安全監(jiān)管信息公開問題的法理考察
——以危險化學品重大危險源信息公開為例

楚風華

(華北科技學院 人文社會科學學院,北京 東燕郊 101601)

安全監(jiān)管信息公開問題的法理考察
——以危險化學品重大危險源信息公開為例

楚風華

(華北科技學院 人文社會科學學院,北京 東燕郊 101601)

安全生產監(jiān)管信息公開是對公共信息資源配置的一種行政行為。政府信息公開是民主政治進步的表現。世界各國的普遍做法是公開為原則，不公開為例外。在我國受傳統(tǒng)行政方式及思想的影響，個別行政主體在信息公開過程中往往存在著以不公開為原則、以公開為例外的現象；在公開還是不公開信息的利益博弈中，公共利益成為關鍵的平衡器。從安全監(jiān)管信息公開的法律位階、與公民知情權的關系以及自由裁量權的角度分析，那些公開的信息，其背后的公共利益往往與知情權、民主政治、公眾參與等價值相關；而不公開的信息，其背后的公共利益則更多考慮公共安全與社會利益。利益主體的多元性和公共利益的兩面性的存在，加大了安監(jiān)部門政府信息公開中利益衡量的復雜程度。安監(jiān)部門決定某一信息是否公開，不僅需要合理使用自由裁量權，還需要在合法與合理中體現出政府部門執(zhí)政為民的理念，以及執(zhí)法的智慧與自信。

政府信息公開；安全監(jiān)管；保密界限；化學危險品；重大危險源；知情權

0 引言

某省一高校教師，為了科研需要，向該省安全監(jiān)督管理局(下稱安監(jiān)部門)提出申請，要求公開危險化學品重大危險源相關信息，用途是學術課題研究。該公民要求信息公開的理由是，國家安全生產監(jiān)督管理總局(下稱安監(jiān)總局)頒布的《安全生產監(jiān)管監(jiān)察部門信息公開辦法》(下稱《辦法》)第十一條規(guī)定：除本辦法第十條規(guī)定應當主動公開的信息外，公民、法人或者其他組織可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要，申請獲取相關信息。

該省安監(jiān)部門在審查該公民申請時，認為安監(jiān)總局頒布的《危險化學品重大危險源監(jiān)督管理暫行規(guī)定》沒有明確是否可以對重大危險源信息進行公開；同時《辦法》第十二條第一款第一項規(guī)定，涉及國家秘密以及危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩(wěn)定的信息不予公開?？紤]到該公民申請公開的信息涉及重大危險源的位置、安全距離、安全評估報告等重大信息，該省安監(jiān)部門認為這些信息一旦公開，重大危險源的位置會對公共安全、經濟安全和社會穩(wěn)定有重大影響，可能會引起社會的恐慌與不穩(wěn)定，最終決定不予公開。

由于法律規(guī)定的模糊性，加之不同主體對法律條文的理解不同，往往導致行政主體無所適從；同時有關部門在信息公開與否的問題上自由裁量權過大，進而引起執(zhí)法混亂或執(zhí)法的標準不統(tǒng)一。本文基于對該案例的思考，旨在厘清安監(jiān)部門在信息公開方面的法律事務問題。

1 從安監(jiān)部門信息公開的法律位階看問題

法的效力是法的基本屬性，從某種意義上講是法的生命，其中法的效力層次是法的效力的重要方面，而法的效力層次又取決于其制定機關在國家機關體系中的地位，通常情況下是制定機關的地位越高，其所制定的規(guī)范性文件的效力也很高[1]。法律的目的與國家政治形態(tài)具有一致性，在民主國家，法律是由國家機構制定的、具有強制效力的普適性規(guī)范，其目的是為了多數人的利益服務。一國的法律體系必須是統(tǒng)一完整的，不同層次的法律規(guī)范應形成一個清楚和諧的等級秩序。全國人民代表大會在國家機構中具有最高的合法性，故其制定的法律規(guī)范具有最高的效力[2]?！读⒎ǚā返诎耸藯l規(guī)定：“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章”。

高校教師為科研需要，申請危險化學品重大危險源相關信息的法律依據是《政府信息公開條例》(下稱《條例》)和《辦法》第十一條?！稐l例》第十三條規(guī)定，“除本條例第九條、第十條、第十一條、第十二條規(guī)定的行政機關主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息。”安監(jiān)部門決定不予公開的理由是《辦法》第十二條第一款第一項的規(guī)定，“涉及國家秘密以及危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩(wěn)定的信息不予公開”。

