湖北省機(jī)耕道建設(shè)情況的調(diào)研報(bào)告

湖北省農(nóng)機(jī)局 付漢強(qiáng) 鞏繼偉

荊州市農(nóng)業(yè)機(jī)械化管理辦公室 王平權(quán)

湖北省機(jī)耕道建設(shè)情況的調(diào)研報(bào)告

湖北省農(nóng)機(jī)局 付漢強(qiáng) 鞏繼偉

荊州市農(nóng)業(yè)機(jī)械化管理辦公室 王平權(quán)

農(nóng)業(yè)機(jī)械化作為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和主要標(biāo)志，近年來(lái)在國(guó)家農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策的拉動(dòng)下，湖北省廣大農(nóng)民購(gòu)機(jī)用機(jī)積極性高漲，農(nóng)機(jī)裝備總量大幅增長(zhǎng)、農(nóng)機(jī)作業(yè)水平逐年提升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)入以機(jī)械化為主的新階段，但農(nóng)業(yè)機(jī)械化的進(jìn)一步發(fā)展遇到了“行路難”“住房難”“看病難”等一系列問(wèn)題，與農(nóng)機(jī)化配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，成為農(nóng)機(jī)化發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)和不可持續(xù)的“牛鼻子”。因此，省農(nóng)機(jī)局對(duì)全省機(jī)耕道等農(nóng)機(jī)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況開展了專題調(diào)研。

1 全省機(jī)耕道等基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀、建設(shè)情況

湖北省現(xiàn)在的農(nóng)村機(jī)耕道路建設(shè)得益于“村村通”和第五輪“三萬(wàn)”活動(dòng)，到村公路基本建成，已基本實(shí)現(xiàn)村村通公路。但目前湖北省村組公路、田間作業(yè)機(jī)耕道建設(shè)相對(duì)滯后，嚴(yán)重影響了農(nóng)機(jī)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的作用發(fā)揮。

1.1 絕大部分地區(qū)機(jī)耕道建設(shè)嚴(yán)重滯后

1.1.1 時(shí)間久，標(biāo)準(zhǔn)低

湖北省現(xiàn)有的農(nóng)田機(jī)耕道路，多為20世紀(jì)60～70年代，由于受當(dāng)時(shí)農(nóng)田耕作模式的限制，機(jī)耕道修建的標(biāo)準(zhǔn)低，主要用于人、畜力車的通行，寬度大部分在2.5m以下，為了少占耕地和節(jié)約建設(shè)成本，多依山河地貌修建，橋涵路堤和排水設(shè)施不配套，極易遭受洪水、塌方等自然災(zāi)害的損毀。比如荊州市機(jī)耕道寬度2.5 m以下的占49%，機(jī)耕道寬度在1.5 m以下或無(wú)機(jī)耕道占18%；黃岡市現(xiàn)有機(jī)耕道91 823 km，路面寬80%以上在2.5～3 m，其中鄉(xiāng)村道路13 200 km、村組道路22 515 km、田間道路56 108 km。尤其是，田間公路硬化率不超過(guò)50%，嚴(yán)重影響黃岡市農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展。

1.1.2 缺維護(hù)，損毀重

農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，人員組織分散，對(duì)機(jī)耕道建設(shè)在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)中的作用認(rèn)識(shí)不足，機(jī)耕道建設(shè)進(jìn)入停滯和退廢時(shí)期，有些農(nóng)戶為了貪小利而人為擴(kuò)大耕地面積，他們不斷蠶食機(jī)耕道，機(jī)耕道越來(lái)越窄，最后機(jī)耕道變成了羊腸小道，只能人、畜或小微型機(jī)具通過(guò)，更有農(nóng)戶為了一時(shí)方便，隨意在路中間開溝引水，水沖車輾使得原本完整的路面也變得坑坑洼洼、破爛不堪。

1.1.3 無(wú)規(guī)劃，投入少

從20世紀(jì)80年代起，全省絕部分地區(qū)機(jī)耕道建設(shè)基本處于停滯狀態(tài)，既沒有明確的機(jī)耕路權(quán)屬、建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃,更缺少專項(xiàng)資金的持續(xù)投入，僅僅是依托當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地平整和新農(nóng)村建設(shè)等項(xiàng)目，進(jìn)行零敲碎打，無(wú)法實(shí)現(xiàn)從有利于機(jī)械作業(yè)的角度來(lái)規(guī)劃布局,只側(cè)重于方便農(nóng)民生活出行,隨意性大,道路質(zhì)量沒有保證，農(nóng)機(jī)出行難的問(wèn)題依舊存在。

