礦工參與煤礦立法的問(wèn)題研究

李 蕊

(中國(guó)礦業(yè)大學(xué)(北京) 文法學(xué)院，北京 100083)

礦工參與煤礦立法的問(wèn)題研究

李 蕊

(中國(guó)礦業(yè)大學(xué)(北京) 文法學(xué)院，北京 100083)

煤礦企業(yè)作為事故多發(fā)地帶，由于其自身的特殊性以及難以控制性導(dǎo)致一旦發(fā)生事故則會(huì)造成嚴(yán)重的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失?，F(xiàn)行之有效的《煤炭法》、《煤礦安全監(jiān)察條例》以及《安全生產(chǎn)法》等法律法規(guī)的出臺(tái)和實(shí)施為礦工生命健康提供了保護(hù)，但對(duì)于前期立法過(guò)程中礦工意志的表達(dá)和體現(xiàn)程度均未做過(guò)多規(guī)定，相關(guān)法律法規(guī)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容對(duì)于礦工的保障也較為欠缺。文章以礦工參與煤礦立法為研究對(duì)象，主要以文獻(xiàn)分析、案例引入、國(guó)外借鑒等方法進(jìn)行論述，就如何加強(qiáng)礦工在煤礦立法過(guò)程中的參與程度做出分析，分別從制度完善、礦工自身和煤礦工會(huì)等多個(gè)層次提出相應(yīng)的建議，以期對(duì)礦工在煤礦立法中的參與度與有效性有所幫助。

煤礦立法； 煤礦工人； 工會(huì)

0 引言

2016年11月29日21時(shí)許，黑龍江省七臺(tái)河市景有煤礦發(fā)生瓦斯爆炸事故，造成21名礦工遇難、1名礦工下落不明。同年12月3日11時(shí)許，內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市元寶山區(qū)赤峰寶馬礦業(yè)有限公司發(fā)生一起煤礦井下瓦斯爆炸事故，造成32人遇難，多人受傷。接連不斷的煤礦事故造成巨大的人員傷亡，使得公眾的視角再一次聚集到礦工安全保障問(wèn)題上。

近年來(lái)，《職業(yè)病防治法》、《煤炭法》、《煤礦安全監(jiān)察條例》以及《安全生產(chǎn)法》的出臺(tái)和實(shí)施使得對(duì)礦工身體健康安全起到一定的保障作用，該些規(guī)定具體就職業(yè)病的防范防治、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的安全生產(chǎn)保障、從業(yè)人員的安全生產(chǎn)權(quán)利義務(wù)以及安全事故的應(yīng)急救援及法律責(zé)任等做了規(guī)定。但同時(shí)我們也應(yīng)當(dāng)看到此些規(guī)定大都體現(xiàn)為立法條例制定以后如何實(shí)施和運(yùn)行的末端治療，在立法的起草制定階段是否體現(xiàn)礦工的訴求、是否保障礦工的權(quán)利少有體現(xiàn)。礦工作為煤礦相關(guān)立法的重要承擔(dān)者，是煤礦生產(chǎn)的直接執(zhí)行者和煤礦事故的直接受害者，煤礦立法關(guān)乎每個(gè)礦工生命健康安全。然而，現(xiàn)行之有效的關(guān)于礦工參與煤礦立法內(nèi)容的規(guī)定較為寬泛、原則性較強(qiáng)，在征集礦工意見(jiàn)過(guò)程中往往難以落實(shí)；其次，礦工的主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和責(zé)任意識(shí)較為模糊，對(duì)于煤礦立法的參與意識(shí)以及參與途徑了解甚少，經(jīng)常將自己置于立法之外，主動(dòng)性與積極性較弱；同時(shí)礦工在參與過(guò)程中由于種種條件限制，造成參與不均衡問(wèn)題的出現(xiàn)，無(wú)法進(jìn)行有效的意志表達(dá)。最后，工會(huì)依附性較強(qiáng)，權(quán)能過(guò)于單調(diào)，未能很好的保護(hù)礦工參與權(quán)與意志的表達(dá)。