安監(jiān)部門決定一項信息是否公開的法律依據包括《條例》和《辦法》?！稐l例》由國務院制定，屬于行政法規(guī)，《辦法》由安監(jiān)總局制定，屬于部門規(guī)章。因此《條例》是上位法，《辦法》是下位法。根據“上位法優(yōu)先于下位法”的法律適用原則，安監(jiān)部門在決定一項政府信息是否公開時，優(yōu)先適用《條例》的規(guī)定。當然上位法優(yōu)先于下位法適用也存在例外，即存在下位法優(yōu)先適用的情形，具體包括兩個方面：一是變通規(guī)定的“下位法”的優(yōu)先適用；二是實施性規(guī)定的“下位法”優(yōu)先適用[3]。但是，《辦法》第十二條第一款第一項的規(guī)定不屬于變通規(guī)定，也不屬于實施性規(guī)定。所以《辦法》第十二條第一款第一項的規(guī)定不能優(yōu)先于《條例》而適用，應以《條例》作為是否公開的依據。

另外，《辦法》也存在減損公民合法權益的合法性問題?！读⒎ǚā返诎耸畻l第二款規(guī)定，“部門規(guī)章規(guī)定的事項應當屬于執(zhí)行法律或者國務院的行政法規(guī)、決定、命令的事項。沒有法律或者國務院的行政法規(guī)、決定、命令的依據，部門規(guī)章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規(guī)范，不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責。”《條例》第二章明確了信息公開的范圍，包括主動公開和申請公開兩個方面，第十四條第四款僅僅排除了涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息的公開。《辦法》第十二條第一款第一項在國家秘密的基礎上，增加了國家安全、經濟安全和社會穩(wěn)定的限制。這明顯使得公民的知情權范圍大大縮小。由此看來，該省安監(jiān)部門以《辦法》規(guī)定拒絕公民的信息公開的答復是欠妥的。

2 從安監(jiān)部門信息公開與公民知情權的關系看問題

政府信息公開是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息，及時、準確地公開發(fā)布。安監(jiān)總局是國務院的直屬機構，承載著政府信息公開的義務。政府信息公開制度的核心思想，就是政府承認并尊重公民的信息知情權，并通過確立和實行有關措施來保障公民的合法權益?？梢?知情權是政府信息公開制度的理論基礎[4]。

知情權是現代社會公民的基本權利之一，也是公民實現其他權利的前提和基礎[5]。知情權(right toknow)又稱為了解權或知悉權，就廣義而言，是指尋求、接受和傳遞信息的自由，是從官方或非官方獲知有關情況的權利，就狹義而言則僅指知悉官方有關情況的權利。從內容上講，知情權包括接受信息的權利和尋求獲取信息的權利，后者還包括尋求獲取信息而不受公權力妨礙與干涉的權利以及向國家機關請求公開有關信息的權利[6]。

在經濟全球化和信息化的時代，瞬息萬變的信息已成為社會經濟發(fā)展的決定性因素，其中，政府信息涵蓋全社會信息的80%?！耙怨_為原則，限制為例外”已成為當下世界范圍內政府信息公開立法的基本原則。在這一基本原則之下，知情權可以具體表述為：公民有權知道政府持有、保存的，與其權利行使有關的一切信息，除非法律有例外的規(guī)定*《政府信息公開條例》雖然沒有直接使用“知情權”的概念，但是2008年該條例頒布，時任國務院法制辦公室副主任張穹答記者問時指出：“全面貫徹實施該條例，有利于保證公民、法人或者其他組織依法獲取政府信息，實現人民群眾對政府工作的知情權，參與權和監(jiān)督權?！薄！稐l例》第十四條第四款規(guī)定，“行政機關不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息。但是，經權利人同意公開或者行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開。”該款設置了政府信息公開的兩項制度，一是列舉國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私作為信息公開的例外事項的制度，二是賦予行政機關公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息的權力。該規(guī)定將公共利益與例外事項關聯起來，分別置于公開和不公開的兩端。例外事項是基礎，公共利益是信息公開的決定性因素，二者共同厘清信息公開的范圍，以此來界定公民知情權行使的界限。全面、明確的例外事項和可度量的公共利益是進行比較和衡量的前提。應該說，例外事項越清晰，促進公開的公共利益越明確，信息公開的范圍和邊界越好把握。

隨著民主和法治化社會在全球的不斷確立，政府信息公開制度逐漸成為當代各國普遍推行的制度。許多國家紛紛通過立法以實施、開展政府信息公開的制度，在推動全球信息社會建設的同時，以增強行政管理過程的透明度和為公眾服務的意識[7]。

瑞典是世界上第一個建立政府信息公開法律制度的國家。瑞典在信息公開工作程序上，通過《出版自由法》明確規(guī)定，任何人經申請都有權獲得依法應當公開的官方文件，且該官方文件的查閱是免費的；公共機關在審查和批準查閱官方文件的申請時，不得對申請人的身份及動機進行調查，除非這種調查是必須的。在公開范圍上，瑞典為了明確規(guī)定對于公民信息自由的限制，于1980年制定了《保密法》，該法詳細列舉了各種需要保密而不向公眾公開的政府文件的范圍，并明確規(guī)定除此之外公眾都有權利要求查閱[8]。

