新疆政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展中的問題

閆華

[提要] 本文從經(jīng)營模式、業(yè)務(wù)規(guī)模以及保障范圍和能力等方面闡述新疆政策性農(nóng)業(yè)保險現(xiàn)狀，提出新疆政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展中存在的問題，在此基礎(chǔ)上探討提高新疆政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的對策建議。

關(guān)鍵詞：新疆；政策性農(nóng)業(yè)保險；問題及對策

中圖分類號：F84 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2016年12月20日

從2004年開展政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作以后，新疆農(nóng)業(yè)保險一直位列全國前三甲。在中央及地方各級政府組織引導(dǎo)下，農(nóng)業(yè)保險這一國家惠民工程在新疆這片金色的土壤里生根發(fā)芽，業(yè)務(wù)規(guī)?？焖僭鲩L，保障范圍逐步擴(kuò)大，保障能力持續(xù)提升，成為新疆“三農(nóng)”工作的重要組成部分，在農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定和民族團(tuán)結(jié)等方面發(fā)揮了重要作用。

一、新疆政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀

（一）經(jīng)營模式出現(xiàn)融合。新疆政策性農(nóng)業(yè)保險是獨具新疆特色的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式——兵團(tuán)地方模式，兩種模式相互獨立，在保費(fèi)收取方式、賠款支付模式以及保障范圍方面存在著一定的區(qū)別。兵團(tuán)和地方兩種經(jīng)營模式各有優(yōu)缺點。兵團(tuán)模式的優(yōu)點是經(jīng)營成本低、農(nóng)戶保費(fèi)收繳簡便快速、商業(yè)險發(fā)展易取得實效，缺點是兵團(tuán)農(nóng)業(yè)保險工作中“政企不分”現(xiàn)象突出、農(nóng)業(yè)保險外部規(guī)范制度建設(shè)薄弱；地方模式的優(yōu)點是農(nóng)業(yè)保險運(yùn)作更趨向于市場化，地方農(nóng)業(yè)保險農(nóng)戶繳費(fèi)壓力較輕，缺點是農(nóng)業(yè)保險覆蓋面較窄。2010年，中國太平洋財產(chǎn)保險股份有限公司新疆分公司與新疆建設(shè)兵團(tuán)簽訂協(xié)議，承保三個師的政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，兵團(tuán)農(nóng)險市場開放。同時，隨著中華聯(lián)合財產(chǎn)保險公司股權(quán)改變，兵團(tuán)經(jīng)辦模式和地方經(jīng)辦模式的差異逐漸縮小，“直賠到戶”得到貫徹執(zhí)行，“二次定損”逐步取消，部分兵、地業(yè)務(wù)出現(xiàn)交叉融合，當(dāng)前融合程度越來越高。

（二）業(yè)務(wù)規(guī)模快速增長。2007年，中央財政明確給予能繁母豬保險財政補(bǔ)貼后，新疆政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展快速。新疆政策性農(nóng)業(yè)保險在2008年至2013年6年間共計收取保費(fèi)收入83.7億元（含生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)數(shù)據(jù)），年均增速達(dá)到20.52%，保費(fèi)收入多次排在全國各省、市、區(qū)前三甲。2013年，政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)規(guī)模達(dá)25.39億元，列全國各省、市、區(qū)第4位。政策性農(nóng)業(yè)保險中種植業(yè)保險一直占比較高，2013年種植業(yè)保險業(yè)務(wù)規(guī)模達(dá)23.3億元，占全疆政策性農(nóng)業(yè)保險總規(guī)模的91.77%，承保面積4，859.64萬畝，參保農(nóng)戶242.87萬戶。棉花保險始終是政策性農(nóng)業(yè)保險龍頭險種，2013年承保面積2，462.22萬畝，參保農(nóng)戶80.17萬戶，業(yè)務(wù)規(guī)模15.6億元，承保面積占當(dāng)年農(nóng)業(yè)保險的50.67%、種植業(yè)的33.01%。