1.2 部分地區(qū)機(jī)耕道有所改善

雖然湖北省在《湖北省農(nóng)機(jī)化十三五規(guī)劃》中明確提出要“加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，但是省農(nóng)機(jī)局受自身職能限制，省級(jí)并無(wú)直接的專項(xiàng)資金扶持，主要手段還是引導(dǎo)各地積極爭(zhēng)取在土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)村道路建設(shè)、農(nóng)田基本建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等項(xiàng)目規(guī)劃中安排機(jī)耕道路建設(shè)內(nèi)容，改善農(nóng)機(jī)作業(yè)通行條件。如黃岡市農(nóng)機(jī)局把機(jī)耕道、機(jī)庫(kù)棚等建設(shè)納入《政府工作報(bào)告》內(nèi)容予以考核，加強(qiáng)了與相關(guān)部門的聯(lián)系，推動(dòng)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)田機(jī)耕道路建設(shè)進(jìn)程；潛江市實(shí)施了高產(chǎn)農(nóng)田土地整理和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目，村機(jī)耕道有所改善，田間主干道60%左右已修為3.5m寬水泥路面，其余部分路段為碎石路面，2016年，30%左右的區(qū)、鎮(zhèn)、處按5 000元/km的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)機(jī)耕道進(jìn)行了維修；南漳縣在當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)田平整、土地平整、農(nóng)水改造等項(xiàng)目中，對(duì)11.5萬(wàn)畝(1hm2=15畝)耕地的機(jī)耕作業(yè)道路進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一建設(shè)，其余田塊機(jī)耕道仍然是依據(jù)自然條件自行平整而成。

1.3 極少地區(qū)機(jī)耕道建設(shè)步入正軌

經(jīng)專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)匯總，湖北省僅荊州市在機(jī)耕道建設(shè)方面開展了積極有效的探索和嘗試

1.3.1 開展調(diào)研，摸清家底

2011年初，荊州市農(nóng)機(jī)化辦組建專班，制定詳實(shí)的調(diào)研方案，組織各縣市區(qū)開展了大規(guī)模調(diào)查摸底，形成了《關(guān)于全市機(jī)耕道建設(shè)現(xiàn)狀與建議》的調(diào)研報(bào)告，并提交市政府作為工作參考，為下一步工作開展打下了基礎(chǔ)。

1.3.2 精心謀劃，重點(diǎn)突破

2012年，在荊州市政協(xié)委員胡詩(shī)華等6人的倡導(dǎo)下，與市農(nóng)機(jī)化辦組成聯(lián)合調(diào)研組，對(duì)機(jī)耕道建設(shè)相對(duì)落后的松滋市和產(chǎn)糧大縣監(jiān)利縣進(jìn)行實(shí)地重點(diǎn)考察、調(diào)研和實(shí)質(zhì)推動(dòng)。松滋市政府率先響應(yīng)，成立了由分管農(nóng)業(yè)副市長(zhǎng)為組長(zhǎng)，市政府辦分管農(nóng)業(yè)主任、市農(nóng)機(jī)、衛(wèi)生、財(cái)政等部門負(fù)責(zé)人為成員的機(jī)耕道建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。小組辦公室設(shè)在松滋市農(nóng)機(jī)局，具體負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)、規(guī)劃審批、考核驗(yàn)收等工作。市政府當(dāng)年列支建設(shè)獎(jiǎng)補(bǔ)預(yù)算310萬(wàn)元，在老城、涴市2個(gè)“無(wú)牛鄉(xiāng)鎮(zhèn)”進(jìn)行機(jī)耕道建設(shè)試點(diǎn)。按每村10萬(wàn)元的獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)，在31個(gè)村（居委會(huì)）新建機(jī)耕道203 km，改擴(kuò)建316 km，累計(jì)投資978萬(wàn)元。2014年，監(jiān)利縣以松滋經(jīng)驗(yàn)為藍(lán)本，縣政府從小農(nóng)水建設(shè)專項(xiàng)中，安排300萬(wàn)元獎(jiǎng)補(bǔ)資金，由縣農(nóng)機(jī)局組織實(shí)施，首批用于9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)46個(gè)村的機(jī)耕道建設(shè)。這也標(biāo)志著荊州市的機(jī)耕道專項(xiàng)建設(shè)在2個(gè)典型縣市率先取得突破。