除瑞典以外，美國是世界上政府信息公開制度最為發(fā)達的國家。王名揚教授在其《美國行政法》一書中，也多次提到“陽光是最好的消毒劑，一切見不得人的事都是在陰暗角落里干出來的[9]。”美國的政府信息公開主要由《信息自由法》通過列舉、概括出應當公開的信息：一類是行政機關應當主動公開的信息，這包括行政機關及時地在《聯邦政府公報》上公布的信息和行政機關保證公眾可以查閱、復制的文件；另一類是依公眾申請公開的信息，只要申請符合已公布的關于時間、地點和應遵循程序的有關規(guī)定，就應當根據申請立即向申請人提供所需檔案材料。該《信息自由法》還規(guī)定，對于《聯邦登記》和政府出版物上找不到的政府信息，個人和團體應當以書面形式提出查詢申請，政府應在10日以內作出決定。對于拒絕提供信息的決定，當事人可以提出復議，政府機構收到復議申請后要在20日以內作出答復。如果行政機構仍然拒絕提供信息，申請人可以向聯邦地區(qū)法院提起訴訟。其次，美國對知情權設定了較完善的救濟機制。美國《信息自由法》賦予了申請人在申請被行政機關拒絕時，有權通過“行政救濟程序”與“司法救濟程序”兩個途徑獲得救濟的權利。美國司法部長克拉克在《信息自由法》即將實施時，所做的一份聲明的序言中指出：“如果一個政府真正的是民有民治民享的政府的話，人民必須能夠詳細知道政府的活動。沒有任何東西比秘密更能損害民主，公眾沒有了解情況，所謂自治，所謂公民最大限度參與國家事務只是一句空話。如果我們不知道我們怎么受管理，我們怎么能夠管理自己呢？在當代信息時代的社會中，當政府在很多方面影響每個人的時候，保障人民了解政府活動的權利，比任何其他時代更為重要?！盵10]而美國行政法學者戴維斯教授認為：“公開是專橫獨斷的自然敵人，也是對抗不公正的自然盟友?！盵11]上述表述都使用非常簡單、樸素的語言表達了人們對公開的需要。公開無疑能使人們獲得正義感的滿足，暗箱操作則讓人們明顯感覺到不公正。除了上述國家外，英國現行的信息公開制度是以美國《信息自由法》為藍本建立的，其規(guī)定了信息是任何人和法人都有權利要求公共機構進行信息公開。同時伴有一個完善的管理和救濟體制，重視引導和發(fā)揮個人參與信息公開的積極性。

可以看出，生活在政府信息公開化程度高的國家的公民，絕對享有廣泛的獲取政府信息公開的權利。法律明確規(guī)定哪些信息是不可公開的，公民可以明確知道自身可獲得哪些可公開信息。同時，監(jiān)管力度和救濟體系的建立與完善，使其公民可以跟政府部門在某些水平面上是站在同一起跑線的，公民可提出相關理由申請，或者是向法院提起訴訟來獲取到不被受理申請的理由，政府部門沒有模糊界限來掩蓋不想公開的信息，除了規(guī)定不可公開的信息外，其余信息只要公民申請理由得當，政府基本上就要公開，以便于公民查詢。

因此，基于上述理論與發(fā)達國家的實踐，并根據《條例》第十四條所規(guī)定的政府信息公開的除外事項，前述該省安監(jiān)部門依據《辦法》不予公開的做法是不妥的，有違法律的規(guī)定?！掇k法》對該公民申請公開的信息里有重大危險源的位置、安全距離、安全評估報告等重大信息并未做出明確解釋與說明。因為這一說法太過抽象，該省安監(jiān)部門認為這些信息一旦公開，重大危險源的位置會對對公共安全、經濟安全和社會穩(wěn)定有重大影響才不予公開，這實際上更加侵犯了公眾的知情權，因此不予公開的理由并不能成立。

3 從安監(jiān)部門信息公開的自由裁量權看問題

自由裁量權是指行政機關及其工作人員在法律事實要件確定的情況下，在法律授權范圍內，依據立法目的和公正、合理原則，自行判斷行為條件、自行選擇行為方式和自由做出行政決定的權力，其實質是行政機關依據一定的制度標準和價值取向進行行為選擇的一個過程[12]。相對于羈束行政行為，行政機關行使自由裁量行為，對于“是否”作成特定法律效果，或者選擇采取“何種”法律效果，享有一定程度的法律效果[13]。法律規(guī)定的模糊性、不確定法律概念的存在以及行政行為目的性的實現等因素，使得自由裁量行為在行政權力行使過程中廣泛存在。政府信息公開作為行政行為的重要組成部分，自由裁量權的行使也是必然的。

