論勞教制度的止廢及替代措施

劉 丹

(中國人民公安大學(xué) 法學(xué)院，北京 100038)

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論勞教制度的止廢及替代措施

劉 丹

(中國人民公安大學(xué) 法學(xué)院，北京 100038)

勞教制度的止廢可謂我國在法治建設(shè)過程中完善公民人身權(quán)利司法保障制度的一個(gè)重大進(jìn)步。但是，勞教制度廢止之后原來本應(yīng)受其保護(hù)的社會(huì)秩序和普遍權(quán)利安全性也會(huì)同時(shí)失去保障，所以這中間出現(xiàn)的治理真空就有必要進(jìn)行修復(fù)。這就要求在廢止勞教制度的同時(shí)，要設(shè)置出一套替代制度，既要滿足一般預(yù)防和特殊預(yù)防的機(jī)能，使社會(huì)秩序和公民權(quán)利安全得到有效的保障，又要遵循適度原則，滿足處罰的必要性和比例性，維護(hù)被處遇對象的合法權(quán)利，只有這樣，才能保證替代制度的科學(xué)性和合理性。

勞教制度；替代措施；輕罪制度；分流處遇；違法行為教育矯治

2013年11月中旬，黨的十八屆三中全會(huì)做出了廢止勞教制度之決定。2013年12月底，在全國人大常委會(huì)上，該決定被正式通過。此舉措表明勞教制度在五十年的發(fā)展變革的過程中逐漸被時(shí)代淘汰，并依法予以廢止。但是，簡單廢止一項(xiàng)制度并不能從根本上解決問題，因?yàn)橐豁?xiàng)長期存在的制度的廢除必然會(huì)帶來多方面的影響，這些影響雖然有利者占絕大多數(shù)，但是不利者卻也是無法絕對避免的。因此，有關(guān)立法主體在廢止這一制度的同時(shí)必須銜接以與之相配套的制度措施，使勞教制度廢除后遺留的難題和不良影響得到最大限度的消除。

一 、勞教制度的發(fā)展?fàn)顩r

新中國成立之初，國內(nèi)外政治形勢復(fù)雜，國際上對我國新生政權(quán)的反對聲音此起彼伏。在這種嚴(yán)酷的國際大背景下，為了穩(wěn)固國內(nèi)形勢，1955年中共中央頒布的《關(guān)于徹底肅清暗藏的反革命分子的指示》和1956年的《關(guān)于各省、市應(yīng)立即籌辦勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)構(gòu)的指示》，這兩個(gè)文件為日后勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)構(gòu)的建立提供了“法律支持”。

1957年第一屆全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)的《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的決定》，確立了勞教制度在法律上的定位和職能；1979年國務(wù)院頒布的《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的補(bǔ)充規(guī)定》，對有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)在實(shí)踐過程中的審批、執(zhí)行和監(jiān)管之事項(xiàng)予以確定，1982年公安部又頒發(fā)了《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》，至此，我國的勞教制度框架基本形成。我國勞教制度在階級(jí)斗爭時(shí)期，為政權(quán)的穩(wěn)固和社會(huì)秩序的穩(wěn)定做出了不可替代的貢獻(xiàn)。但是根據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定，剝奪和限制公民人身自由的處罰，只能是由全國人大及其常委會(huì)做出的法律來規(guī)定。而勞教制度所依據(jù)的規(guī)范性文件在本質(zhì)上只是國務(wù)院發(fā)布的規(guī)范性文件，無論是做出的程序還是文件的內(nèi)容，都不屬于狹義法律的制定范疇。因此，勞教制度本身就是一個(gè)與《立法法》相悖的制度，其存在沒有充分的法律理論基礎(chǔ)。并且勞動(dòng)教養(yǎng)制度的適用范圍過于寬泛，對勞教對象的處罰過于嚴(yán)厲，同時(shí)在適用過程中還缺乏公正程序。顯然，勞動(dòng)教養(yǎng)制度在當(dāng)下這個(gè)追求法治進(jìn)程和創(chuàng)新社會(huì)管理方式的社會(huì)，已經(jīng)扦格難入了[1](P11)。