1.3.3 標(biāo)準(zhǔn)明確，操作規(guī)范

（1）建章立制。按照“以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)、一事一議、量力而行、不舉新債”的原則，兩地分別制定了《機(jī)耕道建設(shè)實(shí)施方案》《機(jī)耕道建設(shè)資金籌措辦法》《機(jī)耕道建設(shè)獎(jiǎng)補(bǔ)方案》和《機(jī)耕道后期管護(hù)辦法》。

（2）籌措資金。建設(shè)資金按財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、鄉(xiāng)村籌集、受益農(nóng)戶自籌的3個(gè)1/3的辦法籌措。獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)：監(jiān)利縣新建2.5萬(wàn)元/km、改擴(kuò)建1萬(wàn)元/km；松滋市為按每村3～10萬(wàn)元獎(jiǎng)補(bǔ)。

（3）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。明確技術(shù)要求和獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)，松滋市新建或改擴(kuò)建的機(jī)耕道路面寬必須達(dá)到3m以上，且磚沙石或三合土簡(jiǎn)易硬化寬度達(dá)到2.5 m，橋涵管配套，路肩夯實(shí)平整，每200～300m設(shè)置錯(cuò)車道，能確保大中型農(nóng)業(yè)機(jī)械晴雨通行。每條機(jī)耕道建成后，功能覆蓋農(nóng)田面積500畝以上。

（4）驗(yàn)收審核。以村為單位，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織向農(nóng)機(jī)局提出建設(shè)申請(qǐng)，填報(bào)《機(jī)耕道建設(shè)申報(bào)表》，并提交詳細(xì)建設(shè)規(guī)劃方案、《機(jī)耕道建設(shè)預(yù)算表》和施工前的照片。項(xiàng)目由農(nóng)機(jī)局實(shí)地審定，建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組批復(fù)。實(shí)施主體在規(guī)定的期限內(nèi)完成建設(shè)任務(wù)后，由建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組組織專班進(jìn)行實(shí)地驗(yàn)收，兌現(xiàn)獎(jiǎng)補(bǔ)。

（5）長(zhǎng)效機(jī)制。荊州市機(jī)耕道專項(xiàng)建設(shè)啟動(dòng)6年來(lái)，在政府引導(dǎo)、農(nóng)民參與下，松滋、監(jiān)利2地已累計(jì)投入資金11 546萬(wàn)元，其中縣級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)2886.5萬(wàn)元（松滋1386.5萬(wàn)元萬(wàn)元、監(jiān)利1500萬(wàn)元），鄉(xiāng)村、農(nóng)戶自籌8659.5萬(wàn)元，共新建機(jī)耕道2 531.5 km，改擴(kuò)建機(jī)耕道1 435.71 km，有效改善了大中型農(nóng)機(jī)具的通行作業(yè)條件，有力地推進(jìn)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)機(jī)械化的發(fā)展。

2 全省機(jī)耕道等基礎(chǔ)設(shè)施存在的問(wèn)題

2.1 機(jī)增路減矛盾突出

2016年底，全省拖拉機(jī)保有量達(dá)到132.85萬(wàn)臺(tái)，其中大中型（14.7kW及以上）拖拉機(jī)達(dá)到181816臺(tái)，拖拉機(jī)配套農(nóng)具達(dá)2629484部，播種機(jī)達(dá)62169臺(tái)，水稻插秧機(jī)達(dá)64 149臺(tái)，稻麥聯(lián)合收割機(jī)93 609臺(tái)，全省農(nóng)機(jī)裝備水平持續(xù)提升。但與此同時(shí)，機(jī)耕道建設(shè)處于“吃老本”的狀態(tài)，基本沒有新建，老舊破損嚴(yán)重?！耙辉鲆粶p”導(dǎo)致“有機(jī)難下田”矛盾日益突出。