文獻(xiàn)收集過(guò)程中，就礦工參與煤礦立法的法理學(xué)依據(jù)，吳國(guó)毅[1]認(rèn)為公眾讓渡權(quán)利而組成國(guó)家，但沒(méi)有放棄其自身參與到公共事務(wù)中來(lái)的權(quán)利；黃錫生、黃猛[2]認(rèn)為在某種程度上，民主意味著平等地保護(hù)個(gè)體的自由權(quán)利，使其擁有平等參與決策的機(jī)會(huì)，根據(jù)多數(shù)決定而又相對(duì)保護(hù)少數(shù)之原則，授予國(guó)家權(quán)力，并對(duì)其加以有效的監(jiān)督。就完善公眾參與立法制度保障而言，黃洪旺[3]指出進(jìn)一步完善立法公開(kāi)、立法旁聽(tīng)、立法專家咨詢、立法聽(tīng)證以及立法后評(píng)估等具體配套性制度；楊林[4]指出在立法公開(kāi)過(guò)程中，立法機(jī)關(guān)應(yīng)該廣泛向公眾征求意見(jiàn)，向?qū)＜覍W(xué)者征求意見(jiàn)，配合公眾對(duì)應(yīng)該公開(kāi)內(nèi)容的查詢和咨詢。就提升礦工自身素質(zhì)方面，王淑江[5]指出政府在積極普及義務(wù)教育的同時(shí)還要積極引導(dǎo)正確的價(jià)值導(dǎo)向，使“以人為本”、“珍愛(ài)生命”盡快地進(jìn)入人們的頭腦；趙宇[6]提出礦企和高校聯(lián)合承辦學(xué)歷提升班，使員工不出礦就可享受到學(xué)歷升級(jí)教育。就完善公眾參與立法的途徑而言，黃洪旺[3]指出公眾立法參與程序基本歸納為五個(gè)環(huán)節(jié)：信息發(fā)布環(huán)節(jié)(參與告示發(fā)布)，組織協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)(公眾參與申請(qǐng)與確認(rèn))，實(shí)質(zhì)參與環(huán)節(jié)，整理反饋環(huán)節(jié)，監(jiān)督與救濟(jì)環(huán)節(jié)。

通過(guò)相關(guān)文獻(xiàn)回顧，我們可以看出，現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)于礦工參與煤礦立法的路徑保障缺乏系統(tǒng)全面的論述，大多著眼于公眾參與立法的理論及途徑分析，對(duì)于礦區(qū)的特殊情況以及礦工自身的特殊性涵括較少，因此在行文過(guò)程中，以提高礦工參與煤礦立法的意識(shí)、能力以及途徑為視角，以期對(duì)上述所及問(wèn)題的解決有所幫助。

1 完善礦工參與煤礦立法的制度保障

《中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系》白皮書(shū)一書(shū)中指出要探索公眾有序參與立法活動(dòng)的途徑和形式，完善立法座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)和公布法律法規(guī)草案征求意見(jiàn)等制度,建立健全公眾意見(jiàn)表達(dá)機(jī)制和采納公眾意見(jiàn)的反饋機(jī)制,使立法更加充分體現(xiàn)廣大人民群眾的意愿。除白皮書(shū)提及的四種方式外，我國(guó)公眾參與立法的形式還包括立法調(diào)研、書(shū)面征求意見(jiàn)、公開(kāi)征集立法項(xiàng)目建議、列席和旁聽(tīng)等；此外公眾可以通過(guò)信訪、游行、集會(huì)的途徑提出批評(píng)和建議，可以通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)和社團(tuán)參與法律的補(bǔ)充和修繕等，以實(shí)現(xiàn)自己的參與權(quán)。下文主要就立法公開(kāi)和聽(tīng)證制度進(jìn)行闡述。

1.1 完善立法信息公開(kāi)制度

立法信息公開(kāi)作為公眾有效參與立法的前提，對(duì)于公眾獲取有效信息并有針對(duì)性的表達(dá)自己的立場(chǎng)與利益訴求。顧名思義，立法信息公開(kāi)制度是指將立法活動(dòng)的各個(gè)階段以及各個(gè)階段的成果向社會(huì)公開(kāi)，公眾有權(quán)知悉并取得立法的有關(guān)資料和信息的制度。對(duì)事關(guān)人民切身利益，有重大影響的立法，人大常委會(huì)把法律草案全文在報(bào)刊等媒體上加以公布，廣泛征求意見(jiàn)后，有關(guān)工作機(jī)構(gòu)加以修改，再提交立法機(jī)關(guān)審議通過(guò)。在這個(gè)過(guò)程中，立法機(jī)關(guān)應(yīng)該廣泛向公眾征求意見(jiàn)，向?qū)＜覍W(xué)者征求意見(jiàn)，配合公眾對(duì)應(yīng)該公開(kāi)內(nèi)容的查詢和咨詢[4]。在權(quán)力膨脹的情況下，政府權(quán)力與民眾權(quán)利的關(guān)聯(lián)極易匱乏，此時(shí)更需要公開(kāi)來(lái)進(jìn)行訴求的表達(dá)及對(duì)權(quán)力的后期監(jiān)督。在信息公開(kāi)過(guò)程中，必須將相關(guān)立法草案制定的背景、主要內(nèi)容或全文、涉及的問(wèn)題及法律依據(jù)等進(jìn)行具體公開(kāi)，特殊情況下對(duì)于相關(guān)術(shù)語(yǔ)也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)，防止民眾對(duì)于內(nèi)容的模糊而造成權(quán)利的懈怠。就公開(kāi)的路徑，應(yīng)大力發(fā)揮媒體的作用，通過(guò)電視、報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)等大眾媒介進(jìn)行公布，利用最新形式的公眾號(hào)等途徑，開(kāi)通立法信息公開(kāi)的微媒體；同時(shí)在公開(kāi)場(chǎng)所例如政府辦公大廳等地方放置相關(guān)信息的文件，可供公眾自由取閱。

