論財(cái)政補(bǔ)貼的裁量屬性與預(yù)算規(guī)制

汪永福， 華國(guó)慶

(1.合肥工業(yè)大學(xué) 法學(xué)系，安徽 合肥 230001； 2.安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601)

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論財(cái)政補(bǔ)貼的裁量屬性與預(yù)算規(guī)制

汪永福1， 華國(guó)慶2

(1.合肥工業(yè)大學(xué) 法學(xué)系，安徽 合肥 230001； 2.安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601)

財(cái)政補(bǔ)貼作為積極的經(jīng)濟(jì)性資助行為，是給付行政的重要形態(tài)?；诋?dāng)前財(cái)政補(bǔ)貼存在政策性軟約束、程序不當(dāng)以及信息不透明等問(wèn)題，進(jìn)而根據(jù)財(cái)政補(bǔ)貼的特質(zhì)和運(yùn)行模式，將其界定為裁量性支出，在法律保留與預(yù)算約束的二重路徑上，選擇預(yù)算這一措施性規(guī)范作為規(guī)制財(cái)政補(bǔ)貼的重心，并以法律保留作為補(bǔ)充與之有效銜接。在財(cái)政補(bǔ)貼的預(yù)算硬約束下，以總額預(yù)算實(shí)現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼的規(guī)范，以預(yù)算循環(huán)實(shí)現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼的正當(dāng)程序，以預(yù)算公開(kāi)實(shí)現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼的透明，以預(yù)算調(diào)整實(shí)現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼的有效。

給付行政； 財(cái)政補(bǔ)貼； 裁量性支出； 預(yù)算約束

近些年來(lái)，關(guān)于我國(guó)財(cái)政補(bǔ)貼的騙補(bǔ)亂貼現(xiàn)象頻頻發(fā)生，對(duì)此我們不應(yīng)止于譴責(zé)市場(chǎng)行為的自發(fā)性和行政行為的恣意，而應(yīng)從規(guī)制的角度進(jìn)一步規(guī)范政府補(bǔ)貼行為。概言之，在目前財(cái)政補(bǔ)貼不可避免和急驟擴(kuò)大的情況下，行政政策規(guī)制下的財(cái)政補(bǔ)貼存在不規(guī)范、不透明以及低效等諸多問(wèn)題，由此大部分學(xué)者主張從財(cái)政補(bǔ)貼的“政策規(guī)制”轉(zhuǎn)向“法律保留”，以法律的權(quán)威規(guī)范財(cái)政補(bǔ)貼，但是針對(duì)靈活動(dòng)態(tài)的財(cái)政補(bǔ)貼，高度穩(wěn)定性和強(qiáng)制性的法律保留已難以應(yīng)對(duì)。以往關(guān)于財(cái)政補(bǔ)貼的特質(zhì)多是從其單一性、公益性以及專項(xiàng)性等角度展開(kāi)論證，這種解讀無(wú)益于財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)制方式的選擇，本文在對(duì)給付行政進(jìn)行類型化為法定給付行政和裁量性給付行政的基礎(chǔ)上，根據(jù)財(cái)政支出的強(qiáng)制性程度，將財(cái)政補(bǔ)貼定位為裁量性支出，同時(shí)改變以往法律保留規(guī)制財(cái)政補(bǔ)貼的理念，而試圖借以預(yù)算這一個(gè)措施性法律予以約束。

一、問(wèn)題的提出：失序的財(cái)政補(bǔ)貼

我國(guó)實(shí)踐中主要存在企業(yè)虧損補(bǔ)貼和價(jià)格補(bǔ)貼，其中2000-2009年企業(yè)虧損補(bǔ)貼平均每年高達(dá)223.92億，*中國(guó)2010年財(cái)政年鑒。2001-2006年政策性虧損補(bǔ)貼平均每年高達(dá)862.78億，占財(cái)政支出比例3.4%。*中國(guó)2006年統(tǒng)計(jì)年鑒。從支出功能預(yù)算賬戶中可以看出，目前我國(guó)財(cái)產(chǎn)補(bǔ)貼主要存在退耕還林糧食折現(xiàn)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼以及地質(zhì)轉(zhuǎn)產(chǎn)項(xiàng)目財(cái)政貼息等多種類型。*中國(guó)2014年財(cái)政年鑒。但如此大規(guī)模和廣范圍的財(cái)政補(bǔ)貼卻是以政策性依據(jù)為主，尚無(wú)高層次規(guī)范的約束。同時(shí)政策引導(dǎo)下的財(cái)政補(bǔ)貼不僅缺乏法定的程序，而且容易引起財(cái)政補(bǔ)貼的剛性支出，制約了補(bǔ)貼功能的有效發(fā)揮。

(一)財(cái)政補(bǔ)貼的政策性軟約束

財(cái)政補(bǔ)貼的政策性軟約束在于補(bǔ)貼缺乏強(qiáng)有力的規(guī)范為依據(jù)，而多是依賴行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的規(guī)范性文件和自由裁量，這種政策性的規(guī)范由于缺乏嚴(yán)格的審查機(jī)制，無(wú)疑容易顛覆財(cái)政補(bǔ)貼的宗旨和功能，[1]引起行政機(jī)關(guān)補(bǔ)貼目標(biāo)和范圍的偏差，導(dǎo)致了財(cái)政補(bǔ)貼的亂補(bǔ)亂貼現(xiàn)象。一方面，目前我國(guó)并無(wú)財(cái)政補(bǔ)貼的基本法律規(guī)范，而且就具體領(lǐng)域的財(cái)政補(bǔ)貼而言，也多是以政策性規(guī)范為主要依據(jù)，以農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼為例，對(duì)于補(bǔ)貼的范圍、規(guī)模以及標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容都以主管部門的“實(shí)施指導(dǎo)意見(jiàn)”或“實(shí)施方案”等形式規(guī)定；另一方面，財(cái)政補(bǔ)貼的恣意體現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)的巨大自由裁量權(quán)，現(xiàn)行財(cái)政補(bǔ)貼多屬行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行為，以行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)為主，缺乏立法機(jī)關(guān)的參與和審批，這也導(dǎo)致很多地方對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)性虧損等非政策性目標(biāo)予以補(bǔ)貼的普遍現(xiàn)象。