（三）保障范圍逐步擴(kuò)大，保障能力不斷增強(qiáng)。一是獲得財政補(bǔ)貼的品種逐年增加，保障地區(qū)不斷增加。2007年以來，全疆中央政策性農(nóng)業(yè)保險承保的品種由8個險種發(fā)展到12個險種，地方政策性品種中林果業(yè)、畜牧業(yè)和設(shè)施農(nóng)業(yè)等發(fā)展也實現(xiàn)零的突破，參保地區(qū)擴(kuò)大到阿克蘇、烏魯木齊、吐魯番、阿勒泰、哈密、和田等多個地區(qū)；二是保險覆蓋面積與承保率持續(xù)提高。2012～2014年，新疆主要作物中的棉花、小麥、玉米參保面積平均每年的增長分別為2.98%、15.97%、46.97%，養(yǎng)殖業(yè)中的奶牛參保數(shù)量平均每年的增長為44.69%，業(yè)務(wù)發(fā)展突飛猛進(jìn)。在保障范圍擴(kuò)大的同時，保障能力也不斷增強(qiáng)。新疆主要地、州、市的主要種植業(yè)保險單位保障水平呈現(xiàn)出較快增長的大趨勢。其中，棉花保險、小麥保險的保額與新疆發(fā)改委公布的直接物化投入成本已基本相當(dāng)。新疆能繁母豬保險單位保障水平與全國其他省區(qū)相同。2013年，新疆政策性農(nóng)業(yè)保險的保險金額總計達(dá)341.54億元，為258.75萬農(nóng)村家庭提供了保險保障服務(wù)，覆蓋范圍包括4，859.64萬畝農(nóng)作物與105.17萬頭（只）大小牲畜家禽。新疆政策性農(nóng)業(yè)保險已經(jīng)成為新疆各級政府及各族群眾抵御災(zāi)害的重要工具，在一定程度上降低了受災(zāi)農(nóng)戶損失，維護(hù)了新疆農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的基本穩(wěn)定，促進(jìn)了參保農(nóng)牧民增收。

二、新疆政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展中存在的問題

（一）政府支持力度不夠。農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險高、經(jīng)營成本大，如果政府對農(nóng)業(yè)保險不給予一定的財政資金支持，僅靠保險公司自身力量，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營存在很大難度。新疆政策性農(nóng)業(yè)保險采取中央、自治區(qū)、地縣三級財政按比例給予保費(fèi)補(bǔ)貼，剩余部分由農(nóng)民自負(fù)的繳費(fèi)政策。新疆財政收入十分有限，全疆90%多的縣市財政達(dá)不到自給，全區(qū)農(nóng)牧民中有22%屬貧困人口，農(nóng)業(yè)保險地方財政配套補(bǔ)貼政策對比其他發(fā)達(dá)省份有顯著差異。農(nóng)業(yè)保險的地方先出錢、中央財政后拿錢的聯(lián)動補(bǔ)貼政策，對新疆這樣一個財政收入不足的經(jīng)濟(jì)落后省來說壓力巨大，新疆財政能拿出來的農(nóng)業(yè)保險財政補(bǔ)貼比較少。

（二）農(nóng)民對政策性農(nóng)業(yè)保險參與度不高。新疆農(nóng)民受文化程度、收入水平等情況影響，保險意識并不高，購買政策性農(nóng)業(yè)保險的比例相對不足。調(diào)查顯示，愿意投保農(nóng)戶數(shù)占到了52.26%，而實際參保戶數(shù)僅占到總調(diào)查戶數(shù)的25.26%，政策性農(nóng)業(yè)保險實際參保率不高。同時，新疆農(nóng)戶及牧民人均純收益是全國平均水平的80%左右，而南疆喀什、和田、克州的農(nóng)戶及牧民人均純收益又分別是新疆平均水平的80%、60%、50%，對溫飽才解決的農(nóng)牧民而講，其自繳保費(fèi)壓力較大。一直以來，新疆糧食作物與地方特色產(chǎn)品參保率都不高，小麥、玉米參保率分別只有70%、50%左右。