1.2 落實(shí)立法聽(tīng)證制度

立法聽(tīng)證制度作為征求公眾意見(jiàn)的有效途徑，應(yīng)進(jìn)一步得到推廣以保障廣大民眾的參與權(quán)和表達(dá)權(quán)?！读⒎ǚā返?4條*《立法法》第34條：列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，法律委員會(huì)、有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式。明確規(guī)定立法聽(tīng)證制度，即立法機(jī)關(guān)為了收集或獲得最新立法資料，邀請(qǐng)政府官員、專家學(xué)者、當(dāng)事人、與議案有關(guān)的利害關(guān)系人或有關(guān)議員到議會(huì)委員會(huì)陳述意見(jiàn)，為委員會(huì)審議議案提供依據(jù)和參考的一種立法制度[7]。在制定法律的過(guò)程中，立法聽(tīng)證是收集立法資料、調(diào)查立法事實(shí)、協(xié)調(diào)立法問(wèn)題和平衡各方面利益的公正及正當(dāng)程序。

現(xiàn)有規(guī)定的聽(tīng)證會(huì)的程序即起草單位事先公布聽(tīng)證會(huì)的時(shí)間、地點(diǎn)和內(nèi)容；參加聽(tīng)證會(huì)的機(jī)關(guān)組織個(gè)人等有權(quán)提問(wèn)和發(fā)表意見(jiàn)；聽(tīng)證會(huì)應(yīng)制作筆錄，記錄觀點(diǎn)和理由；起草單位認(rèn)真研究各種意見(jiàn)，報(bào)送審查時(shí)對(duì)意見(jiàn)的處理情況及理由進(jìn)行說(shuō)明。完整的聽(tīng)證程序?yàn)楣妳⑴c立法、表達(dá)訴求提供了一種有力途徑，然而實(shí)踐過(guò)程中往往遇到難以落實(shí)，容易出現(xiàn)走秀的尷尬。因而在煤礦立法過(guò)程中，發(fā)揮政府的作用，引導(dǎo)礦工作為利益相關(guān)人進(jìn)行意見(jiàn)的表達(dá)。雖然聽(tīng)證的結(jié)果難以評(píng)估，是否能起到應(yīng)有的作用很難考量，但是否可以考慮將聽(tīng)證過(guò)程中意見(jiàn)的表達(dá)與記錄作為評(píng)判的一種依據(jù)，嚴(yán)格依據(jù)層層程序進(jìn)行考察，要求政府對(duì)于每一個(gè)決定進(jìn)行說(shuō)明。防止將聽(tīng)證程序淪為一種走過(guò)場(chǎng)的形式。

2 重視礦工在煤礦立法中的作用

礦工作為煤礦行業(yè)最直接的參與者和礦業(yè)事故最直接的受害者，煤礦立法的好壞直接關(guān)乎礦工生命健康安全，重視礦工在煤礦立法活動(dòng)中的參與與意志的表達(dá)可以進(jìn)一步提升煤礦立法對(duì)于礦工權(quán)利的保障。

2.1 礦工參與煤礦立法的理論依據(jù)

