域外國家應(yīng)對氣候變化地方立法實(shí)踐及中國借鑒*

潘曉濱

（天津財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，天津 300222）

域外國家應(yīng)對氣候變化地方立法實(shí)踐及中國借鑒*

潘曉濱

（天津財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，天津 300222）

在應(yīng)對氣候變化問題上，國際社會逐漸由政策行動向立法路徑轉(zhuǎn)變。中國作為世界最大的溫室氣體排放國，進(jìn)行專門立法是提高國家應(yīng)對氣候變化能力的重要舉措。在實(shí)施路徑上，可以考慮首先推動我國地方省市應(yīng)對氣候變化立法先行先試，在借鑒美國、澳大利亞等發(fā)達(dá)國家地方立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國各省市可以根據(jù)地方實(shí)際，率先進(jìn)行綜合型、減緩型或適應(yīng)型應(yīng)對氣候變化立法模式選擇，確立總體立法框架和監(jiān)管體制，并進(jìn)行專項(xiàng)制度與保障機(jī)制設(shè)計。

應(yīng)對氣候變化；地方立法；域外國家實(shí)踐；必要性；可行性

一 導(dǎo) 言

氣候變化是當(dāng)今全世界所有國家所面臨的嚴(yán)峻環(huán)境問題。其導(dǎo)致的各類自然災(zāi)害頻發(fā)，并日益對自然生態(tài)系統(tǒng)和人類的經(jīng)濟(jì)社會造成嚴(yán)重影響。我國地域廣闊、人口眾多，同時氣候條件復(fù)雜、環(huán)境脆弱，也是易受氣候變化問題影響的國家。因此，加快推動應(yīng)對氣候變化立法，積極開展應(yīng)對氣候變化工作，不僅是強(qiáng)化我國氣候變化應(yīng)對能力的重要途徑，也為全面貫徹綠色發(fā)展理念、推進(jìn)社會主義生態(tài)文明建設(shè)提供重要的法制保障。

地方是開展氣候變化應(yīng)對活動的最直接參與者和實(shí)施主體，通過立法途徑保障和支持地方減緩和適應(yīng)氣候變化行動顯得十分必要。部分發(fā)達(dá)國家在促進(jìn)地方應(yīng)對氣候變化立法的進(jìn)程中，已經(jīng)走在了時代的前列，雖然這些國家在政治制度、國家結(jié)構(gòu)、立法體制與我國存在顯著差異，但其在具體推動地方立法的部分經(jīng)驗(yàn)和實(shí)施效果，也是值得我國加以借鑒的。在我國國家層面專項(xiàng)氣候變化法暫時空缺的背景下，地方應(yīng)對氣候變化立法面臨著立法時機(jī)判斷、立法模式選擇、基本框架的確立、專項(xiàng)制度與保障性措施設(shè)計等一系列挑戰(zhàn)和問題。[1]地方?jīng)Q策者應(yīng)如何把握經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，并與應(yīng)對氣候變化目標(biāo)進(jìn)行綜合權(quán)衡，憑借正確路徑選擇和制度完善保障地方應(yīng)對氣候變化立法工作的預(yù)期實(shí)效，是本文研究的重點(diǎn)所在。

二 我國地方應(yīng)對氣候變化的立法現(xiàn)狀

促進(jìn)國家社會經(jīng)濟(jì)的低碳轉(zhuǎn)型、積極應(yīng)對氣候變化是我國的重大戰(zhàn)略決策，也是激勵各地方完成發(fā)展轉(zhuǎn)型的重大機(jī)遇。早在2007年，中國政府就頒布了《國家應(yīng)對氣候變化方案》，該文件是發(fā)展中國家當(dāng)中第一個鮮明提出氣候變化應(yīng)對工作的國家級綱領(lǐng)性文件。此后，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)中國應(yīng)對氣候變化國家方案的通知》，要求各級政府加強(qiáng)本地區(qū)應(yīng)對氣候變化工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，抓緊制定本轄區(qū)的應(yīng)對氣候變化方案。2008年1月，國家應(yīng)對氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，下發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)應(yīng)對氣候變化國家方案的指導(dǎo)意見》，對各地方政府出臺各自氣候變化應(yīng)對方案的工作提出了明確具體的要求。自此，我國由中央向地方的應(yīng)對氣候變化政策推動格局已基本形成。

