)任何理由，并不依據(jù)法律，殊欠公允”，“且于免官后已歷一年之久，尚未派有他項(xiàng)職務(wù)，是部令另候任用一語(yǔ)，亦僅托諸空言”，故對(duì)于其處分“應(yīng)予取消”?！?8〕參見(jiàn)黃源盛纂輯：《平政院裁判錄存》，（臺(tái)北）五南圖書(shū)出版有限公司2007年版，第991-984頁(yè)。在本案判決書(shū)中，平政院除審查實(shí)體問(wèn)題外，還強(qiáng)調(diào)了應(yīng)依法定程序辦理懲戒。

1922年，由于國(guó)會(huì)與王寵惠“好人內(nèi)閣”的沖突，財(cái)政部長(zhǎng)羅文干被冤枉下獄。在檢察機(jī)關(guān)將羅文干無(wú)罪釋放后，眾議院居然又通過(guò)重新查辦羅文干的決議，并要求查辦之前釋放羅文干的檢察官，羅文干再次入獄?！?9〕參見(jiàn)丁中江：《北洋軍閥史話(huà)》（第4冊(cè)），商務(wù)印書(shū)館2012年版，第16 28頁(yè)。京師地方審判廳最終經(jīng)過(guò)審理，宣告羅文干無(wú)罪。在羅文干案發(fā)生后，東省特別區(qū)域高等審判廳廳長(zhǎng)李某“見(jiàn)當(dāng)局顯違法律，故電陳所見(jiàn)，冀促當(dāng)局自行糾正”；而司法部認(rèn)為李某以法官身份“干預(yù)政事”，違反了職業(yè)倫理，呈請(qǐng)將其署理廳長(zhǎng)職務(wù)免去。李某不服，提起行政訴訟。經(jīng)平政院查明：“原告迭次電陳，雖語(yǔ)出過(guò)激，惟既先奉宥電之咨詢(xún)，始有勘電之陳述”；至于被告司法部在答辯中所稱(chēng)原告在任上“督帥無(wú)方”“難資得力”，故應(yīng)免職，“查本案公布免職原因，僅稱(chēng)職務(wù)外干預(yù)政治，并未聲明人地不宜及難資得力等情事，后殊難借此辯護(hù)?！惫什门小八痉ú恐幏秩∠?。”〔30〕參見(jiàn)黃源盛纂輯：《平政院裁判錄存》，（臺(tái)北）五南圖書(shū)出版有限公司2007年版，第955-957頁(yè)。由于當(dāng)事人為法官，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)本案所涉及的并非單純文官職務(wù)保障問(wèn)題，但當(dāng)事人除法官外還有審判廳廳長(zhǎng)的行政職務(wù)，更何況作出處分的機(jī)關(guān)為行政部門(mén)（司法部），由平政院予以救濟(jì)應(yīng)該說(shuō)是比較恰當(dāng)?shù)摹?/p>

（三）正當(dāng)懲戒程序的司法保障

在上述平政院作出判決書(shū)的10個(gè)涉及文官處分的案件中，作出處分的機(jī)關(guān)首長(zhǎng)均未將當(dāng)事人提交文官懲戒委員會(huì)懲戒，而是自行作出處分決定；或未經(jīng)懲戒委員會(huì)審查，自作主張呈請(qǐng)大總統(tǒng)等有權(quán)機(jī)關(guān)發(fā)表免職等處分令。這意味著在文官處分實(shí)務(wù)中，各機(jī)關(guān)長(zhǎng)官可能經(jīng)常違反法定程序、越權(quán)作出處分決定，并規(guī)避文官懲戒委員會(huì)的審查。例如長(zhǎng)官往往用“停職”來(lái)代替“免職”，并聲稱(chēng)這不是懲戒，故而不需由文官懲戒委員會(huì)決定。在1916年的交通部與內(nèi)務(wù)部不當(dāng)處分裁判書(shū)中，平政院只是指出交通部與內(nèi)務(wù)部未經(jīng)大總統(tǒng)批準(zhǔn)，越權(quán)將官員停職，并未提及法定的文官懲戒程序問(wèn)題。而平政院在1923年作出的三個(gè)判決書(shū)與1926年作出的一個(gè)裁決書(shū)中，則特別強(qiáng)調(diào)了文官處分的正當(dāng)程序問(wèn)題。這四個(gè)案例中，被處分人可能有一定的過(guò)失，但是官署在進(jìn)行處分時(shí)也都存在程序瑕疵；平政院在審理這類(lèi)典型案件時(shí)，側(cè)重于審查作出處分機(jī)關(guān)的程序瑕疵，至于在實(shí)體上該處分是否有理則在所不問(wèn)。在審判中對(duì)于正當(dāng)懲戒程序的堅(jiān)持，在客觀上有利于引導(dǎo)各政府機(jī)關(guān)依法處分文官，也有利于樹(shù)立文官懲戒委員會(huì)的權(quán)威。從這個(gè)意義上講，平政院介入文官懲戒案件，并非與文官懲戒委員會(huì)競(jìng)爭(zhēng)管轄權(quán)，反而有助于文官懲戒委員會(huì)管轄權(quán)的落實(shí)。