二、勞教制度止廢后面臨的主要難題

勞教制度改革步履維艱的一個(gè)重要原因是觸及一個(gè)敏感問題，即公民私權(quán)利和國家公權(quán)力之間的關(guān)系，其本質(zhì)是自由與秩序之間的利益權(quán)衡和價(jià)值選擇，即國家在何種條件下，根據(jù)何種實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)和程序，有權(quán)對公民的人身自由權(quán)進(jìn)行限定。而勞教制度改革成敗與否的核心在于是否能夠?qū)崿F(xiàn)對長期限制和剝奪人身自由的行政措施進(jìn)行合法審核、批準(zhǔn)、執(zhí)行和有效的事后監(jiān)督。即由法院取代目前公安機(jī)關(guān)的角色，形成公安申請、法院決定、司法行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的三元化模式，通過權(quán)力之間的相互牽制，實(shí)現(xiàn)保障相對人權(quán)利的目的[2](P33-35)。

三、關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)制度止廢后代替措施的主流觀點(diǎn)及可行性分析

(一) 以保安處分作為替代制度

保安處分針對的是具有人身危害性的對象，為了防止特殊危險(xiǎn)的發(fā)生，通過對違法者進(jìn)行糾正、教育和改造，防止他們再次犯罪。相對而言，原勞教制度的預(yù)防犯罪和維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定的目標(biāo)與之不謀而合，因此，以保安處分制度來替代勞教制度具有一定的合理性。這樣一來不僅解決了學(xué)界糾結(jié)已久的原勞教對象應(yīng)歸入哪個(gè)部門法領(lǐng)域的難題，還能有效梳理刑罰處遇體系。所以，勞教制度廢止后，保安處分作為違法行為矯治的替代措施，可以有效填補(bǔ)制度空白，成為輕重有序的司法處遇體系中的重要環(huán)節(jié)。

但是，保安處分制度作為替代措施的缺陷也是不容忽視的。因?yàn)檫@兩種制度的根本目的并不相同，保安處分本質(zhì)上是一種事先預(yù)防機(jī)制，其目的是防止危害發(fā)生，而勞動(dòng)教養(yǎng)制度確是一種教育改造機(jī)制，其設(shè)置目的是為了通過教育和改造使那些犯了特殊錯(cuò)誤的人糾正自己的行為，重新回歸社會(huì)。所以無論是精神病人、聾啞人、外國人抑或是無責(zé)任能力人、無勞動(dòng)能力人都可以適用保安處分，而勞動(dòng)教養(yǎng)制度的適用卻必須以不構(gòu)成犯罪和具備勞動(dòng)能力為前提。如果僅僅是將這兩種制度簡單地替換而不顧適用對象的差異性，不僅有違保安處分制度的根本價(jià)值，還極有可能會(huì)導(dǎo)致在實(shí)踐中侵犯人權(quán)和執(zhí)法混亂的狀況。

(二)出臺(tái)《違法行為矯治法》來作為替代

儲(chǔ)懷植和張桂榮認(rèn)為：“應(yīng)當(dāng)將違法行為教育矯治法定位為在我國現(xiàn)行刑事處罰和行政處罰體系之外的一種獨(dú)立的法律處分，是對被矯治人員的強(qiáng)制性教育措施?！盵3](P51)陳忠林教授在新華每日電訊的專訪中曾說明：“從20世紀(jì)80年代起，勞動(dòng)教養(yǎng)的法律化問題便納入國家立法機(jī)關(guān)的立法規(guī)劃中，尤其是十一屆、十二屆全國人大常委上討論通過的，但是就在一個(gè)問題上‘卡’住了，就是勞教審批機(jī)關(guān)放在哪里、誰來審批勞教。當(dāng)時(shí)各方對此分歧較大，最終導(dǎo)致法律草案未能上會(huì)。”[4](P15)其實(shí)，《違法行為矯治法》作為替代措施固然是一個(gè)有益的設(shè)想，但是其一度陷入難產(chǎn)的處境也不是沒有原因的。首先，學(xué)者和立法者對于這部法律的性質(zhì)、適用對象、執(zhí)行主體和程序等方面一直存在較大的爭議，有關(guān)部門之間的利益分歧也沒能消除，而且這些問題的解決也并非一日之功；其次，該法案遲遲沒能通過的一個(gè)重要原因是立法者擔(dān)心它會(huì)成為“第二個(gè)勞教制度”。畢竟此法的核心是限制公民人身自由權(quán)利，因此，必須以更加謹(jǐn)慎的態(tài)度加以對待，在沒有十足的把握之前不能盲目冒進(jìn)，以免同樣的錯(cuò)誤再次出現(xiàn)；最后，一部法律的頒布和實(shí)施離不開民意調(diào)查。而對于這部法律，我國的民意調(diào)查尚未得出可行性的調(diào)查結(jié)論，因此，可供參考的群眾基礎(chǔ)意見不足。