預(yù)算本為約束財(cái)政資金收支的重要方式，部分財(cái)政補(bǔ)貼也納入了預(yù)算予以約束，但現(xiàn)有財(cái)政補(bǔ)貼的政策過(guò)程卻與預(yù)算過(guò)程分離，預(yù)算約束財(cái)政補(bǔ)貼形同虛設(shè)。例如根據(jù)《關(guān)于“十三五”新能源汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施獎(jiǎng)勵(lì)政策及加強(qiáng)新能源汽車推廣應(yīng)用的通知》的規(guī)定，各省應(yīng)予每年2月底前編制獎(jiǎng)補(bǔ)資金申請(qǐng)報(bào)告，聯(lián)合上報(bào)至國(guó)務(wù)院有關(guān)部門進(jìn)行復(fù)核，然后由財(cái)政部撥付獎(jiǎng)補(bǔ)資金，但是中央預(yù)算草案一般在每年3月份(全國(guó)人大會(huì)議召開(kāi)時(shí)間)前45日已經(jīng)交由全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委進(jìn)行初步審查，如此看來(lái)，新能源汽車補(bǔ)貼資金的申請(qǐng)撥付至少已經(jīng)在預(yù)算初審之后，甚至并未經(jīng)過(guò)現(xiàn)有預(yù)算的審批。

(二)財(cái)政補(bǔ)貼的程序失當(dāng)

現(xiàn)行財(cái)政補(bǔ)貼程序多是根據(jù)政策性規(guī)范所設(shè)定的程序進(jìn)行補(bǔ)貼，甚至只需要主管部門根據(jù)政策進(jìn)行申請(qǐng)以及上級(jí)部門的審核，即可進(jìn)行補(bǔ)貼資金的撥付。具體而言，政策性規(guī)范下的財(cái)政補(bǔ)貼不僅忽視了法定補(bǔ)貼程序的設(shè)置與安排，如缺乏立法機(jī)關(guān)的審批程序，而且容易與現(xiàn)有預(yù)算程序有所沖突，甚至破壞預(yù)算的正當(dāng)審批程序。例如，做出某類補(bǔ)貼的主體實(shí)際上無(wú)權(quán)做出該行為，或是有權(quán)的主體在制定補(bǔ)貼的程序上恣意妄為，不受約束。[2]

此外，在財(cái)政補(bǔ)貼資金管理方面，我國(guó)《預(yù)算法》的調(diào)整范圍只針對(duì)預(yù)算總支出以及債務(wù)數(shù)額的變動(dòng)，對(duì)于在“不同補(bǔ)貼預(yù)算科目間的預(yù)算資金調(diào)劑使用”，即使在流轉(zhuǎn)科目的性質(zhì)、功能、用途等方面，或者從財(cái)政補(bǔ)貼目的支出流入可能危害公共利益等范圍的情形，都不需按照預(yù)算調(diào)整的程序進(jìn)行。相反，大部分行政補(bǔ)貼被歸入行政決定的范圍，即只需按規(guī)定報(bào)經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)即可實(shí)施。

(三)財(cái)政補(bǔ)貼的信息不透明

財(cái)政補(bǔ)貼作為公共財(cái)政支出，不僅是財(cái)政的具體支用，也是對(duì)特定對(duì)象的扶持，補(bǔ)貼信息公開(kāi)應(yīng)當(dāng)是其應(yīng)有之義。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心從2009年開(kāi)始每年對(duì)省級(jí)政府的財(cái)政信息透明度進(jìn)行評(píng)估，2009-2015年省級(jí)財(cái)政透明度平均得分為21.71、21.87、23.14、25.33、31.40、32.68和36.04(滿分為100)，2015年341省級(jí)單位的透明度得分僅為27.32，預(yù)算透明度總體仍較低。[3]另外，財(cái)政公開(kāi)的信息占所調(diào)查信息的比重不到40%，有多達(dá)60%的財(cái)政信息沒(méi)有公開(kāi)。[4]財(cái)政補(bǔ)貼信息是財(cái)政信息的重要內(nèi)容，同樣存在公開(kāi)信息不規(guī)范、不全面以及不詳細(xì)等問(wèn)題。

財(cái)政補(bǔ)貼預(yù)算公開(kāi)本為財(cái)政補(bǔ)貼公開(kāi)的重要途徑，但新《預(yù)算法》的“支出功能分類”和“支出經(jīng)濟(jì)分類”兩大賬戶只是分別細(xì)化到項(xiàng)和款，低于收入分類賬戶的公開(kāi)程度。同時(shí)，新《預(yù)算法》在“支出經(jīng)濟(jì)分類”賬戶刪除了舊《預(yù)算法》關(guān)于“各類補(bǔ)貼支出”的類科目，這無(wú)疑縮小了財(cái)產(chǎn)補(bǔ)貼信息公開(kāi)的范圍。另外，從歷年財(cái)政年鑒可以看出，企業(yè)虧損補(bǔ)貼只是公布額度，對(duì)于獲得補(bǔ)貼的類型卻尚未公開(kāi)，并且2010年以后我國(guó)的企業(yè)虧損補(bǔ)貼并不列為支出，而作沖減收入處理，如此財(cái)政補(bǔ)貼的信息公開(kāi)程度也大為減弱。

