印度的外商投資準(zhǔn)入政策及其對我國的啟示

岳 鷹

(北京大學(xué) 法學(xué)院，北京 100871)

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印度的外商投資準(zhǔn)入政策及其對我國的啟示

岳 鷹

(北京大學(xué) 法學(xué)院，北京 100871)

外國投資準(zhǔn)入制度是印度外資制度中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。印度外國投資準(zhǔn)入制度是對外國投資進(jìn)行限制許可的一種經(jīng)濟(jì)制度，具有在法律框架下融合政策的特點(diǎn)，其以政策為導(dǎo)向的外資制度體系具有其特有的優(yōu)點(diǎn)，其中包括開放簡明的行業(yè)政策負(fù)面清單，便利投資者的自動(dòng)批準(zhǔn)渠道和詳細(xì)清晰的分領(lǐng)域?qū)徟壤?guī)定,以及較保守并承擔(dān)安審部分責(zé)任的外資準(zhǔn)入組織形式規(guī)定。文章以印度2016年政策匯編為主要研究文件，結(jié)合其他政策文件進(jìn)行探析，引出其與我國外資準(zhǔn)入制度異同的部分思考，并提出完善我國政策規(guī)制的建議。

印度；外資；準(zhǔn)入制度；政策

印度作為金磚國家成員之一，同為亞洲國家，其與我國有著地緣相鄰關(guān)系和人口經(jīng)濟(jì)等諸多相似性，近代歷史中也曾為殖民國家，現(xiàn)代國家發(fā)展歷程亦為短短幾十年，在占據(jù)成本優(yōu)勢而成為亞洲世界工廠的國際地位以及發(fā)展中國家的市場經(jīng)濟(jì)地位上，與我國相類似。印度對我國“一帶一路”政策持反對態(tài)度甚至體現(xiàn)些許競爭意味*雖然印度支持亞投行，卻不支持“一帶一路”政策，印媒認(rèn)為，其原因?yàn)橥雀偁巸?yōu)勢考慮下的類似中國威脅論或競爭意識(shí)。詳細(xì)報(bào)道參見《印媒：“一帶一路”增強(qiáng)中國經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢 壓縮印度活動(dòng)空間》，《參考消息》，2016-07-05，轉(zhuǎn)載印度前國家安全顧問、西孟加拉邦前首席部長M.K.納拉亞南2016年7月4日在《印度教徒報(bào)》刊登的題為《停一停，查看一下現(xiàn)實(shí)》的文章。。聯(lián)合國貿(mào)易暨發(fā)展會(huì)議(United Nations Conference on Trade and Development, UNCTAD)的2016年世界投資報(bào)告中也將中國、中國香港以及印度并稱為推動(dòng)亞洲直接投資增長創(chuàng)歷史新高的代表性國家和地區(qū)，中國和印度也是金磚五國中保持投資增長的國家*報(bào)告稱，亞洲的FDI流入量增長16%，達(dá)到5410億美元的歷史新高，主要是由東亞(如中國以及中國香港)和南亞(如印度)的強(qiáng)勁表現(xiàn)所推動(dòng)的，UNCATD，http://unctad.org/en/Pages/DIAE/World%20Investment%20Report/World_Investment_Report.aspx。。

從1947年正式取得獨(dú)立之后，印度一直謀求經(jīng)濟(jì)上的發(fā)展*“印度外資制度歷史上有五次較為明顯的開放。1949年4月因缺乏資金，尼赫魯在選民大會(huì)上公開發(fā)表《外資政策陳述》歡迎外國投資；1957-1958年的外匯危機(jī)迫使印度政府采取更為開放和友好的外資政策；20世紀(jì)80年代初期因?yàn)楫?dāng)時(shí)的第二次石油危機(jī)所導(dǎo)致的外匯短缺及印度制造業(yè)出口的低迷表現(xiàn)，印度政府開始采取較為開放的外資政策；20世紀(jì)80年代中期拉吉夫·甘地上臺(tái)后的開放；1991年因?yàn)橥鈪R短缺原因?qū)е碌拈_放?！陛d王宏軍：《印度外資制度的歷史與展望》，《南亞研究》，2011年第2期第96-110頁。。2013年以來，印度加快其外資法改革步伐，在多項(xiàng)法律文件中對其外資制度進(jìn)行改革；2015-2016年，印度吸引外資比例創(chuàng)新高，較前一財(cái)政年度增加近20%，并在醫(yī)藥、食品、民航領(lǐng)域進(jìn)一步開放準(zhǔn)入清單，印度政府樂于采取的吸引外資方式，具體來說即開放準(zhǔn)入和減少審批，同時(shí)通過有規(guī)律性的政策發(fā)布形成吸引外資的可靠法律環(huán)境。