人民主權(quán)理論的提出為公眾參與立法奠定了理論基礎(chǔ)。我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，人民當(dāng)家做主。從國(guó)家產(chǎn)生有始至今，政府是人們協(xié)議的結(jié)果，是個(gè)體權(quán)利的讓渡，其目的是為了保障每個(gè)人的幸福，而權(quán)力的運(yùn)作并不總是有助于權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，權(quán)力的不當(dāng)行使是實(shí)現(xiàn)個(gè)人權(quán)利的最大障礙。權(quán)利依賴權(quán)力又抗拒權(quán)力的矛盾性質(zhì)在“社會(huì)契約論”的假設(shè)中得到了最好的體現(xiàn)[1]。礦工作為公眾的一份子，其參與煤礦立法是對(duì)權(quán)力的限制，是對(duì)社會(huì)契約論這一理論的有益補(bǔ)充。礦工參與煤礦立法活動(dòng)，一方面可以對(duì)立法活動(dòng)反饋切實(shí)有效的問(wèn)題和建議，一方面也可以對(duì)立法活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)督。雖然公眾讓渡權(quán)利成立政府組成國(guó)家，但其沒(méi)有放棄其自身參與到公共事務(wù)中來(lái)的權(quán)利。

2.2 礦工參與煤礦立法的法律依據(jù)

《憲法》明確規(guī)定：中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。同時(shí)最新修訂的《立法法》第5條也規(guī)定：立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開(kāi)，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)。法律的明文規(guī)定表明礦工可以參與煤礦立法活動(dòng)并有權(quán)表達(dá)自己的觀點(diǎn)和意志。與此同時(shí)，溫家寶總理在2005年《政府工作報(bào)告》指出健全社會(huì)公示、社會(huì)聽(tīng)證等制度，讓人民群眾更廣泛地參與公共事務(wù)管理，以促進(jìn)服務(wù)型政府的建成?！吨泄仓醒腙P(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》也提出要提高社會(huì)管理水平，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局。并且明確把“支持社會(huì)組織參與社會(huì)管理和公共服務(wù)”作為建設(shè)服務(wù)型政府的重要舉措。由此可見(jiàn)，礦工參與立法是法律賦予的一項(xiàng)明確權(quán)利，是其參與政治生活和充分表達(dá)意志的體現(xiàn)。

2.3 礦工參與煤礦立法的現(xiàn)實(shí)意義

煤礦工人是最熟悉煤礦實(shí)地情況的主體，其處于煤礦生產(chǎn)第一線，對(duì)具體采煤過(guò)程中存在的問(wèn)題最有發(fā)言權(quán)。而我國(guó)煤礦安全生產(chǎn)立法中，

在吸取各方代表意見(jiàn)的時(shí)候缺少對(duì)礦區(qū)工作人員的意見(jiàn)收集，使得問(wèn)題的反饋往往不能深入生產(chǎn)安全的最深處和最根本。煤礦立法程序中缺乏相應(yīng)民主性，礦區(qū)工人的參與度低，或者雖有礦工參與但參與者缺乏代表性甚至濫竽充數(shù)[8]，所反映的問(wèn)題并不具備代表性。因而在立法前期的意見(jiàn)收集過(guò)程中，有必要從具代表性的各類礦區(qū)中按一定比例選舉煤礦工人代表參加，并如實(shí)反映各自所代表的礦區(qū)工人的意志。

2.4 提升礦工參與煤礦立法的能力

提升礦工參與煤礦立法的能力主要通過(guò)培養(yǎng)其利益訴求表達(dá)的意識(shí)、增強(qiáng)其參與立法的自身素質(zhì)以及外界普法宣傳氛圍和大眾媒介的運(yùn)用。

2.4.1 培養(yǎng)礦工利益訴求的表達(dá)意識(shí)

安全生產(chǎn)的主體應(yīng)該是每一個(gè)一線的職工,這是事故多發(fā)過(guò)程中最容易受傷害的群體,職工主體地位的發(fā)揮程度直接決定煤礦安全生產(chǎn)狀況。然而大多數(shù)礦工多為文盲或半文盲，初中以下文化水平占絕大比例。其對(duì)自己的合法權(quán)益界定不清，在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)文化的長(zhǎng)期影響下，缺乏相應(yīng)的文化知識(shí)保障，普遍缺乏參與意識(shí)、法律意識(shí)以及合法利益的表達(dá)意識(shí)。行使權(quán)利時(shí)因?yàn)榕聛G失工作而選擇忍氣吞聲或者怨天尤人[9]，同時(shí)由于外界信息來(lái)源與交流不多，當(dāng)自身利益受到損害的時(shí)候往往選擇沉默不行動(dòng)以消極應(yīng)對(duì)。

因而，提升礦工在礦區(qū)中的主體意識(shí)及權(quán)利意識(shí)，改變礦工參與煤礦立法活動(dòng)的心態(tài)，防止其只是一味的為賺錢(qián)而放棄保護(hù)自己生命健康的權(quán)利。應(yīng)喚醒礦工維權(quán)意識(shí)，完善現(xiàn)有礦工利益表達(dá)機(jī)制，使其在心底里產(chǎn)生維護(hù)自己權(quán)利的愿望和訴求意識(shí)，提高主觀能動(dòng)性的發(fā)揮。

