農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管的工具類型分析

十堰市農(nóng)機(jī)局 趙龍

農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管的工具類型分析

十堰市農(nóng)機(jī)局 趙龍

工欲善其事，必先利其器。好的工具或方法，往往對事情發(fā)展起到事半功倍的效果，農(nóng)機(jī)安全的監(jiān)管，無出其外。

在政府的宏觀管理中，常常運(yùn)用到行政的、法律的、經(jīng)濟(jì)的甚至社會(huì)的手段，來實(shí)現(xiàn)對各個(gè)經(jīng)濟(jì)有機(jī)體的統(tǒng)籌把控。農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管的政府行為，同樣充溢著這些工具要素，來影響最終結(jié)果的生成。分析農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管的工具類型，研究“用什么監(jiān)管”的問題，能夠?yàn)檗r(nóng)機(jī)安全監(jiān)管如何實(shí)現(xiàn)“事半功倍”提供參考。

1 農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管的行政手段

行政手段，這里指政府部門通過行政命令、計(jì)劃、規(guī)定等措施，調(diào)節(jié)監(jiān)管對象行為的活動(dòng)。

（1）表現(xiàn)形式。主要有安排目標(biāo)計(jì)劃；建立農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)責(zé)任制；開展宣傳教育；組織考試；進(jìn)行督導(dǎo)檢查；組建信息管理平臺；推廣安全生產(chǎn)技術(shù)；實(shí)施安全生產(chǎn)評價(jià)與檢驗(yàn)；進(jìn)行行政責(zé)任考核追究；農(nóng)機(jī)安全文化建設(shè)；組建專業(yè)監(jiān)管救援隊(duì)伍等等。

（2）優(yōu)缺點(diǎn)。優(yōu)點(diǎn)：宏觀性。農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管的行政手段，是站在維護(hù)農(nóng)機(jī)行業(yè)的整體安全和協(xié)調(diào)發(fā)展的宏觀立場上，集中群眾意愿，設(shè)定階段目標(biāo)，合理分配資源，直接、快速、靈活地解決實(shí)際操作中的問題，為社會(huì)整體發(fā)展目標(biāo)服務(wù)。如對于農(nóng)機(jī)事故，政府部門能夠迅速進(jìn)行事故報(bào)告、勘查處理、認(rèn)定復(fù)核、賠償調(diào)解、分析評估等工作，將全社會(huì)危害程度降到最低。缺點(diǎn)：計(jì)劃性。行政手段的慣性，常常是站在行業(yè)最高點(diǎn)進(jìn)行規(guī)劃、設(shè)計(jì)、指導(dǎo)，而容易忽視市場、企業(yè)、社會(huì)的自主活力，有時(shí)甚至過多插手了應(yīng)由市場、社會(huì)主體決定的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，不利于監(jiān)管的長效性。如前期有農(nóng)機(jī)部門直接負(fù)責(zé)農(nóng)機(jī)駕校的辦學(xué)授課，承擔(dān)招生、培訓(xùn)等業(yè)務(wù)工作，一定程度上就帶來了效率低下和資源浪費(fèi)。同時(shí)，行政部門上下級之間、部門與群眾之間的信息傳遞遲緩甚至失真，容易造成信息不對稱，從而影響了政策制定的方向和質(zhì)量。

（3）評價(jià)。農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管的行政手段長期內(nèi)發(fā)揮著重要甚至是主要的作用，但隨著時(shí)代進(jìn)步與社會(huì)發(fā)展，部分手段會(huì)被削弱，部分手段會(huì)被其他手段所代替。

2 農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管的法律手段

法律手段，就是通過法律法規(guī)的實(shí)施，調(diào)節(jié)監(jiān)管對象的行為的活動(dòng)。

（1）表現(xiàn)形式。目前，農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管領(lǐng)域適用的法律法規(guī)主要有：《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》《農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》《安全生產(chǎn)法》《道路交通安全法》《道路交通安全法實(shí)施條例》《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》《省農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)條例》《農(nóng)業(yè)機(jī)械事故處理辦法》《農(nóng)業(yè)機(jī)械質(zhì)量調(diào)查辦法》《農(nóng)業(yè)機(jī)械實(shí)地安全檢驗(yàn)辦法》《聯(lián)合收割機(jī)跨區(qū)作業(yè)管理辦法》《農(nóng)業(yè)機(jī)械維修管理規(guī)定》《拖拉機(jī)登記規(guī)定》《拖拉機(jī)駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》《聯(lián)合收割機(jī)及駕駛員安全監(jiān)理規(guī)定》等等，這些法律、法規(guī)、規(guī)章，提供了農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)和方法，形成了監(jiān)管行為的“門”。