（三）保險產(chǎn)品設(shè)計不合理。一是保險責(zé)任與常見災(zāi)害不相匹配。目前，政策性農(nóng)業(yè)保險承擔(dān)的保險責(zé)任范圍相對較窄，一些常見的農(nóng)業(yè)災(zāi)害（疫?。┎辉谫r償范圍之內(nèi)，如雪腐病、芽麥尚未納入種植業(yè)保險的責(zé)任范圍，能繁母豬、奶牛等養(yǎng)殖業(yè)保險的保險責(zé)任不包括難產(chǎn)等常見疾?。欢乾F(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品農(nóng)作物的生長前期賠償比例偏低、起賠點較高、保險金額與直接物化成本差距較大。此外，政策性農(nóng)業(yè)保險承保險種主要集中在種植業(yè)保險上，主要承保棉花、小麥、水稻、玉米、大豆等糧食作物，涉及林業(yè)、瓜果等經(jīng)濟(jì)作物較少，養(yǎng)殖業(yè)保險目前主要開辦能繁母豬、奶牛、育肥豬等品種的政策性保險業(yè)務(wù)，這與當(dāng)前新疆農(nóng)牧民主要增產(chǎn)增收的林果業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、牛羊等產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的實際不相適應(yīng)。保險品種與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要品種不相符，農(nóng)戶急需的保險品種買不到，影響了政策性農(nóng)業(yè)保險作用的發(fā)揮。

三、促進(jìn)新疆政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的對策建議

（一）加大政策扶持力度。新疆自然災(zāi)害頻繁、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、農(nóng)民收入水平低、保險意識不強(qiáng)、農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營風(fēng)險大，必須不斷加大中央政府扶持力度。一是進(jìn)一步提高中央財政對農(nóng)業(yè)保險的補(bǔ)貼比例。新疆經(jīng)濟(jì)較為落后，相對東部發(fā)達(dá)地區(qū)而言，不但地方財政能力有限，而且農(nóng)民繳費(fèi)難的問題長期存在，因此中央政府應(yīng)進(jìn)一步加大轉(zhuǎn)移支付力度，提高中央政府保費(fèi)補(bǔ)貼的比例，進(jìn)一步降低農(nóng)民繳費(fèi)比例，減輕地方保費(fèi)比例。同時，財政部門應(yīng)加強(qiáng)對資金流向的監(jiān)控，確保補(bǔ)貼專項資金能夠?qū)？顚Ｓ?；二是制定配套的惠農(nóng)政策。借鑒內(nèi)地好的做法和經(jīng)驗，將政策性農(nóng)業(yè)保險農(nóng)民自繳保費(fèi)與糧食直補(bǔ)或其他種植業(yè)補(bǔ)貼相結(jié)合，統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營各環(huán)節(jié)補(bǔ)貼；三是進(jìn)一步加大農(nóng)業(yè)保險的稅收優(yōu)惠力度。免除經(jīng)辦公司農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的所得稅或?qū)嵭邢日骱蠓祪?yōu)惠政策，返還稅金部分可用于建立巨災(zāi)準(zhǔn)備金，提高農(nóng)業(yè)保險公司的償付能力和盈利能力；四是實行差異化政策補(bǔ)貼制度。在財力有限的情況下，適當(dāng)提高經(jīng)濟(jì)相對更落后地區(qū)的保費(fèi)補(bǔ)貼比例，以緩解財政狀況差的地區(qū)財政壓力，從而切實減輕農(nóng)民保費(fèi)負(fù)擔(dān)。在確定補(bǔ)貼品種時，需考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)和生活特色，將能繁母羊、林果、設(shè)施農(nóng)業(yè)等區(qū)域特色及支柱品種逐步納入財政補(bǔ)貼范疇；五是適當(dāng)提高一些補(bǔ)貼品種的保險金額。當(dāng)前的政策性農(nóng)業(yè)保險各類產(chǎn)品的保險金額都比較低，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場變化，無論是種植業(yè)還是養(yǎng)殖業(yè)，科學(xué)化、精細(xì)化種養(yǎng)被越來越多的農(nóng)戶所應(yīng)用，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)呈現(xiàn)高投入、高成本、高風(fēng)險、高產(chǎn)出的新模式。為使廣大農(nóng)戶充分享受到國家“強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)”政策，切實提高農(nóng)業(yè)保障水平，最大限度增強(qiáng)他們對抗自然災(zāi)害風(fēng)險和減災(zāi)減損能力，有必要結(jié)合當(dāng)前市場變化，適當(dāng)提高農(nóng)作物中主要補(bǔ)貼品種的保險金額。