與此同時，所有地方省市均啟動了本轄區(qū)應(yīng)對氣候變化的全局性工作部署，成立了專門的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并制定了本省的氣候變化應(yīng)對方案，完善了配套管理體制和工作機(jī)制。在地方政府采用政策推動的背景下，部分省市開始著手通過地方立法來規(guī)范和保障本轄區(qū)應(yīng)對氣候變化工作的開展。2010年，青海省人民政府率先頒布了《青海省應(yīng)對氣候變化辦法》，這是我國第一部專門指導(dǎo)應(yīng)對氣候變化工作的地方政府規(guī)章。2011年間，山西省政府正式印發(fā)了《山西省應(yīng)對氣候變化辦法》，該文件由山西省發(fā)改委與氣象局聯(lián)合制定。同時，四川省政府法制辦也在當(dāng)年圍繞《四川省應(yīng)對氣候變化辦法（代擬稿）》開始公開征求公眾意見。[2]2015年以來，江蘇省人大組織相關(guān)力量對本省的《應(yīng)對氣候變化辦法》開展前期調(diào)研和論證工作，明確了應(yīng)對氣候變化立法的指導(dǎo)思想、具體目標(biāo)、重點(diǎn)領(lǐng)域、主要任務(wù)及實(shí)施措施。與此同時，河南、湖北等地方省份也開始通過應(yīng)對氣候變化立法科研課題的形式展開了前期研究工作。

總體來看，通過“自上而下”的應(yīng)對氣候變化政策推動仍然是我國從中央到地方貫徹《應(yīng)對氣候變化國家方案》的主要方式，只有個別省市進(jìn)行了立法嘗試，但是代表性仍然不足，立法活動更多具有試探性質(zhì)，由于立法層級較低對于實(shí)際工作的開展指導(dǎo)意義有限。截止2016年初，少數(shù)省市開始重視立法工作，并開展了立法前期論證并出臺征求意見稿。更多省市則處于觀望態(tài)度，有限的工作局限于科研領(lǐng)域之內(nèi)。

三 域外國家地方應(yīng)對氣候變化立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

（一）美國地方應(yīng)對氣候變化的立法實(shí)踐——減緩立法與市場機(jī)制推動

美國屬于聯(lián)邦制國家，在聯(lián)邦層面以及絕大多數(shù)的州政府，均沒有制定專門的應(yīng)對氣候變化法律。但是，美國依然通過大氣污染物與溫室氣體協(xié)同治理（如馬薩諸塞州訴EPA案確立了將溫室氣體納入《清潔空氣法》的大氣污染物管轄范圍）、制定行業(yè)減排計劃（如美國聯(lián)邦出臺了火電行業(yè)減排目標(biāo)）、制定能效及溫室氣體排放標(biāo)準(zhǔn)（如在載重汽車行業(yè)的推行），在州、郡、市三級實(shí)施溫室氣體減排目標(biāo)確立了倒逼機(jī)制等途徑，為有效應(yīng)對氣候變化提供了一定的法律保障。[3]

盡管美國在國家層面應(yīng)對氣候變化的問題上態(tài)度消極，但加州卻是美國地方層面開展氣候變化應(yīng)對工作的先行者和積極倡導(dǎo)者。該州于2006年由時任州長阿諾德·施瓦辛格，簽署了《加州全球變暖解決方案法案》（簡稱“AB32法案”）。[4]自此，加州成為美國各州中第一個制定應(yīng)對氣候變化法律的地方政府。AB32法案是一部以減緩氣候變化為主要內(nèi)容的州法律文件，基本內(nèi)容包括：總體框架、溫室氣體排放強(qiáng)制報告、溫室氣體排放總量控制、溫室氣體減排、溫室氣體排放交易、法律執(zhí)行和其他規(guī)定，共七個章節(jié)。