(四)財(cái)政補(bǔ)貼的剛性弱效

政策性文件較法律而言，雖表現(xiàn)為較強(qiáng)的靈活性，但是也具有抽象行政行為的穩(wěn)定性和規(guī)范效力。財(cái)政補(bǔ)貼作為行政機(jī)關(guān)相機(jī)決策的行政措施，具有高度的靈活性和實(shí)效性。換言之，政策性文件的穩(wěn)定性無(wú)疑使財(cái)政補(bǔ)貼呈現(xiàn)“只能增不能減”的剛性現(xiàn)象，由此導(dǎo)致一些補(bǔ)貼項(xiàng)目成為長(zhǎng)期財(cái)政支出項(xiàng)目，其臨時(shí)性、時(shí)效性幾乎喪失，[5]牽制了財(cái)政補(bǔ)貼靈活性功能的有效發(fā)揮。

目前財(cái)政補(bǔ)貼領(lǐng)域的政策性文件形成了多種形式的“法定”支出。其一，以每年固定額度的形式規(guī)定財(cái)政補(bǔ)貼的支出，如江西省明確規(guī)定“每年從農(nóng)業(yè)技術(shù)應(yīng)用與公共服務(wù)專項(xiàng)資金中安排3000萬(wàn)元農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼，其中1000萬(wàn)元用于對(duì)市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼監(jiān)管工作給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助”，*參見(jiàn)《江西省2015-2017年農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼實(shí)施方案》。如此即形成財(cái)政補(bǔ)貼的僵化；其二，以財(cái)政補(bǔ)貼的具體標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模形式約束財(cái)政支出，即只要滿足特定資格條件，就應(yīng)該進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼的支出，而缺乏支出的總額控制。雖然財(cái)政補(bǔ)貼的剛性支出體現(xiàn)了財(cái)政對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的支持，但無(wú)疑具有破壞預(yù)算競(jìng)爭(zhēng)、導(dǎo)致預(yù)算碎片化、降低預(yù)算執(zhí)行效率及造成財(cái)政規(guī)模、赤字膨脹的負(fù)效應(yīng)和弱效。[6]

二、財(cái)政補(bǔ)貼的性質(zhì)歸屬：法定支出抑或裁量性支出？

給付行政作為現(xiàn)代行政發(fā)展的趨勢(shì)，不僅意味行政理念的轉(zhuǎn)變，也預(yù)示著行政內(nèi)容的變遷。當(dāng)前的給付行政主要包括社會(huì)保障行政、公用設(shè)施行政及補(bǔ)貼行政三個(gè)部分，[7]并形成依法支出和政策性裁量?jī)煞矫娴囊?。由此，可以將給付行政在這兩方面的預(yù)期和要求簡(jiǎn)化為給付的強(qiáng)制性程度，并由此將其劃分為法定支出和裁量性支出。

“法定支出”是指依據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)范規(guī)定的資格標(biāo)準(zhǔn)和支付規(guī)則，可以不經(jīng)過(guò)預(yù)算對(duì)特定領(lǐng)域進(jìn)行直接支付的支出。[8]“法定支出”在美國(guó)通常被稱為“賦權(quán)性支出”或“強(qiáng)制性支出”，其強(qiáng)制性支出主要包括社會(huì)保障、醫(yī)療照顧和醫(yī)療保險(xiǎn)、退伍軍人福利。這些項(xiàng)目之所以也被稱為法定支出，是基于對(duì)公民法定權(quán)利的理解：無(wú)論是養(yǎng)老金、失業(yè)救濟(jì)金還是基本的醫(yī)療保障都被認(rèn)為是公民應(yīng)當(dāng)享有的“天賦人權(quán)”，任何符合特定受益條件的公民只要提出了申請(qǐng)，都必須“自動(dòng)”獲得享有這些權(quán)利所發(fā)生的經(jīng)費(fèi)。換言之，這項(xiàng)支出項(xiàng)目是由永久性法律所控制，無(wú)需經(jīng)過(guò)預(yù)算的審批，除非法律變更了“支出限額”標(biāo)準(zhǔn)。[9]“裁量性支出”是指由行政機(jī)關(guān)提出預(yù)算請(qǐng)求，并由代議機(jī)關(guān)審批的預(yù)算支出。裁量性支出的裁量性主要體現(xiàn)為代議機(jī)關(guān)可以根據(jù)行政機(jī)關(guān)的預(yù)算請(qǐng)求設(shè)定每個(gè)自由裁量支出項(xiàng)目的限額。裁量性支出主要包括國(guó)防、教育、公共交通以及能源與環(huán)境支出等，這些支出都是采取財(cái)政資源競(jìng)爭(zhēng)性分配的方式形成。

從財(cái)政補(bǔ)貼的性質(zhì)來(lái)講，財(cái)政補(bǔ)貼作為給付行政的重要形態(tài)，主要存在“援助說(shuō)”、“助成說(shuō)”以及“狹義給付說(shuō)”幾種學(xué)說(shuō)，但其共同點(diǎn)都是在于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的輔助性行為。由此觀之，這種為引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出的、能使私人直接受益的財(cái)政資助行為，并非是基于公民權(quán)利必須進(jìn)行的強(qiáng)制性支出，而是根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況以及財(cái)政資源的競(jìng)爭(zhēng)得以形成，尤其作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的補(bǔ)貼行政，主要依賴行政機(jī)關(guān)和行政人員在相關(guān)法令規(guī)章所賦予的權(quán)限范圍內(nèi)，本諸自由心證的原則，做某種的行政決定，這種支出補(bǔ)貼帶有高度的彈性和裁量性。