2.4.2 增強(qiáng)礦工參與立法的能力與素養(yǎng)

雖然有些礦工有很高的參與熱情和強(qiáng)烈的參與愿望，但其文化水平過(guò)低，政治和法律知識(shí)缺乏，對(duì)參與的基本權(quán)利和責(zé)任缺乏正確理解，不了解現(xiàn)行立法制度和立法參與的程序和技巧等使得其沒(méi)有合適途徑進(jìn)行權(quán)利的行使。因而要加強(qiáng)對(duì)公民的教育和培訓(xùn)，在提高礦工立法參與意識(shí)的前提下，對(duì)煤礦知識(shí)進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)的過(guò)程中也必須添加相關(guān)的立法知識(shí)培訓(xùn)，有針對(duì)性的進(jìn)行專項(xiàng)培訓(xùn)，從而增加礦工對(duì)立法決策的理解，以具備一定的公共事務(wù)知識(shí)。美國(guó)法律規(guī)定賦予礦工接受健康知識(shí)教育與安全知識(shí)培訓(xùn)的權(quán)利，設(shè)立專門(mén)的礦山安全與衛(wèi)生研究學(xué)院，在培訓(xùn)過(guò)程中不收學(xué)費(fèi)，該經(jīng)費(fèi)來(lái)自于勞工部專門(mén)的培訓(xùn)費(fèi)用。同時(shí)德國(guó)實(shí)踐也表明一名合格的礦工需要經(jīng)過(guò)好幾年的專業(yè)職業(yè)教育，在進(jìn)入實(shí)際操作時(shí)還得進(jìn)行安全生產(chǎn)培訓(xùn)，同時(shí)設(shè)有專門(mén)學(xué)校[10]。由此可見(jiàn)，美德兩國(guó)在對(duì)礦工培訓(xùn)方面的規(guī)定是相似的，均強(qiáng)調(diào)前期培訓(xùn)并設(shè)有專門(mén)學(xué)校。我國(guó)《勞動(dòng)合同法》中的第68條就職業(yè)培訓(xùn)教育以及安全知識(shí)培訓(xùn)做了規(guī)定；同時(shí)《礦山安全法》第21條也規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位肩負(fù)對(duì)礦工進(jìn)行培訓(xùn)的義務(wù)。但是實(shí)踐生活中很難落實(shí)到位，對(duì)礦工的專業(yè)和法律知識(shí)培訓(xùn)都淪為形式。我國(guó)可以借鑒美德兩國(guó)的做法，由煤礦企業(yè)出資共同設(shè)立培訓(xùn)學(xué)校，將培訓(xùn)內(nèi)容交于專業(yè)人士，只有經(jīng)過(guò)培訓(xùn)并考試合格的人員才能從事煤礦活動(dòng)。避免出現(xiàn)各個(gè)礦區(qū)各行其是，將培訓(xùn)作為走過(guò)場(chǎng)。

2.4.3 輔以大眾媒體與法律環(huán)境的影響

煤礦工作環(huán)境作為一個(gè)特殊的氛圍，其嚴(yán)密性和封閉性使得外界媒體很難接觸到內(nèi)部真實(shí)情況。同時(shí)可接觸到煤礦企業(yè)內(nèi)部情況的媒介又是煤礦企業(yè)實(shí)施管理的途徑，其更多的被用來(lái)進(jìn)行煤礦相關(guān)情況的宣傳教育，對(duì)于礦工意志的表達(dá)以及訴求的體現(xiàn)大都忽視，從而導(dǎo)致煤礦工人很難通過(guò)有效的大眾媒介進(jìn)行意志與想法的表達(dá)。因此需要擴(kuò)大大眾媒體在礦工利益表達(dá)過(guò)程中的作用，例如通過(guò)電視、廣播、報(bào)紙以及互聯(lián)網(wǎng)等媒介。大眾傳媒借以它影響的廣泛性和內(nèi)容的豐富性彌補(bǔ)了政府部門(mén)可能存在的不足,為農(nóng)民提供了最迅速,最廣泛,最豐富的渠道[11]。一方面，媒體作為傳播立法訊息的一個(gè)重要手段，不僅應(yīng)當(dāng)公布草案，也應(yīng)當(dāng)刊載立法或修法的背景及目的等，增加法條所含射的經(jīng)典案例以及關(guān)于相關(guān)術(shù)語(yǔ)的解釋等，以便礦工可以更好的了解；另一方面，礦工可以通過(guò)各種各樣的媒介來(lái)進(jìn)行意志的表達(dá)，不斷疏通信息傳達(dá)的途徑，同時(shí)也應(yīng)規(guī)定煤礦企業(yè)應(yīng)提供多渠道信息媒介的使用和保護(hù)。