一、以政策為導(dǎo)向的印度外資制度體系

印度的外資管理制度中的法律包括管理外匯的法律《1999年外匯管理法》，規(guī)制各個(gè)行業(yè)的法律《1951年工業(yè)(發(fā)展與管理)法》，管理公司組織形式的法律《1956年公司法》，規(guī)制壟斷行為的法律《2002年競爭法》，對外國品牌和外國投資者的知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)的法律《1970年專利法》《1999商標(biāo)法》《1957年著作權(quán)法》，以及關(guān)于工資、就業(yè)條件、社會(huì)保障的勞動(dòng)法規(guī)定*印度外資管理制度中的法律框架內(nèi)容，參見王宏軍：《印度外資法律制度研究》[M].昆明：云南大學(xué)出版社，2010。。

印度政府關(guān)于外國直接投資的政策主要分為以下三個(gè)部分： 其一，印度工業(yè)政策與促進(jìn)局工商部門*印度的工業(yè)政策與促進(jìn)局(Department of Industrial Policy & Promotion, DIPP)成立于1955年，并于2000年兼并工業(yè)發(fā)展局后重組，是負(fù)責(zé)制定外國直接投資政策的機(jī)關(guān)，其隸屬于印度國務(wù)院工商部(Ministry of Commerce and Industry, Government of India)。一年一度編制的《外商直接投資政策統(tǒng)一匯編》，其中，主要是對直接投資的限制條件、可以投資的行業(yè)以及對投資的匯出、報(bào)告等制度做出規(guī)定。其二，通過《新聞通報(bào)》(Master Circulars)形式制定外資政策，印度儲(chǔ)備銀行*印度儲(chǔ)備銀行(Reserve Bank of India, RBI)是印度的中央銀行，負(fù)責(zé)印度的外匯管制機(jī)關(guān)，成立于1935年4月1日，其會(huì)定期發(fā)布《1999外匯管理法》修正案(notification)。同時(shí)，印度儲(chǔ)備銀行還是印度外資準(zhǔn)入適用自動(dòng)渠道主要的審批機(jī)關(guān)，政府審批渠道下的主要機(jī)關(guān)是外國投資促進(jìn)委員會(huì)(Foreign Investment Promotion Board，簡稱FIPB)。(Reserve Bank of India, 即印度央行)發(fā)布公告，將其作為《1999年外匯管理法》修正案。其三，通過政府制定工業(yè)政策。1947年以來，印度政府先后制定一系列工業(yè)政策，包括《工業(yè)政策決議》和《工業(yè)政策陳述》。其中，前者確定工業(yè)政策大方向，后者是印度政府五年一次的具體工業(yè)政策的陳述，更為具體和有指導(dǎo)意義。

由此可見，印度的外資規(guī)制的最大特點(diǎn)是以政策為導(dǎo)向的規(guī)制體系。印度沒有統(tǒng)一的外資管理法，專門針對外資的法律很少，這種對內(nèi)外資統(tǒng)一適用法律的規(guī)定類似準(zhǔn)入前國民待遇，但卻使用政策的形式對外資的準(zhǔn)入進(jìn)行種種限制，而且政策的修改頻率也比較高。每年的政策更新需要外國投資者關(guān)注最新的政策變化，不過除此之外，針對外資的制約主要在于外匯管理方面，其他領(lǐng)域的法律規(guī)制與內(nèi)資待遇無異。政策的變通與不確定性為政策的有時(shí)間規(guī)律性出臺(tái)和高度透明度所彌補(bǔ)，總體上看，其外資制度框架清晰且易于獲得，筆者猜想這些優(yōu)點(diǎn)既是外資吸引力較強(qiáng)的原因，也是印度政府為吸引外資而有意為之*印度通常在一年一度外資管理部門發(fā)布的通告中第一條即強(qiáng)調(diào)對于吸引外資政策的目的：“Chapter 1: Intent and Objective, 1.1 Intent and Objective, 1.1.1 It is the intent and objective of the Government of India to attract and promote foreign direct investment in order to supplement domestic capital, technology and skills, for accelerated economic growth. Foreign Direct Investment, as distinguished from portfolio investment, has the connotation of establishing a ‘lasting interest’ in an enterprise that is resident in an economy other than that of the investor…”, Consolidated FDI Policy Circular of 2016, D/o IPP F. No. 5(1)/2016-FC-1。。