從我國(guó)財(cái)政補(bǔ)貼的運(yùn)行模式可以看出，財(cái)政補(bǔ)貼的形式主要是價(jià)格補(bǔ)貼和企業(yè)虧損補(bǔ)貼，主要適用于農(nóng)業(yè)、交通、科技發(fā)展等經(jīng)濟(jì)性領(lǐng)域，并且這些領(lǐng)域因應(yīng)瞬間變動(dòng)的社會(huì)現(xiàn)象、提高行政效能、尊重專業(yè)知識(shí)以及講求分工等原因，特賦予行政機(jī)關(guān)裁量的權(quán)限。換言之，財(cái)政補(bǔ)貼多是根據(jù)行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)和相機(jī)抉擇權(quán)而競(jìng)爭(zhēng)形成。另外，從財(cái)政補(bǔ)貼的立法實(shí)踐來(lái)講，目前我國(guó)并無(wú)財(cái)政補(bǔ)貼的強(qiáng)制性法律規(guī)定，即財(cái)政補(bǔ)貼的范圍、方式、標(biāo)準(zhǔn)和具體數(shù)額多是由行政機(jī)關(guān)的政策性規(guī)范以及自由裁量權(quán)確定。同時(shí)，財(cái)政補(bǔ)貼領(lǐng)域的變化和動(dòng)態(tài)調(diào)整以及補(bǔ)貼規(guī)模和范圍的變動(dòng)，也難以以穩(wěn)定的法律規(guī)范作為依據(jù)。簡(jiǎn)言之，法律規(guī)范也無(wú)法顧及實(shí)踐中所有發(fā)生的處于變動(dòng)中的財(cái)政補(bǔ)貼。

鑒此，綜合財(cái)政補(bǔ)貼的本質(zhì)屬性、運(yùn)行模式以及立法實(shí)踐來(lái)看，財(cái)政補(bǔ)貼具有裁量性支出的屬性。相對(duì)于裁量性支出而言，強(qiáng)制性支出只要符合法律規(guī)定的某種標(biāo)準(zhǔn)或支出條件就自動(dòng)的有權(quán)得到支付，無(wú)需再由代議機(jī)關(guān)重新審議，而裁量性支出卻沒(méi)有且難以以法律進(jìn)行規(guī)制，那么，何種類型的規(guī)范可以成為規(guī)制裁量性支出的妥當(dāng)路徑？

三、財(cái)政補(bǔ)貼的規(guī)制路徑：以預(yù)算約束為重心

財(cái)政補(bǔ)貼的裁量屬性不僅可以保持行政的能動(dòng)性，而且可以最大限度的實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義，但卻面臨依法行政的制約，而法定預(yù)算不失為實(shí)現(xiàn)裁量和規(guī)范雙重目標(biāo)的可選路徑。

(一)法律保留與預(yù)算約束的二重選擇

從規(guī)范性質(zhì)上來(lái)講，法律與預(yù)算同屬于經(jīng)過(guò)代議機(jī)關(guān)同意的規(guī)范，在規(guī)范層次和代表意旨方面并無(wú)二致，都是公民意志的具體表達(dá)。但因在內(nèi)容、規(guī)范對(duì)象以及審議方式等方面的不同，便形成法律和預(yù)算規(guī)制財(cái)政補(bǔ)貼的不同路徑，即法律保留與預(yù)算約束路徑的選擇。

法律保留指特定事務(wù)由立法者制定法律予以保留，即控制立法權(quán)以外的所有國(guó)家權(quán)力，主要是行政權(quán)，其作為民主表達(dá)的重要機(jī)制，是為最大程度表達(dá)民意、實(shí)現(xiàn)民旨和保護(hù)民權(quán)而形成的穩(wěn)定秩序。雖然法律保留形成的規(guī)范具有很強(qiáng)的強(qiáng)制性和穩(wěn)定性，往往難以避免滯后以及絕對(duì)周延，對(duì)各種不同情形很難規(guī)范無(wú)遺，如果完全拘泥于法律規(guī)范的具體條款，有時(shí)候?qū)㈦y以達(dá)到便民、利民和實(shí)現(xiàn)公共利益的行政目標(biāo)。[10]

預(yù)算是政府根據(jù)人大審議通過(guò)的財(cái)政收支計(jì)劃的授權(quán)，并作為給付行政的法律依據(jù)。從預(yù)算的本質(zhì)來(lái)講，其應(yīng)屬于措施性法律。一方面，預(yù)算以具體數(shù)字記載政府執(zhí)行各項(xiàng)施政計(jì)劃所須經(jīng)費(fèi)，即預(yù)算案實(shí)質(zhì)上為行政行為一種。另一方面，基于民主憲政原理，預(yù)算案必須由立法機(jī)關(guān)審議通過(guò)而具有法律的形式，故稱之為措施性法律。[11]具體而言，預(yù)算的實(shí)效在于其是政府財(cái)政計(jì)劃的一種，具有指針性、綜合調(diào)整型、時(shí)效性以及構(gòu)造上的柔軟性等屬性，即按照預(yù)先設(shè)定所欲達(dá)成的目標(biāo)，并整合以其合理、可用之人力、物力資源，并設(shè)定達(dá)成目標(biāo)之時(shí)間，以合理有效的方式達(dá)成目標(biāo)，此時(shí)目標(biāo)達(dá)成度與資源投入的質(zhì)量之間應(yīng)該具有彈性和可變性。[12]預(yù)算的規(guī)范性在于其在程序上必須經(jīng)過(guò)議會(huì)審議、作為議會(huì)議決的對(duì)象，因而在實(shí)際效果上產(chǎn)生某種程度的拘束力。[12]24