平政院于1923年9月作出判決的案件，可謂文官懲戒正當(dāng)程序保障第一案。在本案中，農(nóng)商部司長(zhǎng)黃某起訴農(nóng)商部無(wú)故將其呈請(qǐng)免職；對(duì)此，農(nóng)商部的答辯理由有三：其一，“該員系另有任用”，并非“無(wú)故免職”；其二，將該員免職，乃是因?yàn)轱L(fēng)聞其有瀆職舞弊問(wèn)題，“惟才尚可用，故擬改為外任，以資保全”；其三，在將該員免職后，發(fā)現(xiàn)其確有舞弊情事。對(duì)此，平政院強(qiáng)調(diào)：“事未徹查，難明真相，惟本院受理案件只限于行政訴訟范圍，其他事項(xiàng)非本院職權(quán)所及，而官吏任免原有一定法律可循，則本案先決問(wèn)題應(yīng)以該原告當(dāng)時(shí)之免職是否合法為斷。”哪怕已查實(shí)黃某舞弊，那也應(yīng)當(dāng)交由懲戒委員會(huì)懲戒，更何況農(nóng)商部在作出處分前并未查實(shí)。至于農(nóng)商部“所謂另有任用者”，“實(shí)只托諸空言，殊不足以資折服”?！懊饴毤任唇?jīng)過(guò)法定程序，原處分當(dāng)然失效”，“應(yīng)予取消”。在本判決書(shū)中，平政院明確指出農(nóng)商部所謂“另有任用”的免職乃是規(guī)避正當(dāng)懲戒程序的空頭支票；并且強(qiáng)調(diào)縱使官員在處分后發(fā)現(xiàn)確實(shí)有法定免職理由，也不能正當(dāng)化之前的處分行為；最重要的是，平政院強(qiáng)調(diào)懲戒決定應(yīng)由文官懲戒委員會(huì)作出，官署若查明其官員有瀆職舞弊行為，應(yīng)“呈請(qǐng)交付懲戒，或予以免職，或竟超過(guò)免職之程度，均由懲戒會(huì)依法解決，方足以飭官紀(jì)而崇法治”。〔31〕參見(jiàn)黃源盛纂輯：《平政院裁判錄存》，（臺(tái)北）五南圖書(shū)出版有限公司2007年版，第963-969頁(yè)。