正如陳衛(wèi)東教授所言：“目前社會(huì)對'完善對違法犯罪行為的矯治和矯治法律'存在誤讀，認(rèn)為其是勞動(dòng)教養(yǎng)的替代措施，但實(shí)際上‘'對違法犯罪行為的懲治和矯正法律’并非專指一部法律而是一個(gè)包含《刑法》《治安管理處罰法》以及社區(qū)矯正制度的法律體系?！盵5]法律體系的創(chuàng)設(shè)和完善，永遠(yuǎn)不可能依靠拆東墻補(bǔ)西墻的這種工序產(chǎn)生。

三、關(guān)于勞教制度廢止后的替代措施設(shè)想

(一)將部分違法行為納入治安管理處罰范圍中，完善違法行為教育矯治體系

違法教育矯治措施既不屬于行政處罰，也不屬于刑事處罰，而是介于二者之間的一種特殊的司法矯治處分措施[6]。其應(yīng)當(dāng)被定義為一種獨(dú)立的法律處分，這種司法處分的做出是治安需要，而并不是一種刑罰處分，它與刑罰中的自由刑和治安行政管理中的拘留處罰共同構(gòu)成了我國專門用來限制和剝奪公民自由權(quán)利的完整法律處罰體系。作為對刑事處罰制度和治安管理處罰制度的重要補(bǔ)充，違法行為矯治制度能夠有效填補(bǔ)這兩種法律制度在預(yù)防和處遇違法犯罪方面的漏洞。

(二)將其他嚴(yán)重的違法行為納入刑事處罰的范圍內(nèi)，建立輕罪制度

輕罪是以犯罪的法定刑輕重為標(biāo)準(zhǔn)劃分出來的犯罪的分類之一，指法定最高刑為3年以下有期徒刑的犯罪。被處以該檔法定刑的犯罪人可以適用緩刑或者管制，實(shí)施在監(jiān)所之外的教育矯治。在原勞教制度中，有一部分被勞教對象是已經(jīng)構(gòu)成犯罪，但由于某些法定原因而未向其追究刑事責(zé)任，而輕罪制度恰好可以將他們囊括進(jìn)其適用范圍中。如此一來，就能夠彌補(bǔ)勞教制度廢止之后，被勞教人員中那部分不能為《行政治安管理處罰法》所規(guī)制的違法行為人。

輕罪制度在外國已經(jīng)發(fā)展成熟，但在中國卻還存在“水土不服”的現(xiàn)象。因此，必須根據(jù)我國的國情對其加以修整改造，使其與我國的土壤相融合，才能真正在中國這片廣袤的土地上生根發(fā)芽。

1.明確輕罪制度的性質(zhì)。在這方面要堅(jiān)決避免前勞教制度因橫跨行政法與刑法兩個(gè)部門法而導(dǎo)致性質(zhì)不明的問題。基于輕罪制度銜接刑法和行政法之間的斷層的構(gòu)建動(dòng)機(jī)，結(jié)合其本身的內(nèi)涵和適用范圍將其認(rèn)定為刑事處遇體系的一部分更為合理。

2.明確輕罪制度的適用范圍。作為一項(xiàng)新創(chuàng)制度，輕罪制度的適用范圍涵蓋了刑法和行政法兩個(gè)領(lǐng)域的違法行為。具體而言，主要適用于以下三類對象：一是刑法處遇的輕微犯罪行為。 我國現(xiàn)行刑法已經(jīng)將部分的輕罪行為納入它的調(diào)整范圍中。這部分人身危險(xiǎn)性相對較小、應(yīng)把受刑事處罰性較輕的違法犯罪行為可以從傳統(tǒng)刑法中剝離出來，歸入輕罪制度中，利用輕罪制度的速裁程序來處理，這樣不僅可以有效使刑事辦案的壓力得到緩解，還能提高司法效率，推動(dòng)司法效能的提升。二是原勞教制度處遇的部分行為。在前勞教制度規(guī)制的對象中，可以以《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》第10條中的五類適用對象為例，從社會(huì)危害性來看，這些對象均可歸入輕罪制度的規(guī)制范圍。三是行政法律規(guī)范性文件調(diào)整的部分行為。 在實(shí)踐中，很多類型相同的行為由于情節(jié)不同而被分別歸入行政法和刑法的調(diào)整范圍。應(yīng)該將那些本來由行政法調(diào)整的、情節(jié)惡劣、行為人主觀惡性較大、與現(xiàn)行刑法規(guī)定的犯罪存在法條競合關(guān)系的違法行為納入刑法體系中，交由輕罪制度進(jìn)行調(diào)整，從而保持法律的和諧性和簡潔性[7]。