就財(cái)政補(bǔ)貼而言，財(cái)政補(bǔ)貼不僅在性質(zhì)上屬于裁量性支出，而且其主要功能在于引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和扶持特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而以經(jīng)濟(jì)扶持為主要功能的財(cái)政補(bǔ)貼會(huì)存在因大量客觀情況的變化，如財(cái)政收支狀況、國(guó)家給付能力變化及經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化等情況，而需調(diào)整補(bǔ)貼基準(zhǔn)和規(guī)模的問(wèn)題。這些變化對(duì)于具有可預(yù)見(jiàn)性、可操作性的法治而言具有很大沖擊性。[13]財(cái)政補(bǔ)貼的裁量性和補(bǔ)貼所針對(duì)領(lǐng)域的變化發(fā)展無(wú)疑也體現(xiàn)了財(cái)政補(bǔ)貼的目的性、靈活性以及動(dòng)態(tài)性等特質(zhì)。同時(shí)，財(cái)政補(bǔ)貼多為給付(授益性)行政，并非屬于立法的絕對(duì)保留事項(xiàng)。給付行政因系給與人民一定利益，故受法律保留原則拘束的程度較為寬松，……只要在行政組織法規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)，且有人大通過(guò)的預(yù)算法案為依據(jù)，縱使缺乏行為法上的根據(jù)，仍可為給付性的行為。[14]《立法法》第8條關(guān)于法律保留的事項(xiàng)也并不包括財(cái)政補(bǔ)貼的范圍，這也說(shuō)明法律并不禁止財(cái)政補(bǔ)貼“法律”外規(guī)制工具的選擇。因此，預(yù)算不僅能以指針性、綜合調(diào)整型、時(shí)效性以及構(gòu)造上的柔軟性等實(shí)效實(shí)現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼的動(dòng)態(tài)調(diào)整，還能以其規(guī)范性硬約束財(cái)政補(bǔ)貼的運(yùn)行。具體而言，財(cái)政補(bǔ)貼是具體行政行為，屬于行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，而財(cái)政補(bǔ)貼預(yù)算編制同屬于行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，這種財(cái)政補(bǔ)貼的行政性和預(yù)算始于行政機(jī)關(guān)高度契合。預(yù)算具有“無(wú)預(yù)算，無(wú)支出”的法定性，可以使財(cái)政補(bǔ)貼在法定預(yù)算的嚴(yán)格約束下進(jìn)行。另外，年度預(yù)算和中期預(yù)算的結(jié)合與財(cái)政補(bǔ)貼的靈活性得以銜接，同時(shí)預(yù)算調(diào)整的存在也益于提高財(cái)政補(bǔ)貼的效率。

(二)預(yù)算約束與法律保留的有效銜接

財(cái)政補(bǔ)貼作為裁量性支出的屬性以及預(yù)算規(guī)制的特質(zhì)，并不意味著其可以完全擺脫法律的規(guī)制。針對(duì)法律保留和預(yù)算規(guī)制具有的不同功能和特點(diǎn)，法律保留可以彌補(bǔ)預(yù)算規(guī)制抽象性不足的問(wèn)題，即補(bǔ)足法律規(guī)范對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的一般性和抽象性規(guī)制。[15]

法律對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的抽象規(guī)制具體表現(xiàn)為立法宗旨和立法原則的約束。具體而言，一方面，財(cái)政補(bǔ)貼的法律保留，不一定要針對(duì)整個(gè)的資助過(guò)程，可以只限于資助的目的。在諸如《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》、《農(nóng)業(yè)法》、《草原法》、《防沙治沙法》等法律中也有不少規(guī)定為不同形式的財(cái)政補(bǔ)貼提供了法律依據(jù)。另一方面，應(yīng)當(dāng)著力倡導(dǎo)一種以“原則”為取向的功能主義建構(gòu)模式，即通過(guò)法律原則功能因素的有效發(fā)揮，達(dá)到財(cái)政補(bǔ)貼的最佳建構(gòu)。[16]

法律規(guī)范的抽象性規(guī)制不僅直接約束具體的財(cái)政補(bǔ)貼行為，同時(shí)可以對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的預(yù)算規(guī)制予以引導(dǎo)和規(guī)范。預(yù)算規(guī)制雖說(shuō)是約束財(cái)政補(bǔ)貼的重心，但就預(yù)算規(guī)制與法律規(guī)制的效力而言，法律規(guī)范可以視為財(cái)政補(bǔ)貼預(yù)算的原因行為，法律規(guī)范的效力仍然強(qiáng)于法定預(yù)算的效力，也就是說(shuō)，財(cái)政補(bǔ)貼的預(yù)算規(guī)制需要尊重財(cái)政補(bǔ)貼法律規(guī)范所規(guī)定的立法宗旨和立法原則。同時(shí)，財(cái)政補(bǔ)貼預(yù)算只是為政府的資金使用設(shè)定了限度，并不能完全保證資金的合理使用，還須通過(guò)一系列具體規(guī)則來(lái)對(duì)其行為進(jìn)行約束。

另外，行政權(quán)本身不具有法規(guī)的制定權(quán)，即使是作為給付行政的財(cái)政補(bǔ)貼，行政權(quán)亦不因而獲得固有的法規(guī)制定權(quán)，即行政權(quán)并無(wú)制定具有外部效力法規(guī)之權(quán)力。[17]同時(shí)，預(yù)算雖有補(bǔ)貼總額的規(guī)定及說(shuō)明，難以規(guī)定補(bǔ)貼的受益人、要件、內(nèi)容、以及補(bǔ)貼基準(zhǔn)，非屬實(shí)質(zhì)意義之法律。鑒此，財(cái)政補(bǔ)貼的要件以及標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題尚需法律規(guī)范的約束，即使需要依賴靈活的行政權(quán)，也應(yīng)由法律規(guī)范予以明確具體的授權(quán)。