（二）提高農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險的認(rèn)知度。隨著政策性農(nóng)業(yè)保險的廣泛開展，部分農(nóng)民已經(jīng)認(rèn)識到了政策性農(nóng)業(yè)保險的作用，并逐漸開始接受這種風(fēng)險分散方式，但在新疆部分地區(qū)，還有一些農(nóng)民對政策性農(nóng)業(yè)保險頗為抵觸，對其心存疑慮，甚至認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險是亂收費(fèi)，這種認(rèn)知阻礙了政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。隨著科技進(jìn)步，可用以進(jìn)行信息宣導(dǎo)和交流的平臺與渠道不斷增多，各部門應(yīng)有效利用廣播、電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)、微信等媒體，形成合力，大力加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)保險的宣傳，從而使廣大農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險的認(rèn)知度大大提高。同時，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦公司還應(yīng)盡可能的在經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的同時大力宣傳政策性農(nóng)業(yè)保險的重要意義、主要作用、政策措施和保險條款等，根據(jù)農(nóng)業(yè)保險承保、理賠“三公開、五到戶”的要求，通過發(fā)放宣傳畫，召開理賠兌現(xiàn)會、政策宣導(dǎo)會等方式，親身體驗，使廣大農(nóng)民真正認(rèn)知和認(rèn)同農(nóng)業(yè)保險，逐步提高廣大農(nóng)戶自愿、自覺參加保險的積極性，為政策性農(nóng)業(yè)保險工作的順利開展創(chuàng)造有利的外部環(huán)境。

（三）開發(fā)與新疆農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)相適應(yīng)的相關(guān)保險產(chǎn)品。從農(nóng)業(yè)保險開辦實踐來看，險種的開發(fā)設(shè)計是否合理，要看其是否能夠?qū)Ξ?dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)有促進(jìn)作用、是否對受災(zāi)后農(nóng)民恢復(fù)再生產(chǎn)有幫助。對于新疆的政策性農(nóng)業(yè)保險而言，首先要提高保險保障程度，應(yīng)當(dāng)將人工成本及土地租金納入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)種植總成本，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險支持農(nóng)民恢復(fù)再生產(chǎn)的能力；其次，要調(diào)整賠償比例，適當(dāng)提高農(nóng)作物生長期前期賠償比例，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險資金賠付能夠滿足恢復(fù)再生產(chǎn)實際所需資金。此外，還應(yīng)大力發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)保險以及其他與當(dāng)?shù)厣a(chǎn)生活有密切關(guān)系的農(nóng)業(yè)保險險種。新疆種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)在品種和品質(zhì)上獨具特色，應(yīng)推出與其相適應(yīng)的新險種，延伸新疆政策性農(nóng)業(yè)保險保障服務(wù)鏈條，鼓勵政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦公司提供與其相配套的“一條龍”保險服務(wù)，促使政策性農(nóng)業(yè)保險更好地服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

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