AB32法案的主要貢獻(xiàn)包括了建立加州應(yīng)對氣候變化的管理監(jiān)督機(jī)制，以及確立了溫室氣體排放報告制度與減排目標(biāo)的倒逼機(jī)制。一方面，AB32法案明確規(guī)定了加州空氣資源委員會（簡稱ARB）作為本州管轄范圍內(nèi)溫室氣體減排事務(wù)的管理機(jī)構(gòu)，由其負(fù)責(zé)制定2020年前分階段的減排目標(biāo)，監(jiān)督AB32法案的實(shí)施。該委員會基于加州的歷史排放數(shù)據(jù)，建立了溫室氣體排放報告制度。另一方面， AB32法案明確確定了加州的溫室氣體的減排目標(biāo)，即在2020年將溫室氣體排放總量降低至1990年的排放水平，并規(guī)定了實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的階段性進(jìn)度表以及實(shí)現(xiàn)途徑和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。加州立法的一大亮點(diǎn)是建立了本州的溫室氣體排放交易制度，AB32法案在專章內(nèi)容中規(guī)定了排放交易的管理機(jī)構(gòu)、交易種類和范圍等基礎(chǔ)性內(nèi)容，并向空氣資源委員會授權(quán)，由后者制定具體的交易規(guī)則，為日后逐步細(xì)化溫室氣體排放交易制度體系預(yù)留了立法空間。

AB32法案是加州應(yīng)對氣候變化的法律基礎(chǔ)，包括了多方面特點(diǎn)。第一，該法案規(guī)定了多種減排措施，統(tǒng)合提高能效、發(fā)展可再生能源、降低汽車燃油的碳排放等措施。根據(jù)法案中制定的減排安排，加州將按計劃完成分階段減排目標(biāo)，并最終在2020年完成總體減排目標(biāo)。第二，AB32法案為加州碳市場的啟動和實(shí)施奠定了法律基礎(chǔ)。加州的總量控制與交易項(xiàng)目根據(jù)AB32法案建立并付諸實(shí)施，成為美國國家級排放交易體系失敗后（2010年美國《清潔能源與安全法案》被參議院否決），地方層面率先開展碳市場的代表。其三，加州也注重與美國其他州以及跨國地方政府之間的合作與協(xié)調(diào)。美國區(qū)域性地方政府應(yīng)對氣候變化合作主要包括中東部9個州參與的溫室氣體減排倡議（RGGI）、西海岸各州與加拿大幾個省聯(lián)合發(fā)起的西部氣候倡議（WCI）和中西部各州的溫室氣體減排協(xié)定（MGGA）等。加州是WCI中重要的地方參與實(shí)體，并與加拿大魁北克省率先實(shí)現(xiàn)了碳市場的對接，實(shí)現(xiàn)了兩地區(qū)碳排放交易制度的兼容，為其他地方政府的參與起到了示范效果。

（二）澳大利亞地方應(yīng)對氣候變化的立法實(shí)踐----地方責(zé)任與適應(yīng)氣候變化立法推動

澳大利亞中央層面應(yīng)對氣候變化工作的推動采用了立法與政策相結(jié)合的模式，關(guān)于地方政府、企業(yè)與公民個人的權(quán)利與義務(wù)規(guī)定，分散在多項(xiàng)法律和政策文件中。地方政府在應(yīng)對氣候變化的立法和政策推動進(jìn)程中，以適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域的內(nèi)容為主。[5]隨著澳大利亞立法與改革進(jìn)程的推進(jìn)，澳大利亞各州政府適應(yīng)氣候變化的立法權(quán)限有所擴(kuò)大，州政府在應(yīng)對氣候變化時可以采取更多靈活性措施，以更好地滿足不同地方適應(yīng)氣候變化的需求。澳大利亞州政府的適應(yīng)氣候變化立法努力致力于在當(dāng)?shù)毓茌爡^(qū)域內(nèi)提供良好政府服務(wù)，具體措施包括適應(yīng)氣候變化立法、氣候變化宣傳、專項(xiàng)服務(wù)的提供、適應(yīng)規(guī)劃和社區(qū)開發(fā)等。此外，評估氣候變化的潛在風(fēng)險，并制定適應(yīng)氣候變化的地方措施，也是地方政府立法的重要方面。

聯(lián)邦層面出臺的《適用于企業(yè)和政府使用指南的氣候變化影響與風(fēng)險評估》指導(dǎo)性政策文件，對地方政府如何進(jìn)行氣候變化風(fēng)險戰(zhàn)略評估立法進(jìn)行了有效指引，包括在評估之前的任務(wù)和準(zhǔn)備、評估過程中的問題識別、分析和風(fēng)險評估，以及評估后應(yīng)該的應(yīng)對方案或行動?！兜胤秸畾夂蜃兓m應(yīng)行動》的聯(lián)邦文件則分析了氣候變化問題對地方政府職能的影響，地方政府適應(yīng)氣候變化應(yīng)當(dāng)采取的立法框架，闡明了地方政府各項(xiàng)職能的適應(yīng)行動方案及其成本收益，并提供了多個適應(yīng)行動方案的樣本，供地方政府進(jìn)行立法和政策制定借鑒。[6]州政府通過向聯(lián)邦政府申報項(xiàng)目，可以從聯(lián)邦政府獲得資金和項(xiàng)目支持及具體的指導(dǎo)。例如，澳大利亞聯(lián)邦政府通過中央層面啟動的“地方應(yīng)對氣候變化項(xiàng)目”（2007）作為抓手，為各州提供資金或其他形式的資助，幫助地方政府分散適應(yīng)氣候變化風(fēng)險，并激勵地方采取有效措施應(yīng)對可能發(fā)生的局部影響。