四、財(cái)政補(bǔ)貼的預(yù)算硬約束：措施性法律的規(guī)范

財(cái)政補(bǔ)貼屬于裁量性支出的法律定位，意味著其應(yīng)以措施性法律的預(yù)算予以規(guī)范財(cái)政補(bǔ)貼具體行為，并輔之以法律對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼宗旨和原則的保留。

(一)以預(yù)算總額實(shí)現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼的硬約束

財(cái)政補(bǔ)貼預(yù)算硬約束的核心在于法定預(yù)算，即對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的授權(quán)，具體包括補(bǔ)貼總額的控制和補(bǔ)貼范圍的限制。換言之，財(cái)政補(bǔ)貼一旦超出預(yù)算的總額和范圍即構(gòu)成違法。具體而言，一方面，財(cái)政補(bǔ)貼支出總額的控制，即具有限定補(bǔ)貼最高限額的效力，補(bǔ)貼支出應(yīng)以法定預(yù)算對(duì)各預(yù)算機(jī)關(guān)各科目所定的金額為最高限度，逾越各科目金額的支出，原則上即構(gòu)成違法，但不足額的支出不當(dāng)然構(gòu)成違法。另一方面，財(cái)政補(bǔ)貼范圍的限制，即如果不在法定事項(xiàng)范圍內(nèi)的政府補(bǔ)貼支出不得列入政府預(yù)算支出，禁止違法財(cái)政補(bǔ)貼的設(shè)定和實(shí)施。換言之，財(cái)政補(bǔ)貼預(yù)算編制的科目，層次分明，并以其性質(zhì)分門別類，即已指明各機(jī)關(guān)編列該預(yù)算科目的目的，于經(jīng)議會(huì)審議通過(guò)后，該科目即成政治契約的一部分，自得拘束預(yù)算執(zhí)行機(jī)關(guān)。[12]82-89

財(cái)政補(bǔ)貼的總額控制是法定預(yù)算的核心，其不僅規(guī)定了補(bǔ)貼的上限，還可以引導(dǎo)補(bǔ)貼政策的制定。鑒于財(cái)政補(bǔ)貼的中長(zhǎng)期性，財(cái)政補(bǔ)貼總額控制還需依賴中長(zhǎng)期預(yù)算的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)預(yù)算的戰(zhàn)略性以及預(yù)算過(guò)程與政策過(guò)程的統(tǒng)一。另外，中長(zhǎng)期財(cái)政補(bǔ)貼預(yù)算總額一旦設(shè)定，詳細(xì)的補(bǔ)貼預(yù)算和資金分配只能在事前設(shè)定的總額和補(bǔ)貼資金上限的限制范圍內(nèi)支出，避免政府在年度預(yù)算中采取各種對(duì)策性行為違反總額約束，如推遲補(bǔ)貼支出、獲取一次性收入和消減支出等。[18]概言之，無(wú)論是補(bǔ)貼總額，還是財(cái)政預(yù)算部門為各部門下達(dá)的補(bǔ)貼上限，在中期預(yù)算框架中一旦確定下來(lái)就不能隨意改變，必須在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中嚴(yán)格執(zhí)行。[19]

財(cái)政補(bǔ)貼總額控制的有效實(shí)施還要取決于主要補(bǔ)貼支出分類總額的確定，即在預(yù)算中確定不同功能和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的補(bǔ)貼總額，以使財(cái)政補(bǔ)貼預(yù)算的規(guī)范效力更為嚴(yán)密。新《預(yù)算法》改變了舊《預(yù)算法》針對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼同一類支出“各項(xiàng)補(bǔ)貼支出”和“經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出”出經(jīng)濟(jì)分類兩大賬戶。鑒此，我們可以在此基礎(chǔ)上，細(xì)化完善財(cái)政補(bǔ)貼的預(yù)算編制。一方面，在公共服務(wù)支出，外交、公共安全、國(guó)防支出、農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護(hù)支出，教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育支出，社會(huì)保障及就業(yè)支出和其他支出功能分類下進(jìn)行具體財(cái)政補(bǔ)貼的預(yù)算編制，不僅將各種不同領(lǐng)域和功能的財(cái)政補(bǔ)貼列入其中，而且將編制科目具體化到目，例如形成“農(nóng)林水支出—農(nóng)業(yè)支出—農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險(xiǎn)補(bǔ)貼支出—種植業(yè)生產(chǎn)保險(xiǎn)補(bǔ)貼支出”的四級(jí)預(yù)算編制體系。另一方面，完善新《預(yù)算法》的支出經(jīng)濟(jì)分類賬戶并無(wú)“各類補(bǔ)貼支出”科目的規(guī)定，可以增加“各類補(bǔ)貼支出”的“款”科目，至于各類補(bǔ)貼支出如何分類，可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的不同，將財(cái)政補(bǔ)貼分為企業(yè)政策性補(bǔ)貼、價(jià)格補(bǔ)貼和財(cái)政貼息，并將其列為“項(xiàng)”科目。

(二)以預(yù)算循環(huán)實(shí)現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼的正當(dāng)程序