同時(shí)，加強(qiáng)礦區(qū)法制宣傳教育，樹(shù)立礦工積極參與的理念。在具體實(shí)施過(guò)程中，可以采取不同的宣傳活動(dòng)例如法律知識(shí)講座、宣傳冊(cè)的發(fā)放以及知識(shí)問(wèn)答等多種形式。當(dāng)然前提是必須樹(shù)立礦工對(duì)于自身權(quán)利以及法律參與意識(shí)，避免礦工出現(xiàn)置身事外的心態(tài)。

3 發(fā)揮工會(huì)在煤礦立法過(guò)程中的作用

單個(gè)分散的礦工在利益表達(dá)的過(guò)程中往往存在缺陷，其利益訴求更多基于自己的主觀并非完全理性且欲表達(dá)的內(nèi)容欠缺規(guī)范，未經(jīng)過(guò)過(guò)濾和集中凝結(jié)，出現(xiàn)多人多言的情況。在礦工個(gè)人意志難以形成群體意識(shí)的情況下是很難被煤礦企業(yè)所采納甚至極易被忽視，此時(shí)則需要群體性的組織出現(xiàn)以保障個(gè)體意志的表達(dá)。正如李林指強(qiáng)調(diào),“當(dāng)公民的素質(zhì)不能馬上改變時(shí)，應(yīng)當(dāng)有配套措施，有能夠代言的組織和群體，讓有知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和能力的人或群體來(lái)代言?！盵12]此時(shí)，工會(huì)作為煤礦企業(yè)系統(tǒng)下的實(shí)現(xiàn)礦工和煤礦企業(yè)對(duì)話的一個(gè)有力組織，其成熟度和組織化對(duì)于礦工利益的維護(hù)具有至關(guān)重要的作用，可以進(jìn)一步放大礦工群體的力量，縮小兩者之間的力量懸殊。

以2004年11月陜西省陳家山瓦斯爆炸造成166名礦工遇難事故為例，在事件的后期處理過(guò)程中,工會(huì)未能履行保護(hù)職工合法權(quán)益的作用,甚至礦工就瓦斯爆炸及井下安全問(wèn)題也未就工會(huì)做出反映。從此情況可以看出工會(huì)在礦區(qū)中的職能未能很好的體現(xiàn)，其對(duì)于礦工權(quán)益的保障以及礦工對(duì)于工會(huì)的信任問(wèn)題都捉襟見(jiàn)肘，更何況工會(huì)對(duì)礦工意志的表達(dá)問(wèn)題。故此部分主要就礦工通過(guò)工會(huì)參與煤礦立法的法律依據(jù)及現(xiàn)實(shí)意義進(jìn)行論述，就疏通工會(huì)參與立法活動(dòng)的障礙及困難進(jìn)行分析并提出確保工會(huì)獨(dú)立性、促使工會(huì)職能轉(zhuǎn)變的建議。

3.1 工會(huì)參與立法的法律依據(jù)

最新修訂的《安全生產(chǎn)法》第7條規(guī)定：生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的工會(huì)依法組織職工參加本單位安全生產(chǎn)工作的民主管理和民主監(jiān)督，維護(hù)職工在安全生產(chǎn)方面的合法權(quán)益。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位制定或者修改有關(guān)安全生產(chǎn)的規(guī)章制度，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取工會(huì)的意見(jiàn)。同時(shí)現(xiàn)行有效的《工會(huì)法》規(guī)定：工會(huì)是職工自愿結(jié)合的工人階級(jí)的群眾組織；維護(hù)職工合法權(quán)益是工會(huì)的基本職責(zé)，其在維護(hù)全國(guó)人民總體利益的同時(shí)，代表和維護(hù)職工的合法權(quán)益。同時(shí)工會(huì)必須密切聯(lián)系職工，聽(tīng)取和反映職工的意見(jiàn)和要求，關(guān)心職工的生活，幫助職工解決困難，全心全意為職工服務(wù)。由此可見(jiàn)，工會(huì)作為保護(hù)礦工合法權(quán)益的有力組織是法律所明確規(guī)定。同時(shí)十七大報(bào)告中提出：要發(fā)揮社會(huì)組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)社會(huì)自治功能[13]。在馬克思看來(lái)，工會(huì)“是無(wú)產(chǎn)階級(jí)的真正的階級(jí)組織”[14]，其根本任務(wù)是代表“整個(gè)工人階級(jí)的利益代表和為工人利益而斗爭(zhēng)”[15]。