四 我國進(jìn)行地方應(yīng)對氣候變化立法的可行性與必要性

（一）推動地方應(yīng)對氣候變化立法的可行性

我國現(xiàn)有的大量應(yīng)對氣候變化政策性文件，為制定地方應(yīng)對氣候變化專門立法奠定了基礎(chǔ)。 “十二五”期間，我國中央政府出臺了應(yīng)對氣候變化、推動低碳發(fā)展大量的政策性文件，為我國應(yīng)對氣候變化工作目標(biāo)、指導(dǎo)思想、基本立場等方面進(jìn)行了明確規(guī)定。在綜合性政策方面，國務(wù)院及其職能部門先后出臺了《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十三五規(guī)劃綱要》、《2014-2020年國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃》、《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》等文件。同時，通過以推動低碳轉(zhuǎn)型與應(yīng)對氣候變化工作為導(dǎo)向，國務(wù)院多部委在具體制度建設(shè)方面，先后頒行了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》、《低碳產(chǎn)品認(rèn)證管理暫行辦法》等部門規(guī)章，建立起碳排放交易制度、低碳產(chǎn)品認(rèn)證和標(biāo)識制度、企業(yè)溫室氣體排放監(jiān)測報告與核查制度等。這些中央政策文件以及部門規(guī)章形式出臺的應(yīng)對氣候變化法律文件，為地方各省市有效開展氣候變化應(yīng)對立法奠定了實(shí)施基礎(chǔ)。

我國已經(jīng)開展的低碳省市試點(diǎn)以及碳交易試點(diǎn)，為地方推進(jìn)氣候變化應(yīng)對立法奠定了一定的實(shí)踐基礎(chǔ)。國家發(fā)改委分別于自2010年起先后頒發(fā)了兩批次關(guān)于開展低碳省份與低碳城市試點(diǎn)工作的通知，超過40個城市和省區(qū)開展了低碳試點(diǎn)。此外，北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北、深圳七省市先后自2013年開展碳排放交易試點(diǎn)，目前已實(shí)施3年時間。這些地方省市在配額總量與覆蓋范圍的設(shè)定，溫室氣體監(jiān)測、報告和核查（MRV）制度的建立，配額初始分配的實(shí)施，二級市場配額交易的規(guī)則制定，注冊登記系統(tǒng)的設(shè)計與開發(fā)，專門政府管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立，以及市場監(jiān)管體系的確立等方面，都已經(jīng)初步形成了一體化的碳試點(diǎn)制度框架。低碳省市試點(diǎn)與七省市碳交易試點(diǎn)工作的先試先行，無疑為我國地方氣候變化立法積累了有益的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（二）開展地方應(yīng)對氣候變化立法的必要性

從中國地方政府已經(jīng)頒行的地方性法規(guī)或規(guī)章來看，中西部地區(qū)立法先行，東部地區(qū)立法滯后，分散性立法較多，綜合性立法較少。[7]從中央推動地方各省市氣候變化應(yīng)對立法的統(tǒng)籌考慮，我國仍需要將推進(jìn)地方立法的工作重心，由中西部省份向沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移，從生態(tài)敏感區(qū)與能源主產(chǎn)區(qū)向制造業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)延伸。值得注意的是，青海與山西兩省立法都是在國家“十一五規(guī)劃”出臺省級氣候變化應(yīng)對方案的大背景下開展的。這一階段中，國家相關(guān)政策體系正在建設(shè)中，配套政策的體系化和目標(biāo)指導(dǎo)作用均顯不足，而地方應(yīng)對工作的開展，以及對溫室氣體控排目標(biāo)的承接，還需要進(jìn)一步探索與實(shí)踐，部分立法內(nèi)容也難以適應(yīng)國家低碳發(fā)展的新要求與新變化，需要與國家所新近制定的減緩和適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略進(jìn)行重新匹配。