完整的預(yù)算程序包括行政機(jī)關(guān)的預(yù)算編制、立法機(jī)關(guān)的預(yù)算審批、行政機(jī)關(guān)的預(yù)算執(zhí)行以及立法機(jī)關(guān)的決算，由此形成預(yù)算的循環(huán)。就財(cái)政補(bǔ)貼而言，其實(shí)為公共財(cái)政資源的使用，同樣可以通過(guò)預(yù)算的循環(huán)實(shí)現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼的程序正當(dāng)，具體以預(yù)算編制實(shí)現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼的申請(qǐng)，以預(yù)算審批實(shí)現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼的分配，以預(yù)算執(zhí)行實(shí)現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼資源的使用，以決算實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的監(jiān)督。

財(cái)政補(bǔ)貼支出預(yù)算的效力不只拘束補(bǔ)貼支出的規(guī)模和范圍，對(duì)支出的時(shí)限亦有限制，即每一會(huì)計(jì)年度的補(bǔ)貼支出預(yù)算的金額應(yīng)在該年度使用完畢，若有剩余，不得在下一年度由原執(zhí)行機(jī)關(guān)依原目的繼續(xù)使用。[12]82-89當(dāng)然，但只要權(quán)責(zé)確在年度內(nèi)發(fā)生，則其實(shí)際支出縱令在次年度，仍視為年度內(nèi)支出，因此次年度支出僅為形式支出。另外，如果作為中長(zhǎng)期預(yù)算的財(cái)政補(bǔ)貼事項(xiàng)，必須跨越數(shù)個(gè)會(huì)計(jì)年度始能完成時(shí)，此時(shí)財(cái)政補(bǔ)貼即不受年度原則所約束，但是需以中長(zhǎng)期預(yù)算所設(shè)定的年限為限，否則即轉(zhuǎn)為一般公共財(cái)政。

(三)以預(yù)算公開(kāi)實(shí)現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼的透明

法定預(yù)算需要視同法律一樣被公開(kāi)和知曉，進(jìn)而得以使財(cái)政補(bǔ)貼為公眾所監(jiān)督。新《預(yù)算法》將“預(yù)算公開(kāi)”寫入法律，明確了預(yù)算公開(kāi)的主體、內(nèi)容及時(shí)限，并規(guī)定了違反預(yù)算公開(kāi)的法律責(zé)任，這為財(cái)政補(bǔ)貼的公開(kāi)和透明提供了法律依據(jù)。但鑒于目前財(cái)政補(bǔ)貼預(yù)算科目的抽象化以及財(cái)政預(yù)算信息說(shuō)明的缺乏，財(cái)政補(bǔ)貼的公開(kāi)仍需從其內(nèi)容和方式予以完善和改進(jìn)。

在財(cái)政補(bǔ)貼信息公開(kāi)內(nèi)容方面，繼續(xù)強(qiáng)化預(yù)算信息的詳細(xì)程度。一方面，公開(kāi)的補(bǔ)貼預(yù)算信息不但要全面，而且要具體詳細(xì)，應(yīng)細(xì)化編制補(bǔ)貼預(yù)算的依據(jù)，向人大提交的功能性和經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)貼預(yù)算都應(yīng)盡可能具體。當(dāng)前可利用《預(yù)算法實(shí)施條例》修改的契機(jī)，在《預(yù)算法實(shí)施條例》中對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼預(yù)算編制與信息公開(kāi)的細(xì)化程度可作出如下規(guī)定：“一般公共預(yù)算支出按其保障功能分類編列到目、按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類將基本支出和項(xiàng)目支出分別編列到項(xiàng)”，[20]并據(jù)此予以公開(kāi)，使財(cái)政補(bǔ)貼成為一個(gè)看得見(jiàn)和能被監(jiān)督的支出。另一方面，財(cái)政補(bǔ)貼預(yù)算的公開(kāi)還包括過(guò)程的公開(kāi)，即將財(cái)政補(bǔ)貼的預(yù)算編制、審批、執(zhí)行以及調(diào)整等環(huán)節(jié)向社會(huì)完全公開(kāi)，此舉可以使行政部門公開(kāi)說(shuō)明補(bǔ)貼的理由，同時(shí)通過(guò)補(bǔ)貼預(yù)算審批的公開(kāi)，可以使公眾監(jiān)督該項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼是否必要以及合理。

此外，財(cái)政補(bǔ)貼預(yù)算信息的公開(kāi)不僅僅停留在靜態(tài)的公開(kāi)，而是根據(jù)具體補(bǔ)貼信息與公眾進(jìn)行動(dòng)態(tài)的對(duì)話，如對(duì)容易發(fā)生疑問(wèn)的財(cái)政補(bǔ)貼科目等事項(xiàng)進(jìn)行補(bǔ)充說(shuō)明以及拓寬公眾對(duì)補(bǔ)貼預(yù)算信息的質(zhì)詢空間，并為其提供答疑的統(tǒng)一平臺(tái)。

(四)以預(yù)算調(diào)整實(shí)現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼的有效

財(cái)政補(bǔ)貼的預(yù)算約束并不意味著預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中不得進(jìn)行任何改變，而是對(duì)補(bǔ)貼預(yù)算規(guī)模和范圍的改變加以嚴(yán)格限制，即經(jīng)過(guò)特定的預(yù)算調(diào)整程序，其核心在于通過(guò)規(guī)范化的調(diào)整程序?qū)崿F(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼有效和規(guī)范。