1926年發(fā)生的周樹(shù)人（魯迅）訴教育部案，可謂轟動(dòng)一時(shí)的案件。魯迅時(shí)任教育部?jī)L事、同時(shí)兼任國(guó)立女子師范大學(xué)教員。當(dāng)時(shí)教育部停辦女子師范大學(xué)，引發(fā)學(xué)生抗議活動(dòng)；魯迅作為教育部官員，被認(rèn)為有“勾結(jié)學(xué)生”“反抗部令”的行為，因此被教育部總長(zhǎng)章士釗徑行呈請(qǐng)免職。當(dāng)時(shí)章士釗身兼教育部與司法部總長(zhǎng)，得到總理段祺瑞的支持；而魯迅以教育部部員公然對(duì)抗本部行政命令，事實(shí)上違反了文官中立的原則、依法應(yīng)受處分。但周樹(shù)人抓住了將其免職的處分與法定程序不合的漏洞，最終在行政訴訟中勝訴?！?2〕參見(jiàn)黃源盛：《平政院裁判書(shū)整編與探討》，載黃源盛：《民初大理院與裁判》，（臺(tái)北）元照出版有限公司2011年版，第385頁(yè)。平政院判決：“被告停辦國(guó)立女師大學(xué)，原告兼任該校教員是否確有反抗部令情事，被告未能證明，縱使屬實(shí)，涉及文官懲戒條例規(guī)定范圍，自應(yīng)交付懲戒，由該委員會(huì)依法議決處分，方為合法。被告遽行呈請(qǐng)免職，確與現(xiàn)行法令程序不符?！敝劣诒桓孓q稱(chēng)的“原擬循例交付懲戒，其時(shí)情形嚴(yán)重，若不采用行政處分，深恐群相效尤”，平政院認(rèn)為：“原告果有反抗部令嫌疑，先行將原告停職或依法交付懲戒已足示僘，何患群相效尤，又何至迫不及待，必須采用非常處分？”故裁決“被告呈請(qǐng)免職之處分屬違法，應(yīng)予取消”?！?3〕參見(jiàn)黃源盛纂輯：《平政院裁判錄存》，（臺(tái)北）五南圖書(shū)出版有限公司2007年版，第995-998頁(yè)。

四、結(jié)語(yǔ)

民國(guó)草創(chuàng)，中國(guó)雖然引入了西方的文官獨(dú)立與身份保障制度，但由于政局動(dòng)蕩、立法粗糙，加之政黨政治的幼稚與軍閥的專(zhuān)橫，政府文官體系的專(zhuān)業(yè)性與穩(wěn)定性均遭遇嚴(yán)峻的威脅。平政院以其脆弱的法理基礎(chǔ)，居然卷入政治風(fēng)暴的中心，積極受理涉及文官保障的行政訴訟；并毅然宣告內(nèi)務(wù)部與交通部文官的大改組與大換血行為違法，對(duì)其處分予以變更或撤銷(xiāo)。由此，通過(guò)判例（而非立法），平政院在政治上與法律上確立了其管轄權(quán)，并在第一時(shí)間消除了政黨分贓的隱患。

平政院判決對(duì)于文官懲戒委員會(huì)的成功運(yùn)作，亦有莫大助力。從表面上看，平政院與文官懲戒委員會(huì)并立，經(jīng)由平政院裁決的文官保障案件大都未經(jīng)文官懲戒委員會(huì)處分，似乎行政訴訟與文官懲戒程序存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。但一方面，平政院僅審理重大的身份保障（特別是免職與所謂的“停職”）案件，至于一般的文官行政處分，平政院并不干預(yù)；更重要的是，平政院在若干裁判中反復(fù)強(qiáng)調(diào)，文官處分必須由懲戒委員會(huì)作出，方符合正當(dāng)程序要求，這在事實(shí)上有助于樹(shù)立文官懲戒委員會(huì)的權(quán)威。

雖然平政院受理并作出裁判的案件總體來(lái)說(shuō)非常少，其中涉及文官保障的案件平均下來(lái)一年不到一例。但平政院通過(guò)對(duì)于典型文官處分案件的實(shí)體正義與程序合法性的審查，保障了文官的合法權(quán)益，并通過(guò)判例確立了文官保障法制的標(biāo)準(zhǔn)、彌補(bǔ)了相關(guān)立法的淺陋。與“準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)”文官懲戒委員會(huì)所作出的大量懲戒決定相較，平政院的司法裁判作為“關(guān)鍵的少數(shù)”，對(duì)于整個(gè)文官保障制度的實(shí)踐同樣起到了不可替代的作用。

（責(zé)任編輯：馬長(zhǎng)山）

* 聶鑫，清華大學(xué)法學(xué)院副教授、博士生導(dǎo)師。本文的研究得到了國(guó)家“萬(wàn)人計(jì)劃”青年拔尖人才計(jì)劃的支持。