2.2 農(nóng)機(jī)效率難以發(fā)揮

20世紀(jì)80年代，農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，農(nóng)田機(jī)耕道建設(shè)、養(yǎng)護(hù)規(guī)劃處于放任自流狀態(tài)，加上長(zhǎng)年的風(fēng)雨侵蝕和人為破壞，機(jī)耕道路面越來(lái)越小，僅存的農(nóng)田機(jī)耕道也多為泥沙路面，農(nóng)業(yè)機(jī)械在機(jī)耕道上只能低速行駛，有時(shí)還需搭橋板才能通過(guò)，大大降低了農(nóng)業(yè)機(jī)械的作業(yè)效率。群眾對(duì)機(jī)具效率無(wú)法發(fā)揮、資源閑置的問(wèn)題反響強(qiáng)烈。

2.3 農(nóng)機(jī)“行險(xiǎn)路”導(dǎo)致事故高發(fā)

機(jī)耕道的老化，導(dǎo)致基礎(chǔ)弱、安全等級(jí)低，存在很多安全隱患，農(nóng)機(jī)因?yàn)樘镩g作業(yè)轉(zhuǎn)場(chǎng)的事故明顯上升。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，每年因機(jī)耕道問(wèn)題導(dǎo)致農(nóng)機(jī)事故近百起，給廣大機(jī)手的人身安全構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。

2.4 投入管護(hù)“斷糧”嚴(yán)重

全省沒有機(jī)耕道建設(shè)的專業(yè)資金渠道，目前的機(jī)耕道建設(shè)資金來(lái)源為農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地平整的配套項(xiàng)目建設(shè)資金，農(nóng)民一事一議集資資金。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼都沒有機(jī)耕道建設(shè)資金項(xiàng)目開支內(nèi)容，更沒有機(jī)耕道建設(shè)專項(xiàng)資金。同時(shí)，機(jī)耕道產(chǎn)權(quán)不明，缺乏長(zhǎng)期的機(jī)耕道建設(shè)、管理、維護(hù)制度機(jī)制，導(dǎo)致建設(shè)、管理、維護(hù)主體職責(zé)不明。

3 全省機(jī)耕道等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的工作建議

3.1 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)責(zé)任

《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施加強(qiáng)農(nóng)村機(jī)耕道路等農(nóng)業(yè)機(jī)械化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)，為農(nóng)業(yè)機(jī)械化創(chuàng)造條件”。最近3年的中央一號(hào)文件也對(duì)機(jī)耕道路建設(shè)提出了明確意見。按照要求，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立行之有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，加快機(jī)耕道路建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展。一是建議推廣湖北省松滋、監(jiān)利等地做法。成立由農(nóng)業(yè)（農(nóng)機(jī)）部門牽頭負(fù)責(zé)，財(cái)政、交通、國(guó)土、規(guī)劃、林業(yè)、水利、農(nóng)發(fā)辦等部門緊密配合的工作機(jī)制，共同做好田間機(jī)耕道路等農(nóng)業(yè)機(jī)械化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)工作；二是把機(jī)耕道建設(shè)作為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的一項(xiàng)重要內(nèi)容，納入政府工作的議事日程或納入政府目標(biāo)考核責(zé)任制，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)與督促；三是明確機(jī)耕道建設(shè)的主管部門（比如荊州提出的發(fā)改委）。將機(jī)耕道建設(shè)的規(guī)劃布局、管理維護(hù)等納入部門工作職責(zé)。

3.2 制定標(biāo)準(zhǔn)，合理規(guī)劃

按“規(guī)劃一步到位，建設(shè)分步實(shí)施”的原則，將田間機(jī)耕道納入新農(nóng)村建設(shè)內(nèi)容。一是各地要組織專業(yè)技術(shù)人員，做好調(diào)查摸底。制定當(dāng)?shù)靥镩g管網(wǎng)整體規(guī)劃、田間機(jī)耕道詳細(xì)規(guī)劃，做到“一鄉(xiāng)一冊(cè)圖，一村一張圖”。為便于農(nóng)業(yè)機(jī)械進(jìn)出田間作業(yè)，機(jī)耕道布局參考標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厝丝跀?shù)量、地形條件及田塊大小，每間隔300～500 m修建一條3.5m寬的主道，每間隔100～200m修建一條2.5m寬的次道；二是明確建設(shè)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。制定統(tǒng)一的《田間機(jī)耕道路建設(shè)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》，明確道路標(biāo)準(zhǔn)、路基、路面、橋梁、涵洞技術(shù)要求。規(guī)定無(wú)論是土地平整、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村公路建設(shè)、扶貧開發(fā)、血防滅螺，還是水利建設(shè)、生態(tài)環(huán)境綜合治理等相關(guān)項(xiàng)目，涉及機(jī)耕道建設(shè)的都應(yīng)按此標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格執(zhí)行，真正做到修護(hù)一條、統(tǒng)一一條、達(dá)標(biāo)一條，切實(shí)發(fā)揮項(xiàng)目資金效益。