二、印度外資準(zhǔn)入政策內(nèi)容及其特征

(一)開放簡明的行業(yè)政策負(fù)面清單

印度的行業(yè)政策可以通過工商部外國投資促進(jìn)局每年發(fā)布的《外商直接投資政策統(tǒng)一匯編》得知。其行業(yè)政策表*“行業(yè)政策表”這一稱謂參考王宏軍教授著作《印度外資準(zhǔn)入制度研究：兼論外資法的建構(gòu)》，該著作參考我國將印度外資準(zhǔn)入清單做四個(gè)方面劃分，筆者認(rèn)為其有利于學(xué)理解釋和國人理解，但容易對印度是否為負(fù)面清單這一性質(zhì)造成誤解，事實(shí)上從政策規(guī)定上看為負(fù)面清單。印度政策僅將行業(yè)領(lǐng)域分為禁止和允許兩類。中的政策可分為禁止和允許兩大類。禁止類的行業(yè)是不允許外資進(jìn)入的，允許類中包括100%全面開放領(lǐng)域和限制類領(lǐng)域。除了負(fù)面清單中的比例限制措施，在印度許可證制度中也有對外資限制的規(guī)定?！?951年工業(yè)(發(fā)展與管理)法》是為了落實(shí)《1948年工業(yè)政策協(xié)議》而制定的。在這部法律中，政府建立許可證制度。印度的許可證制度雖然不僅針對外資，但其對非小規(guī)模企業(yè)投資小規(guī)模行業(yè)的外資比例限制為不得超過24%，而且要保證在三年之內(nèi)每年產(chǎn)量的50%至少用于出口，并取得政府許可。

負(fù)面清單模式的外資管理制度為外國投資者帶來清晰明確的可投資領(lǐng)域劃分，而且在其一年一度的政策中對各行業(yè)進(jìn)行清晰分類，分為農(nóng)業(yè)、礦業(yè)和石油天然氣、制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、金融服務(wù)業(yè)和其他部門，并在各種類型中分別規(guī)定詳細(xì)的準(zhǔn)入限制內(nèi)容。因此，雖然從政策更新頻繁角度，印度的負(fù)面清單并不能讓投資者毫無后顧之憂，是不完全的負(fù)面清單，在行業(yè)政策表中明確列出100%自動(dòng)進(jìn)入的領(lǐng)域類似證明清單，但由于未知領(lǐng)域也可以從其“自動(dòng)審批渠道通過”這一設(shè)置中看出，印度該政策列表確屬負(fù)面清單性質(zhì)。由此可見，印度的行業(yè)限制是以明確清單形式列出的，印度和世界上主要市場經(jīng)濟(jì)國家如加拿大、美國等類似，產(chǎn)業(yè)政策隨需要而不斷更新，投資者和其他國家需關(guān)注其新的政策變化，雖然該政策更新頻率高,但指導(dǎo)文件有著很高的透明度和較詳細(xì)的規(guī)則。印度的行業(yè)政策表非常細(xì)致，其中不但規(guī)定了哪些行業(yè)可以投資，而且規(guī)定了此行業(yè)投資比例上限，以及是否需要經(jīng)過政府審批。雖然匯編中的清單內(nèi)容具體性強(qiáng)，但并不復(fù)雜，而且集中于30頁左右，簡明扼要。因此，從開放程度、透明度和具體性來看，該行業(yè)政策表具有可獲得性強(qiáng)的友好型特點(diǎn)。