隨著《條例》的頒布，各地各級政府都逐漸在建立完善政府信息公開的制度，也在積極構建獨立的政府信息公開部門。但是，由于政府信息公開的政策性較強，部分行政機關在具體落實政府信息公開的工作時候，往往導致形式主義盛行，不能準確地把握政府信息公開制度的精髓，很難做到權為民所用、利為民所謀[14]。甚至有些行政機關把政府信息公開當成是對行政相對人的恩賜而不是服務，將手中的自由裁量權不斷擴大，甚至極少數行政機關奉行“民可使由知，不可使知之”的愚民思想，將涉及群眾切身利益的政府信息關在政府的大門內。

安監(jiān)部門如何在信息公開方面謹慎行事自由裁量權，關涉安全監(jiān)管的有效性與合法性的衡量與判斷。筆者認為要正確地行使自由裁量權須遵循以下原則和標準：第一，自由裁量權的行使，要公正、善意、合乎情理；第二，自由裁量權的行使，要僅為正當目的；第三，自由裁量權的行使，要合乎法的目的。其中，自由裁量權的行使最重要的是要合乎行政比例原則的要求。安監(jiān)部門在實施行政行為應兼顧行政目標的實現和保護相對人的權益；如果行政目標的實現可能對相對人的權益造成不利影響，則這種不利影響應被限制在盡可能小的范圍和限度之內，二者有適當的比例。比例原則著眼于法益的均衡，以維護和發(fā)展公民權為最終歸宿，是行政法上控制自由裁量權行使的一項重要原則。行政法中比例原則是指行政權力的行使除了有法律依據這一前提外，行政主體還必須選擇對人民侵害最小的方式進行。其核心在于通過目的與手段間的衡量，兼顧國家、社會及公共利益，同時又不妨害第三人的權利，確?；救藱嗟膶崿F。比例原則在理念上源于對正義的需求。它在價值取向上與時代發(fā)展的大趨勢是一致的，也符合中國建設社會主義法治國家的戰(zhàn)略目標。對于危險化學品的重大危險源的相關信息是否公開的結果來看，公開作為學術研究依據，其中部分資料可能會對社會產生一定影響；但是不予公開的話，是對公民知情權的一種剝奪，將會是一種行政暴力。因此從比例原則的要求出發(fā)，對以科研為目的對危險化學品的重大危險源的信息公開申請應予公開，是一種較為合法、合理的安排。

4 結語

綜上所述,安監(jiān)部門在信息公開過程中，要從信息公開的法律位階、信息公開與公民知情權的關系、信息公開自由裁量權的角度看待某高校教授提出的問題。安監(jiān)部門應充尊重和保護公民知情權，在合法行政的基礎上，堅持合理行政。安監(jiān)部門選擇管理方式時，不要只考慮自己是否方便，是否會承擔責任，最主要的是是否有利于相對人；相對人的權益是否會因這種管理方式受到損害。安監(jiān)部門應該在執(zhí)政過程中，始終秉持位為民正、權為民用、利為民謀、情為民系的執(zhí)政理念，否則效果將適得其反。

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The legal analysis on the issue of safety supervision information disclosure——taking the disclosure of the significant chemicai hazard information as an example

CHU Feng-hua

(SchoolofHunmanitiesandSocialSciences，NorthChinaInstituteofScienceandTechnology,Yanjiao，101601,China)

The information disclosure of the production safety supervision is a kind of administrative behavior of public information resource configuration. Government information disclosure is a form of democratic political progress. It is a common practice for countries all over the world to open as a principle and close as an exception. In our country, Under the influence of traditional administrative methods and ideas, the individual administrative subject are often closed as a principle and open as an exception in the process of information disclosure. In the interests of the public or non-public information game, the public interest has become a key balancer. From the safety supervision information disclosure legal status, the relation of the citizens' right to know and discretion of perspective, the public interests behind of the public information, are often associated with the right to know, democracy, public participation and other related values; while the opposite pays more attention to public safety and social interests. The diversity of stakeholders and dual characters of public interests, increase the complexity for the safety departments when they weight the advantages and disadvantages of disclosing the government information. To determine whether a particular information is in public, safety department not only need to reasonable use discretion, but also need to be in the legal and reasonable manifests the government departments to the idea of governing for the people, and the wisdom and confidence of law enforcement.

Government information disclosure；Safety supervision；Secrecy limit；Hazardous chemicals；Major hazard；Right to know

2016-12-15

中央高?；究蒲袠I(yè)務費資助(3142014015)

楚風華(1963-)女，甘肅武威人，華北科技學院人文學院教授，研究方向：憲法行政法。E-mail:chufenghua@163.com

TQ86.52

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1672-7169(2017)01-0082-05