3.3 籌集資金，定向補(bǔ)貼

湖北省是農(nóng)業(yè)大省，耕地面積較多，新建、改建、擴(kuò)建田間機(jī)耕道資金需求量大。建議中央財(cái)政加大農(nóng)田機(jī)耕道路建設(shè)資金扶持力度，各級(jí)政府從土地出讓金收益中，提取一定比例設(shè)立機(jī)耕道建設(shè)基金，用于農(nóng)田機(jī)耕道建設(shè)資金的配套，通過(guò)地方政府補(bǔ)貼，引導(dǎo)各地村集體自籌，明確建設(shè)內(nèi)容、工期和地點(diǎn)，確保機(jī)耕道建設(shè)取得實(shí)質(zhì)性突破。例如湖北省荊州市，“十三五”期間，全市規(guī)劃了“全市田間機(jī)耕道建設(shè)工程”，主要內(nèi)容是：改建田間機(jī)耕道2萬(wàn)km,新建1萬(wàn)km。建設(shè)地點(diǎn)在荊州區(qū)、沙市區(qū)、江陵縣、松滋市、公安縣、石首市、監(jiān)利縣、洪湖市8個(gè)縣市區(qū)，建設(shè)年限5年，每年投資14 000萬(wàn)元，總投資70 000萬(wàn)元，機(jī)耕道路建設(shè)項(xiàng)目資金來(lái)源為地方政府補(bǔ)貼、村集體自籌。

3.4 解決用地，專題議事

修建機(jī)耕道占地問(wèn)題，是除資金來(lái)源以外的第二大突出矛盾。群眾要求修建機(jī)耕道的愿意很強(qiáng)烈，但具體實(shí)施起來(lái)，要占用農(nóng)戶一定田地面積，涉及農(nóng)戶各自利益時(shí)，有較大難度。建議要解決用地問(wèn)題主要有4個(gè)途經(jīng)：一是在土地承包前規(guī)劃有機(jī)耕道，留有機(jī)耕道集體用地面積的，通過(guò)一定的行政手段做工作，歸還機(jī)耕道用地；二是實(shí)施農(nóng)業(yè)工程項(xiàng)目的區(qū)域，可先把農(nóng)戶的田地集中起來(lái)，待機(jī)耕道修好、土地整理后，在“小調(diào)大穩(wěn)”的原則下，再按原面積比例將田塊分給農(nóng)戶；三是有一定規(guī)模流轉(zhuǎn)土地的業(yè)主（大戶、現(xiàn)代農(nóng)莊、農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社），可根據(jù)田地面積，合理安排田地修建機(jī)耕道；四是自行修建的村組，政府給予一定補(bǔ)貼。解決機(jī)耕道建設(shè)用地，建議不搞征地、拆遷。

3.5 明確主體，建立機(jī)制

田間機(jī)耕道的管護(hù)好壞，直接關(guān)系到機(jī)耕道效能發(fā)揮，而管護(hù)主體責(zé)任落實(shí)不力，成為機(jī)耕道人為損毀嚴(yán)重的主要原因。建議：一是建立和完善機(jī)耕道管護(hù)制度，使機(jī)耕道建管制度化、規(guī)范化，按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)投入”的原則，采取集中整修和平時(shí)補(bǔ)修相結(jié)合的辦法，加強(qiáng)對(duì)田間機(jī)耕道的常年養(yǎng)護(hù)；二是要以村(組)為單位，抓好一年一度的夏修和冬修。制定村民公約，簽訂屬地分段養(yǎng)護(hù)責(zé)任協(xié)定，平日做到“誰(shuí)損毀、誰(shuí)修補(bǔ)”，即損即修；三是每個(gè)村確定1～2名專職養(yǎng)護(hù)人員，落實(shí)責(zé)任，常年管護(hù)；四是養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)縣鄉(xiāng)村三級(jí)共籌。采取縣財(cái)政撥一點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政補(bǔ)一點(diǎn)，村民自籌一點(diǎn)的辦法，保證每村每年至少有一定的養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)。

2017-05-03）