我國各省市圍繞氣候變化應(yīng)對工作的重點(diǎn)，在近些年也采取了一系列有利于減緩與適應(yīng)氣候變化以及促進(jìn)地方低碳轉(zhuǎn)型的政策措施，行動成果也亟待法律保障。[8]各地方開展了溫室氣體排放清單編制，建立了適合本省市的工業(yè)排放統(tǒng)計核算體系，完善了排放數(shù)據(jù)庫與相關(guān)信息公開渠道，制定了適合本省市的溫室氣體控排行動方案，分解落實(shí)了中央下發(fā)的控排目標(biāo)，頒行了地方官員控排的績效考評辦法，同時對本地方應(yīng)對氣候變化中長期工作進(jìn)行了積極規(guī)劃。這一系列政策措施都有待通過立法途徑形成長效機(jī)制。此外，各地方都建立起相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)與工作實(shí)施機(jī)構(gòu)，各省市的發(fā)展改革委都在內(nèi)部掛牌成立了應(yīng)對氣候變化或碳交易管理部門。許多地方也在依托本轄區(qū)內(nèi)的科研院校、核心企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)，整合資源成立了氣候變化應(yīng)對戰(zhàn)略研究、低碳技術(shù)開發(fā)與推廣、與氣候相關(guān)的綠色金融、碳排放交易等專業(yè)性智力支持機(jī)構(gòu)，這些職能部門和支持性機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)也需要納入法制軌道。

五 中國地方政府推動應(yīng)對氣候變化立法的政策建議

（一）地方開展應(yīng)對氣候變化立法的模式選擇

第一，應(yīng)對氣候變化綜合型立法模式。鑒于我國目前的分散性立法現(xiàn)狀，地方應(yīng)采用綜合型應(yīng)對氣候變化立法，使其處于本地區(qū)應(yīng)對氣候變化工作開展基礎(chǔ)法和中心法的地位，對于地方減緩與適應(yīng)氣候變化工作具有統(tǒng)帥及指導(dǎo)作用。綜合性應(yīng)對氣候變化立法模式應(yīng)是我國地方立法工作的重點(diǎn)所在，開展綜合性立法，需要在更高層面上對減緩適應(yīng)氣候變化的共性問題加以抽象和概括，平衡協(xié)調(diào)各類工作，同時又體現(xiàn)出立法內(nèi)容體系的具體性、確定性與規(guī)范性。[9]在法律層級上，采取綜合型氣候變化的地方性法規(guī)是各省市立法的終極目標(biāo)，可以根據(jù)需要修改完善相關(guān)法律與規(guī)章，及時出臺減緩、適應(yīng)、技術(shù)、資金等領(lǐng)域的配套規(guī)章或規(guī)范性文件，從而形成高水平的地方應(yīng)對氣候變化法律體系，只有這樣，才能為地方應(yīng)對氣候變化工作的有效開展提供有力的法制保障。

第二，減緩側(cè)重應(yīng)對氣候變化立法模式。這是我國部分能源主產(chǎn)區(qū)以及中東部工業(yè)發(fā)達(dá)地方省市可以考慮的立法模式。減緩是應(yīng)對氣候變化的根本目的，只有這樣才能把溫室氣體排放控制在危險干擾人類活動的水平之內(nèi)，進(jìn)而保障適應(yīng)氣候變化工作的開展。美國加州的地方立法是值得借鑒的，即對氣候變化減緩工作的目標(biāo)規(guī)劃、監(jiān)管體制、排放監(jiān)測報告與統(tǒng)計制度的完善、基于靈活履約之下的市場減排的開展等一系列內(nèi)容加以統(tǒng)合，從而達(dá)到對本地區(qū)溫室氣體排放的可控性與整體規(guī)劃，為國家減排目標(biāo)的確定性實(shí)現(xiàn)貢獻(xiàn)力量。