（2）優(yōu)缺點(diǎn)。優(yōu)點(diǎn)：強(qiáng)制性。法律是最高權(quán)威，對所有監(jiān)管對象具有普遍的約束力，甚至當(dāng)其他手段無法實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、手段實(shí)施過程中出現(xiàn)沖突時(shí)，法律還能充當(dāng)終極“裁判”的角色，在一定地域、時(shí)期和對象中，總是有力的、統(tǒng)一的、穩(wěn)固的。如對拖拉機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)依法實(shí)行牌證管理，切實(shí)促進(jìn)了機(jī)械作業(yè)與運(yùn)輸?shù)陌踩行颉Ｈ秉c(diǎn)：適應(yīng)性。法律法規(guī)一經(jīng)出臺，相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)就會(huì)保持不變，對現(xiàn)實(shí)存在的新情況、新問題很難及時(shí)作出反應(yīng)，因而在指導(dǎo)實(shí)際操作中存在一定滯后性，如變型拖拉機(jī)這類車輛,并不符合國家安全生產(chǎn)的強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，但在一定時(shí)期內(nèi)仍然大行其道，法律法規(guī)層面沒能及時(shí)給予界定和約束。同時(shí)，農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管法律法規(guī)的完備性、法律法規(guī)內(nèi)部的兼容性還有待補(bǔ)充完善。

（3）評價(jià)。農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管的法律手段是根本保障，但在實(shí)際操作中，需要針對具體情況做好解釋、確認(rèn)和回應(yīng)。

3 農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)手段

經(jīng)濟(jì)手段，可以概括為，通過對經(jīng)濟(jì)利益的調(diào)整，影響和調(diào)節(jié)農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管對象行為的活動(dòng)。

（1）表現(xiàn)形式。主要有對先進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械研發(fā)制造給予稅收優(yōu)惠；對安全適用的農(nóng)業(yè)機(jī)械進(jìn)行購置補(bǔ)貼；對老舊危險(xiǎn)農(nóng)機(jī)進(jìn)行報(bào)廢更新補(bǔ)貼；對機(jī)耕道等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行財(cái)政投入；農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理減免費(fèi)用；實(shí)施農(nóng)機(jī)保險(xiǎn)；對農(nóng)機(jī)從業(yè)者予以獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰等等。

（2）優(yōu)缺點(diǎn)。優(yōu)點(diǎn)：內(nèi)生性。經(jīng)濟(jì)手段與農(nóng)機(jī)監(jiān)管對象的切身利益密切相關(guān)，有助于將外在的監(jiān)管要求轉(zhuǎn)化為內(nèi)在自覺行動(dòng)，比其他手段更能激發(fā)監(jiān)管對象的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，有效促進(jìn)安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。如實(shí)施老舊農(nóng)機(jī)的報(bào)廢補(bǔ)貼，農(nóng)民自愿進(jìn)行更新，自動(dòng)淘汰危舊機(jī)械，客觀上就降低了農(nóng)機(jī)作業(yè)的危險(xiǎn)系數(shù)。缺點(diǎn)：間接性。在實(shí)際中，經(jīng)濟(jì)手段更多充當(dāng)?shù)氖恰案軛U”作用，工具手段與目標(biāo)結(jié)果息息相關(guān)，但并不必然導(dǎo)向結(jié)果，需要其他政策的設(shè)計(jì)和措施的銜接。如老舊農(nóng)機(jī)報(bào)廢補(bǔ)貼初始階段，存在部分農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼額度不抵回收廢舊農(nóng)機(jī)時(shí)產(chǎn)生的費(fèi)用，造成農(nóng)民積極性的波動(dòng)，未達(dá)到淘汰更新的預(yù)期目的。同時(shí)，從政策的出發(fā)點(diǎn)上，補(bǔ)貼、稅收、投入等經(jīng)濟(jì)手段也并非直接為農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管所創(chuàng)設(shè)的，是在整體框架下，這些手段影響或優(yōu)化了監(jiān)管的結(jié)果。

（3）評價(jià)。農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管中的經(jīng)濟(jì)手段是有效的，但效用的發(fā)揮，很大程度上與經(jīng)濟(jì)手段本身的科學(xué)程度相關(guān)聯(lián)。

4 農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管的社會(huì)手段

社會(huì)手段，主要指借助第三方力量，來實(shí)現(xiàn)或發(fā)揮農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管職能的工具。

（1）表現(xiàn)形式。主要包括如農(nóng)機(jī)檢驗(yàn)社會(huì)部門實(shí)施；農(nóng)機(jī)培訓(xùn)社會(huì)辦學(xué)；農(nóng)機(jī)事故勘察社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)；農(nóng)機(jī)認(rèn)證、鑒定社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)參與；農(nóng)機(jī)安全知識社會(huì)組織教育宣傳；農(nóng)機(jī)產(chǎn)品質(zhì)量專業(yè)機(jī)構(gòu)認(rèn)證；農(nóng)機(jī)推廣準(zhǔn)入第三方鑒定等等。