3.明確輕罪制度的內(nèi)容。具體而言，輕罪制度體系應(yīng)該由三個(gè)程序制度構(gòu)成：

一是輕罪速裁。 輕罪制度產(chǎn)生的直接影響就是使司法機(jī)關(guān)辦案量激增，公檢法機(jī)關(guān)“案多人少”的矛盾凸顯。 2014年6月27日第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九次會(huì)議通過的《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作的決定》規(guī)定：“在遵循刑事訴訟基本原則和保障當(dāng)事人權(quán)利的基礎(chǔ)上挑選全國部分地區(qū)作為試點(diǎn)。對于事實(shí)清楚，證據(jù)充分，被告自愿認(rèn)罪，當(dāng)事人對適用法律沒有爭議的危險(xiǎn)駕駛、交通肇事、盜竊、詐騙、搶奪、傷害、尋釁滋事等情節(jié)較輕的，依法可以判處一年以下有期徒刑、拘役管制的案件，或者依法單處罰金的案件，進(jìn)一步簡化刑事訴訟法規(guī)定的相關(guān)訴訟程序?！蔽覀兺耆梢詤⒖歼@里的刑事案件速裁程序，在遵循法定程序和辦案期限，確保辦案質(zhì)量的前提下，優(yōu)化辦案的程序，杜絕辦案時(shí)間的浪費(fèi)，構(gòu)建高效便捷的輕罪速裁程序。

但是必須注意的是，在具體使用能夠輕罪速裁程序過程中，要堅(jiān)持“寬嚴(yán)相濟(jì)”的原則。具體案件具體分析，將法律精神和法治原則作為辦案的核心，對案件進(jìn)行全面審查，同時(shí)不能忽視犯罪嫌疑人和被告人的合法權(quán)益，賦予并保障實(shí)現(xiàn)他們應(yīng)有的訴訟權(quán)利，真正做到“程序雖簡但權(quán)利不減”的司法效果。在起訴階段，對需要予以逮捕、予以起訴的案件及時(shí)申請并實(shí)施逮捕、移送起訴。在審理階段，如果有當(dāng)事人提供新證據(jù)、發(fā)生新情況或者被告翻供、辯護(hù)人做無罪辯護(hù)等法定情形出現(xiàn)的，應(yīng)當(dāng)停止審理并依法轉(zhuǎn)為普通程序。

二是前科消滅。 建立輕罪制度的直接影響就是大量的違法行為人被納入刑事犯罪的范圍中，社會(huì)的犯罪率激增，那些實(shí)施輕罪和輕微罪的行為人將會(huì)被打上犯罪的標(biāo)簽。這是因?yàn)榍翱浦贫仍谝欢ǔ潭壬鲜巧鐣?huì)標(biāo)簽化的表現(xiàn)，許多刑滿釋放的人員在回歸社會(huì)以后會(huì)被人戴著有色眼鏡看待，并被定義為潛在的犯罪人，這種情況突出體現(xiàn)在求職方面，有前科的人很難獲得平等的工作機(jī)會(huì)。這就導(dǎo)致他們難以通過勞動(dòng)獲得生活來源。無論是基于歧視所帶來的反社會(huì)情緒，還是基于生存壓力，都會(huì)大大增加他們二次犯罪的可能性。這樣一來，刑罰的教育功能便難以得到實(shí)現(xiàn)。目前，我國的前科消滅制度集中體現(xiàn)在未成年人犯罪的刑罰執(zhí)行制度當(dāng)中。

另外，還必須明確前科消滅的限制情形和例外情況。輕罪案件審結(jié)后考察期間，被告的犯罪記錄應(yīng)當(dāng)被特殊保存并嚴(yán)格限定查閱資格和查閱范圍，待到考察期滿之后，將犯罪記錄予以封存，不隨檔案流轉(zhuǎn)。

三是司法處遇輕緩。 建立司法處遇輕緩制度，通過強(qiáng)制被處遇對象進(jìn)行社區(qū)服務(wù)的方式，對其進(jìn)行監(jiān)所外行為矯治。輕罪制度的核心是“輕”，這里的“輕”不僅是指其規(guī)制的是人身危險(xiǎn)性較小的輕罪行為，還是指的是輕罪行為人的應(yīng)受懲罰較輕的行為。這正是刑法體系中“罪責(zé)刑相適應(yīng)”原則的具體體現(xiàn)。創(chuàng)設(shè)輕罪制度要求采取配套的措施，而在這之中，司法處遇輕緩制度的構(gòu)建就顯得尤為重要了。