3.2 工會(huì)參與立法的現(xiàn)實(shí)意義

礦工零星的個(gè)人的口頭呼吁缺乏組織化的參與行動(dòng)，難以形成合聲，對(duì)立法進(jìn)程難以產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。而工會(huì)可以把分散的、模糊的個(gè)體礦工的意志進(jìn)行過(guò)濾，匯合成明確的、一致的意志，放大礦工群體的影響力以及表達(dá)力。在煤礦安全管理中，普通礦工的參與形式一般為工會(huì)即工人聯(lián)合會(huì)。工會(huì)存在的目的就是把工人們組織起來(lái)來(lái)維護(hù)工人的利益和權(quán)益。組成工會(huì)的主體就是一線的煤礦工人和技術(shù)人員。工會(huì)代表工人與企業(yè)的管理者進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，進(jìn)而維護(hù)工人的基本權(quán)益[16]。工會(huì)在促進(jìn)立法中利益表達(dá)的組織化，培育礦區(qū)社會(huì)組織的規(guī)范化過(guò)程中扮演著重要的角色。

3.3 疏通工會(huì)管理及傳達(dá)途徑

3.3.1 確保工會(huì)的獨(dú)立性

工會(huì)是礦工參與煤礦安全管理、傳達(dá)和整合礦工意志的主要橋梁。雖然工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)干部是由工會(huì)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的，看似民主，但工會(huì)主席候選人卻是由煤礦企業(yè)管理方提名的。同時(shí)在選舉工會(huì)一般人員時(shí)由于礦工隊(duì)伍綜合素質(zhì)較差，民主意識(shí)薄弱，容易在選舉的時(shí)候受他人影響、脅迫，容易出現(xiàn)跟風(fēng)的現(xiàn)象等而沒(méi)有選出真正能夠代表礦工利益的工會(huì)代表，這種現(xiàn)象是違背選舉工會(huì)代表的初衷的。導(dǎo)致產(chǎn)生的人員在開(kāi)展工作時(shí)更多的是考慮和反映上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的意志，其對(duì)于礦工利益的保護(hù)以及意志的表達(dá)大打折扣。使得礦區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的目標(biāo)成為礦區(qū)工會(huì)的目標(biāo)，礦區(qū)的指令成為工會(huì)工作的依據(jù)。另一方面，工會(huì)職員的工資獎(jiǎng)金等都是其所在的煤礦單位支付的，工會(huì)經(jīng)費(fèi)也是企業(yè)撥付所得。經(jīng)濟(jì)上的制約使得工會(huì)作用的發(fā)揮受到限制，其必須與企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益相掛鉤。當(dāng)煤礦企業(yè)與礦工沖突的時(shí)候,工會(huì)更愿意放棄礦工的利益,進(jìn)而維護(hù)礦山企業(yè)的利益[17]。上述因素都制約著工會(huì)在維護(hù)和保障礦工利益方面作用的發(fā)揮。

因而，有必要確保工會(huì)的相對(duì)獨(dú)立性，理順工會(huì)對(duì)于煤礦企業(yè)的依附性。工會(huì)應(yīng)由實(shí)實(shí)在在能夠代表廣大礦工利益的代表組成，工會(huì)應(yīng)當(dāng)是礦工和煤礦企業(yè)進(jìn)行溝通的良好渠道，是收集和集中礦工單獨(dú)意志的有力組織，應(yīng)充分表達(dá)和維護(hù)礦工自身的合法權(quán)益。要打破工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)干部的產(chǎn)生方式，摒棄以往的煤礦企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)任命或推薦，改用直接選舉的方式，同時(shí)禁止煤礦企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部兼任工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。而至于一般領(lǐng)導(dǎo)的任職則可通過(guò)從工會(huì)會(huì)員中考試以及面試等方式產(chǎn)生，以確保人員的獨(dú)立性。就經(jīng)濟(jì)依附問(wèn)題，可以考慮從煤礦企業(yè)的收入中提取固定比例的資金用于工會(huì)的正?；顒?dòng)，根據(jù)提取金額的使用情況和對(duì)下一年的工作計(jì)劃預(yù)算來(lái)決定下一年提取的比例情況，避免工會(huì)活動(dòng)受到資金短缺的限制。