（2）優(yōu)缺點(diǎn)。優(yōu)點(diǎn)：競爭性。農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管的社會(huì)手段，實(shí)際上是創(chuàng)設(shè)了多元的監(jiān)管主體，來提高監(jiān)管的效率，推進(jìn)監(jiān)管的公平，節(jié)省監(jiān)管的成本，從而有效回應(yīng)監(jiān)管對象的現(xiàn)實(shí)需求。如實(shí)行農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)的委托管理，從專業(yè)機(jī)構(gòu)購買技術(shù)服務(wù)，在刺激社會(huì)機(jī)構(gòu)競爭性同時(shí)，極大提升了安全的專業(yè)水平。缺點(diǎn)：復(fù)雜性。無論是政府購買社會(huì)服務(wù)，或是社會(huì)組織互助服務(wù)等等，都在農(nóng)機(jī)安全服務(wù)的需求、標(biāo)準(zhǔn)、過程等方面存在著復(fù)雜性，操作要求較高，同時(shí)不同地域、社會(huì)發(fā)展水平、對象不同，社會(huì)手段的應(yīng)用方式也難以相同。如購買技術(shù)服務(wù)，對于實(shí)力強(qiáng)、規(guī)模大、發(fā)展程度高的農(nóng)機(jī)組織比較適合，對于個(gè)體農(nóng)機(jī)手就很難適合；農(nóng)機(jī)的維修中介服務(wù)，在集中連片地區(qū)適合，在邊遠(yuǎn)山區(qū)就困難重重。

（3）評價(jià)。農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管的社會(huì)手段還處于起步階段，但其適用性、先進(jìn)性、重要性正日漸凸顯出來，將勢必會(huì)發(fā)揮越來越重要的作用。

以上4種農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管工具，從行業(yè)主管部門的視角，經(jīng)濟(jì)手段、法律手段、社會(huì)手段，都可以理解為是從屬于行政手段的，是行政手段的某種實(shí)現(xiàn)形式；但如果從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的視角，4種工具手段無疑又可以是并立而行，分門討論，同時(shí)更能為農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管的工具選擇提供有建設(shè)性的思考。如何分析4種工具的優(yōu)先劣后，需要把握環(huán)境的整體變化、工具的內(nèi)在屬性和目標(biāo)的客觀要求。

（1）從環(huán)境的變化上，“小政府”“大社會(huì)”蔚然成型，行政手段直接干預(yù)日漸式微。在全面深化改革背景下，政府“簡政放權(quán)”，把手從過多介入的社會(huì)、市場中收回來，發(fā)揮市場在安全生產(chǎn)資源配置中的決定性作用，農(nóng)機(jī)的安全監(jiān)管逐漸向維護(hù)行業(yè)秩序、優(yōu)化公共服務(wù)等方面延伸，如農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理正在實(shí)現(xiàn)減免費(fèi)用就是一例。反之，行政手段的事前控制、行政計(jì)劃等應(yīng)用范圍與程度都會(huì)日漸收窄。

（2）從工具的屬性上，法律手段構(gòu)成了其他手段的前提，始終是“有牙齒”的監(jiān)管抓手。盡管農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管法律法規(guī)仍處于健全完善階段，但在已有的體系中，能夠?yàn)樾袠I(yè)部門的行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政裁決等提供強(qiáng)力、有效的依據(jù)，同時(shí)也因其公正性、強(qiáng)制性，最能保證監(jiān)管的長期性、規(guī)范性。如《農(nóng)機(jī)化促進(jìn)法》的實(shí)施，不僅推進(jìn)了農(nóng)機(jī)普及的黃金10年，也促進(jìn)了農(nóng)機(jī)監(jiān)管的平安10年。依法監(jiān)管，依法行政，就是踐行依法治國的鮮活樣本。

（3）從目標(biāo)的要求上，安全與發(fā)展相克相生，需要經(jīng)濟(jì)手段、社會(huì)手段的廣泛作為?！栋踩a(chǎn)法》提出了以人為本，安全發(fā)展的目標(biāo)原則；《農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》提出了以人為本，預(yù)防事故，保障安全，促進(jìn)發(fā)展的目標(biāo)原則；《道路交通安全法》提出了依法管理，方便群眾的目標(biāo)原則，共同的核心要義，概括出農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管的最終目標(biāo)，一是不出事故；二是能夠發(fā)展。經(jīng)濟(jì)手段和社會(huì)手段，不直接影響或調(diào)解監(jiān)管對象的行為，也不直接參與或介入監(jiān)管對象的活動(dòng)，但卻對農(nóng)機(jī)的安全和發(fā)展具有雙面的、同向的、深遠(yuǎn)的影響。如農(nóng)機(jī)經(jīng)營合作組織的興起，不僅為探索農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管的社會(huì)化服務(wù)提供了有效載體，同時(shí)為擴(kuò)展監(jiān)管的內(nèi)容和途徑展現(xiàn)了廣闊前景。兩種手段的應(yīng)用，還需要頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐期2個(gè)方面不斷加以創(chuàng)新和突破。

綜上，農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管的工具趨向，是以法律手段為中軸，不斷從行政化走向社會(huì)化、市場化，在技術(shù)層面促進(jìn)政府與社會(huì)、企業(yè)的多元互動(dòng)，推進(jìn)工具與素質(zhì)、能力的交匯融合，從而整體提升農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管的水平。

2017-04-25）