第三，適應(yīng)側(cè)重應(yīng)對氣候變化立法模式。這是我國部分生態(tài)敏感區(qū)、中西部工業(yè)欠發(fā)達(dá)地方省市應(yīng)當(dāng)考慮的立法模式。澳大利亞地方各州的適應(yīng)變化立法模式是可以借鑒的。一方面，可以制定本轄區(qū)的適應(yīng)氣候變化總體性規(guī)劃，并將適應(yīng)氣候變化規(guī)劃納入到國家發(fā)展規(guī)劃中，通過立法將其法定化；另一方面，立法內(nèi)容中針對地方下轄的氣候脆弱和敏感區(qū)制定針對性的適應(yīng)性計劃，包括針對沿海地區(qū)、水資源與農(nóng)業(yè)的保護(hù)，對易于受到旱災(zāi)、洪災(zāi)和沙漠化影響的地區(qū)實(shí)施保護(hù)和恢復(fù)。此外，用于支持適應(yīng)氣候變化的各項(xiàng)保障性措施也十分必要，建立適應(yīng)配套技術(shù)和資金機(jī)制，適應(yīng)氣候變化信息共享和數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)的完善，制定極端氣候?yàn)?zāi)害風(fēng)險的應(yīng)對機(jī)制，加強(qiáng)宣傳教育提高公眾氣候變化意識。適應(yīng)立法的重點(diǎn)是明確各級地方政府的服務(wù)職能，建立地方區(qū)、縣、州、鄉(xiāng)等地方政府及其官員的適應(yīng)氣候變化責(zé)任體系。

（二）地方應(yīng)對氣候變化立法的基本框架

第一，關(guān)于總體立法架構(gòu)。立法架構(gòu)包含了應(yīng)對氣候變化中的立法目的、適用范圍、基本原則、應(yīng)對氣候變化目標(biāo)等宏觀內(nèi)容。[10]地方應(yīng)對氣候變化立法應(yīng)該將直接立法目的加以明確，突出體現(xiàn)溫室氣體排放控制、應(yīng)對全球氣候變化任務(wù)的緊迫性。此外，促進(jìn)地方低碳發(fā)展，保障本轄區(qū)內(nèi)部的氣候安全，推進(jìn)地方生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)該成為地方省市應(yīng)對氣候變化立法的間接目的。基本原則應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出風(fēng)險預(yù)防、減適側(cè)重、政府引導(dǎo)、市場激勵、公眾參與以及地區(qū)合作等內(nèi)容。[11]在應(yīng)對氣候變化目標(biāo)的法定化方面，既承接國家下發(fā)的溫室氣體控排目標(biāo)，又能夠體現(xiàn)出地方應(yīng)對工作的側(cè)重點(diǎn)。

第二，關(guān)于監(jiān)督管理體制。我國地方省市的應(yīng)對氣候變化工作，應(yīng)當(dāng)采取“地方政府統(tǒng)一監(jiān)管、職能部門分工負(fù)責(zé)”的管理體制，已有的應(yīng)對氣候變化行政工作推動建立的管理體制可以在地方性立法中進(jìn)行法定化。各省、直轄市、自治區(qū)的應(yīng)對氣候變化主管部門負(fù)責(zé)對本轄區(qū)應(yīng)對氣候變化工作的統(tǒng)一監(jiān)督管理。地方各職能部門在其職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)減緩、適應(yīng)氣候變化以及相關(guān)保障性的管理工作，并接受國家對應(yīng)部委的垂直領(lǐng)導(dǎo)。這一體制充分尊重地方已經(jīng)確立的應(yīng)對氣候變化管理實(shí)踐，既可以發(fā)揮地方政府作為地方中央行政機(jī)構(gòu)的綜合管理和協(xié)調(diào)優(yōu)勢，又可以發(fā)揮和調(diào)動地方發(fā)展改革、氣象、財政、交通、工信、農(nóng)業(yè)、交通等職能部門的積極性，形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的應(yīng)對氣候變化管理機(jī)制。

（三）地方應(yīng)對氣候變化立法的專項(xiàng)制度

我國地方雖然頒行了與節(jié)約能源、可再生能源利用、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)相關(guān)的地方性法規(guī)與規(guī)章，但這些立法在調(diào)整范圍、力度、內(nèi)容等方面均有所不足。美國與澳大利亞地方政府的立法經(jīng)驗(yàn)是可以借鑒的：一方面，美國地方政府在減緩立法側(cè)重的同時，以溫室氣體總量控制與交易專項(xiàng)立法為重要著力點(diǎn)；另一方面，澳大利亞地方政府在適應(yīng)立法中，重點(diǎn)推動氣候變化影響與風(fēng)險評估專項(xiàng)制度的建設(shè)。