3.3.2 促進(jìn)工會(huì)職能的轉(zhuǎn)變

《礦山安全法》規(guī)定：如果礦山企業(yè)違反有關(guān)安全的法律、法規(guī)，工會(huì)有權(quán)要求企業(yè)行政方面或有關(guān)部門(mén)認(rèn)真處理?？梢?jiàn)長(zhǎng)久以來(lái)，礦區(qū)工會(huì)的職能被置于監(jiān)督的位置上，對(duì)于礦工利益訴求的表達(dá)缺乏實(shí)際權(quán)力。故而，工會(huì)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步通過(guò)落實(shí)監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)來(lái)保障礦工的實(shí)際權(quán)利，加強(qiáng)礦工對(duì)煤礦企業(yè)工作的知情權(quán)從而了解到實(shí)際處于的情況位置，為其更好的建言獻(xiàn)策提供前提。發(fā)揮礦工在安全生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)管理以及煤礦立法等方面的重要作用，使企業(yè)和廣大礦工結(jié)成一個(gè)統(tǒng)一的利益共同體。

同時(shí)，把握工會(huì)在煤礦企業(yè)中的建設(shè)、維護(hù)、參與和教育等四項(xiàng)職能[18]，充分運(yùn)用法律手段，幫助和保障工會(huì)會(huì)員的合法權(quán)益以及當(dāng)該合法權(quán)益受到侵害時(shí)能以正確的法律渠道來(lái)維護(hù)礦工的利益得以恢復(fù)和補(bǔ)救。正如美國(guó)1977 年頒布的《聯(lián)邦礦山安全與健康法》中開(kāi)宗明義那樣“礦工的健康與安全是煤礦和其他礦山至關(guān)重要的最珍貴的資源”，工會(huì)要將保護(hù)礦工的生命健康權(quán)作為一項(xiàng)重要使命并督促企業(yè)不斷盡到保障的義務(wù)。多元化的職能轉(zhuǎn)變，避免將權(quán)責(zé)僅限于監(jiān)督一個(gè)方面，多途徑保護(hù)礦工意志的表達(dá)和權(quán)利的維護(hù)。

除此之外，我們也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮煤礦企業(yè)的關(guān)鍵作用，切忌一味追求經(jīng)濟(jì)利益而忽視自身所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，進(jìn)一步規(guī)范企業(yè)的內(nèi)部文化，盡企業(yè)能力做礦工訴求的表達(dá)橋梁，為企業(yè)的生態(tài)發(fā)展、礦工身體健康權(quán)益的保障貢獻(xiàn)自己的力量。

4 結(jié)語(yǔ)

擴(kuò)大礦工對(duì)煤礦立法活動(dòng)的參與是確保立法更能反映和保障礦工利益的重要舉措。在煤礦相關(guān)立法過(guò)程中，煤礦工人正經(jīng)歷著從被動(dòng)接受者向積極參與者角色的轉(zhuǎn)變，其意志可以通過(guò)自身或者工會(huì)組織以及煤礦企業(yè)等途徑來(lái)進(jìn)行表達(dá)。本文通過(guò)對(duì)制度保障、煤礦工人自身以及工會(huì)、煤礦企業(yè)等途徑的梳理，并從以上角度提出相關(guān)的建議和方法，期待對(duì)煤礦工人參與煤礦立法活動(dòng)能有所幫助。

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Research on coal miners’ participation in coal mine legislation

LI Rui

(SchoolofLawandHumanities,ChinaUniversityofMining&Technology,Beijing,100083,China)

As an accident prone area,coal mining enterprises will cause serious casualties and property losses because of their own characteristics and difficult to control.The implementation of the current coal law,RegulationsonSafetySupervisionoverCoalMines,WorkSafetyLawofthePeople’sRepublicofChinaand other laws and regulations provide miners’ life and health with protection,but the expression and reflection of the miners’ will did not do too much regulation in the early process of legislation ,meanwhile the related laws and regulations for the miners are lack.The research subject of article which mainly introduces the method of literature analysis,case discuss and analyzes and foreign reference that how to strengthen the degree of participation in the process of coal miners in the legislation is coal miners’ participation in coal mine legislation ,put forward the corresponding suggestions from these levels such as the perfection of legislation;labor unions and coal miners themselves respectively,with a view to the participation degree of the miners in the legislation and effectiveness.

coal mine legislation;coal miner;labor union

2016-12-19

李蕊(1993-)，女，山西永濟(jì)人，中國(guó)礦業(yè)大學(xué)(北京)文法學(xué)院在讀碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)。E-mail：15210252204@163.com

TD79

A

1672-7169(2017)01-0076-06