司法處遇輕緩制度主要圍繞兩個(gè)基本原則構(gòu)建：一是處遇輕緩原則，即少用自由刑，盡可能代以較為溫和的財(cái)產(chǎn)刑、資格刑。輕罪制度的主要目的應(yīng)當(dāng)是恢復(fù)受害者的利益，而非單純的懲罰，因此，選擇罰款、責(zé)令具結(jié)悔過等溫和的處罰方式，不但有助于使受害者受損的法益得以修補(bǔ)，而且不會(huì)對違法行為人日后的生活產(chǎn)生過多的負(fù)面影響，不致其因社會(huì)危害性較小的違法行為而被社會(huì)邊緣化，從而衍生出危害性更大的違法行為。二是處遇社會(huì)化原則。盡最大可能采取社會(huì)性較強(qiáng)的執(zhí)行方式對被告進(jìn)行懲罰，避免被處遇人完全與社會(huì)相脫離，優(yōu)先采取社區(qū)矯正的方式。

社區(qū)矯正制度以有效防止再犯效果的特殊預(yù)防和社會(huì)防衛(wèi)理論為基礎(chǔ)，更有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)危害性較小的違法犯罪者的非監(jiān)禁化和復(fù)歸社會(huì)化的改造效果，不但能夠有效防止違法行為人之間的交叉感染，而且有利于使其矯正后無礙融入社會(huì)，促進(jìn)保障預(yù)防的最大功能的實(shí)現(xiàn)。另外，從被矯正人的角度來說，社區(qū)矯正也是相對更謙和、權(quán)利保護(hù)更充分的處遇方式。首先，社區(qū)矯正的設(shè)定必須通過正當(dāng)司法程序，經(jīng)由適格的裁判機(jī)關(guān)予以確定，受處遇人享有充分的訴訟權(quán)利和救濟(jì)權(quán)利；其次，比之封閉式的監(jiān)所處遇方式，社區(qū)矯正對人身自由權(quán)利的限制更小，也更不容易受到外界的非法侵害；再次，社區(qū)矯正使受處遇人更容易復(fù)歸社會(huì)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)利。因?yàn)檫@個(gè)制度的創(chuàng)設(shè)目的就是為了恢復(fù)塑造處遇人的社會(huì)化能力，避免受處遇人與社會(huì)脫節(jié)，從而再次犯罪。

值得注意的是，在我國目前的處遇制度中，社區(qū)矯正的職能僅僅被定位于法定監(jiān)外刑罰執(zhí)行方式，而此處探究的輕罪制度中的處遇社會(huì)的社區(qū)矯正其實(shí)是社區(qū)矯正制度的適用范圍擴(kuò)展而來的產(chǎn)物，為區(qū)別二者，我們可以稱其為“違法行為社區(qū)矯治制度”。這一制度需要國家的基本法律對其性質(zhì)、對象、司法程序和實(shí)施細(xì)則加以明確。雖然刑法意義上的社區(qū)矯正所適用對象——刑法規(guī)定的犯罪行為，在廣義上也屬于違法行為，但是社區(qū)矯治制度和刑罰執(zhí)行中的社區(qū)矯正在處遇目的上存在本質(zhì)區(qū)別：違法行為社區(qū)矯治制度的根本目的是特殊預(yù)防保護(hù)，也就是糾正和改良處遇對象，而不是以單純的處罰為目的，不然就沒有必要采取以復(fù)歸社會(huì)為目的的社會(huì)化處遇而直接采取更為嚴(yán)格的監(jiān)所內(nèi)處遇了。 把握這兩個(gè)原則有助于降低輕罪制度的嚴(yán)苛程度，符合輕罪制度的設(shè)置目的，更有利于社會(huì)的治理。

勞教制度的廢止可以說是我國法治進(jìn)程的一個(gè)重要里程碑，因此，在構(gòu)建替代制度時(shí)要充分吸取勞教制度的教訓(xùn)，分流處遇，建立輕罪制度，積極發(fā)揮社會(huì)處遇的力量，使保障人權(quán)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定并行，充分發(fā)揮這一新創(chuàng)舉的優(yōu)勢，為我國的法治建設(shè)貢獻(xiàn)力量。

[1]夏宗素.勞動(dòng)教養(yǎng)制度改革問題研究[M].北京：法律出版社，2011.

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[責(zé)任編輯 劉馨元]

2017-02-26

劉丹，中國人民公安大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政學(xué)。

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