財(cái)政補(bǔ)貼執(zhí)行機(jī)關(guān)不僅需要尊重預(yù)立法者的財(cái)政補(bǔ)貼預(yù)算審批結(jié)果，而且應(yīng)適應(yīng)不斷變化的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，這即需要預(yù)算執(zhí)行剛性與調(diào)整彈性之間的協(xié)調(diào)。[21]由此，便產(chǎn)生通過(guò)預(yù)算調(diào)整再次修正社會(huì)公共資源的初始分配，即允許一定范圍內(nèi)的財(cái)政補(bǔ)貼預(yù)算科目流轉(zhuǎn)、經(jīng)費(fèi)繼續(xù)使用，從而在支出金額、支出期間以及支出優(yōu)先性的順序等具有一定彈性空間，以協(xié)調(diào)補(bǔ)貼預(yù)算與現(xiàn)實(shí)的矛盾。[22]

提高財(cái)政補(bǔ)貼效率的預(yù)算調(diào)整決非恣意的變動(dòng)，同樣需要具有正當(dāng)?shù)睦碛珊徒?jīng)過(guò)法定的程序。一方面，為防止預(yù)算調(diào)整行為的泛化只有達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)才符合預(yù)算調(diào)整的啟動(dòng)要求，如符合必要性、突然性、緊急性、不可預(yù)見(jiàn)性以及非持續(xù)性等要件。[23]另一方面，根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定，只有經(jīng)過(guò)法定程序，才能進(jìn)行調(diào)整法定預(yù)算，具體而言，預(yù)算調(diào)整的法定程序是本級(jí)人民代表大會(huì)有關(guān)專門委員會(huì)進(jìn)行初步審查和人大常委會(huì)的批準(zhǔn)。因此，需要將財(cái)政補(bǔ)貼金額的流轉(zhuǎn)、變動(dòng)以及時(shí)限的延長(zhǎng)納入預(yù)算調(diào)整的范圍，以此實(shí)現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼有效的同時(shí)予以規(guī)范。

五、結(jié)論

財(cái)政補(bǔ)貼的裁量屬性意味著其規(guī)制重心在于預(yù)算約束，而非法律保留，既而財(cái)政補(bǔ)貼的預(yù)算體系化約束應(yīng)是規(guī)制財(cái)政補(bǔ)貼的制度路徑和具體應(yīng)對(duì)。因此，應(yīng)該從財(cái)政補(bǔ)貼預(yù)算的編制、審批、調(diào)整和執(zhí)行形成規(guī)范財(cái)政補(bǔ)貼的循環(huán)，財(cái)政補(bǔ)貼的內(nèi)容完整全面進(jìn)入預(yù)算體系是預(yù)算規(guī)制財(cái)政補(bǔ)貼的前提，財(cái)政補(bǔ)貼預(yù)算的審批是預(yù)算規(guī)范財(cái)政補(bǔ)貼的核心，財(cái)政補(bǔ)貼預(yù)算公開(kāi)是公眾監(jiān)督財(cái)政補(bǔ)貼的有效手段，預(yù)算調(diào)整是實(shí)現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼有效的補(bǔ)充措施。財(cái)政補(bǔ)貼預(yù)算編制、財(cái)政補(bǔ)貼預(yù)算審批、財(cái)政補(bǔ)貼預(yù)算的公開(kāi)以及財(cái)政補(bǔ)貼預(yù)算的調(diào)整并非斷裂的預(yù)算流程，而是形成相互影響的一體，如財(cái)政補(bǔ)貼編制的詳細(xì)程度關(guān)于補(bǔ)貼信息公開(kāi)的質(zhì)量以及補(bǔ)貼預(yù)算規(guī)范的空間。財(cái)政補(bǔ)貼的預(yù)算約束離不開(kāi)其效力的發(fā)揮，財(cái)政補(bǔ)貼預(yù)算的法律效力不僅是約束財(cái)政補(bǔ)貼的最后一道防線，也是財(cái)政補(bǔ)貼預(yù)算實(shí)踐的重要領(lǐng)域，即預(yù)算執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行通過(guò)人大審批的財(cái)政補(bǔ)貼預(yù)算法案，并通過(guò)決算的方式對(duì)補(bǔ)貼預(yù)算法案的執(zhí)行情況予以審查以及質(zhì)詢，一旦超出財(cái)政補(bǔ)貼預(yù)算總額控制以及各種補(bǔ)貼支出分類總額控制，即構(gòu)成違反財(cái)政補(bǔ)貼預(yù)算法案之法律責(zé)任。

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(責(zé)任編輯：李瀟雨)

Study on the Discretional Attribute and Budget Regulation of Financial Subsidy

WANG Yong-fu1, HUA Guo-qing2

(1.School of Law,Hefei University of Technology， Hefei 230001,China;2.Law School of Anhui University， Hefei 230601， China)

As a positive economic financing， financial subsidies are important forms of supply administration. According to the characteristics of financial subsidies and operating mode and based on the current subsidy policy restriction， improper procedures and disorder problems such as lack of transparency， It is defined for discretionary spending under legal reservation on a dual path and budget constraints and selects budget as measure specifications as focus of the regulation the subsidy， and is supplemented by law the effective link. To achieve specification， due process， transparent and effective of financial subsidies by hard budget constraint， budget cycle， budget in public and budget adjustments under hard budget constraint.

supply administration; financial subsidy; discretionary spending; budget constraint

2017-03-09

司法部國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目“政府補(bǔ)貼的法律規(guī)制研究”(15SFB2039)；安徽大學(xué)研究生學(xué)術(shù)創(chuàng)新研究項(xiàng)目“財(cái)政補(bǔ)貼的裁量屬性與預(yù)算規(guī)制研究”(yfc100191)。

汪永福，男，合肥工業(yè)大學(xué)法學(xué)系講師，法學(xué)博士，研究方向：財(cái)稅法；華國(guó)慶，男，安徽大學(xué)法學(xué)院暨安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)法制研究中心教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：財(cái)稅法。

D922.90

A

1008-2603(2017)03-0063-07