第一，減緩領(lǐng)域中碳排放交易制度的完善。對能源、建筑、工業(yè)排放源的控制溫室氣體排放進(jìn)行有效控制，是減緩氣候變化的重要手段，而實(shí)現(xiàn)這些覆蓋排放源的最低成本、最高效益的減排則是實(shí)現(xiàn)地方可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。目前，我國7個碳市場都已經(jīng)出臺本省市碳排放交易管理的政府規(guī)章。2017年我國全國統(tǒng)一碳市場將如期啟動，屆時所有地方省市都將納入到碳排放交易體系之中。在碳排放交易制度體系的建設(shè)中，一級市場配額初始分配制度、二級市場配額交易制度、市場監(jiān)管制度、溫室氣體排放監(jiān)測、報告和第三方核證制度都將是地方重點(diǎn)立法的關(guān)鍵。此外，根據(jù)國家統(tǒng)一立法，地方也可以在配額總量設(shè)定、覆蓋范圍、靈活履約等領(lǐng)域進(jìn)行地方實(shí)施機(jī)制的創(chuàng)新。

第二，適應(yīng)領(lǐng)域中氣候變化風(fēng)險評估與預(yù)警制度的確立。遵循風(fēng)險預(yù)防原則，對氣候變化影響進(jìn)行事前防范，體現(xiàn)了適應(yīng)氣候變化立法的要求，實(shí)踐中地方應(yīng)建立起專門、且可操作的氣候變化風(fēng)險評估與預(yù)警制度。在產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大項(xiàng)目規(guī)劃和建設(shè)，充分考慮適應(yīng)氣候變化工作的需要，預(yù)防和減輕本地區(qū)內(nèi)氣候變化的不利影響。地方在制定專項(xiàng)制度中，還應(yīng)積極考慮到本地區(qū)適應(yīng)氣候變化的實(shí)際需要，例如，沿海省份加強(qiáng)對臺風(fēng)、海岸帶保護(hù)等極端氣候的預(yù)警，內(nèi)陸省份則需要專門加入農(nóng)業(yè)防旱、水資源保護(hù)的風(fēng)險評估。

（四）地方應(yīng)對氣候變化立法的保障措施

資金、技術(shù)、能力建設(shè)是地方應(yīng)對氣候變化立法的重要保障措施。一方面，地方立法中需要加入穩(wěn)定和通暢的資金渠道，讓政府的公共財政投入發(fā)揮出主渠道作用。地方政府依據(jù)財力情況在立法中明確相關(guān)財政機(jī)制，漸進(jìn)性擴(kuò)大對氣候變化應(yīng)對工作的經(jīng)費(fèi)投入比例，同時可以考慮設(shè)立長效性省級節(jié)能減排以及防災(zāi)減災(zāi)的專項(xiàng)基金。另一方面，立法確立相關(guān)機(jī)制引導(dǎo)和鼓勵地方高校、科研院所和企業(yè)積極參與應(yīng)對氣候變化的科學(xué)研究和技術(shù)攻關(guān)。同時，省際和國際合作與交流加強(qiáng)宣傳教育，通過宣傳、教育和引導(dǎo)，不斷增強(qiáng)本轄區(qū)內(nèi)居民減緩和適應(yīng)氣候變化的觀念意識。

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Local Climate Change Legislation of Foreign Countries and its influence on China’s Practice

PAN Xiao-bin

（Law school, Tianjin University of Finance & Economics, Tianjin 300222, China）

The international community, when addressing climate change, is gradually changing from the climate policy actions to legislation. As the world largest GHG emitters, specialized legislation on addressing climate change is the important way to improve our nation’s ability to cope with climate change issues. In the implementation, local climate change legislation should be propelled first, and experience obtained from local climate change legislation in the United States and Australia should be adopted. The provincial government should make choices of climate change legislation among comprehensive, mitigation oriented, and adaption oriented modes as per local conditions, establish the legislative framework and supervision system, and design specialized system and safeguard mechanism.

addressing climate change;local legislation;foreign practice;feasibility;necessity

2016-10-15

教育部社科基地重大項(xiàng)目：“低碳社會發(fā)展環(huán)境法制保障研究”（13JJD82001）；司法部課題（16SFB5037）

潘曉濱（1983—），男，天津市人，法學(xué)博士，天津財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院講師.研究方向：國際環(huán)境法，應(yīng)對氣候變化法.

DF969

A

1008—1763（2017）01—0152—05