(二)便利投資者的自動(dòng)批準(zhǔn)渠道和分領(lǐng)域?qū)徟壤?guī)定

印度將外資準(zhǔn)入的審查程序分為自動(dòng)批準(zhǔn)和政府審查兩個(gè)渠道：其一，印度外資準(zhǔn)入自動(dòng)渠道，是指外資不需要政府審查可直接進(jìn)行投資，主管機(jī)關(guān)是印度儲(chǔ)備銀行。自動(dòng)批準(zhǔn)渠道下的所有外國投資都要向印度儲(chǔ)備銀行下的外匯部進(jìn)行申報(bào)，填寫制定的表格就可以獲得相關(guān)投資的批準(zhǔn)。其二，政府渠道，是指外資需要經(jīng)過政府審查方能進(jìn)行投資，主管機(jī)關(guān)是外國投資促進(jìn)委員會(huì)，該委員會(huì)將在30天內(nèi)做出批準(zhǔn)與否的決定。此外，工業(yè)政策與促進(jìn)局下屬的工業(yè)援助秘書處、項(xiàng)目審查委員會(huì)等也都是有審查權(quán)的機(jī)關(guān)。

三、印度外資準(zhǔn)入政策對我國的借鑒意義

與我國存在諸多規(guī)制針對外資的法律規(guī)制狀況不同，印度專門針對外資的法律僅為《1999年外匯管理法》，在中國外資法中，三資企業(yè)法專門規(guī)定外資形式，而印度將公司形式規(guī)定于《公司法》中，相比我國現(xiàn)行外資法律來講，更為開放。雖然印度對內(nèi)外資適用法律并無不同，但是政策對外資準(zhǔn)入的種種限制體現(xiàn)出其準(zhǔn)入前國民待遇的不充分性。

比如，在投資組織形式的限制上規(guī)定較為復(fù)雜，并非國民待遇，需外國投資者格外注意，類似于我國外資三法設(shè)置。在對外國投資者主體資格準(zhǔn)入的規(guī)定方面，有印僑和非印僑的待遇區(qū)分，也有巴基斯坦、孟加拉國、斯里蘭卡、阿富汗、伊朗、不丹、中國和其他主權(quán)國家的區(qū)分。相比之下，我國并沒有針對外國投資者的國籍進(jìn)行區(qū)分。因此，印度外資準(zhǔn)入仍有其較保守的一面，尤其是在國別限制方面，不過必要性在于，印度外資準(zhǔn)入承擔(dān)了國家安全審查的職能，并非如我國單獨(dú)設(shè)置了安全審查條款來兜底。因此，確實(shí)需要此類防范性規(guī)定。

在行業(yè)準(zhǔn)入方面的準(zhǔn)入前國民待遇體現(xiàn)較為充分，主要體現(xiàn)在行業(yè)政策表和自動(dòng)渠道準(zhǔn)入程序中。行業(yè)政策表與我國以往的《外商投資指導(dǎo)目錄》類似，均為包含限制禁止和允許類，包括具體行業(yè)的進(jìn)入和行業(yè)投資的比例限制，但事實(shí)上印度行業(yè)政策為負(fù)面清單模式，并非我國的正負(fù)面清單，這可從其開放未知領(lǐng)域和審批程序中的自動(dòng)渠道看出。

總之，雖然對政策列表中各行業(yè)狀況寬松程度進(jìn)行測量需進(jìn)一步實(shí)證研究，但至少從形式上看，筆者認(rèn)為印度的準(zhǔn)入限制與中國相比難分伯仲，從某些方面較為嚴(yán)格，比如，對投資者身份的限制、投資比例的限制以及政府意志導(dǎo)致的政策頻繁變動(dòng)等。從自動(dòng)審批模式和負(fù)面清單本身來看，印度表現(xiàn)得更為開放。印度負(fù)面清單在我國負(fù)面清單出臺(tái)前已形成，已較為成熟，且針對外資的立法甚至政策部分都較為集中和清晰。相比之下，我國從20世紀(jì)80年代開放以來的外資類型政策，數(shù)量眾多、紛繁復(fù)雜，反而難于遵循。政策匯編對負(fù)面清單各行業(yè)領(lǐng)域規(guī)定的細(xì)化規(guī)定、內(nèi)容簡明、集中和按時(shí)發(fā)布的可預(yù)見性特點(diǎn)，以及自動(dòng)審批制度的透明化規(guī)制均為印度外資制度的亮點(diǎn)所在，既避免了政策相較于法律來講的低層級和不確定性本身為外國投資吸引力帶來的負(fù)面效應(yīng)，也避免了法律的滯后性或頻繁修訂法律帶來的不確定性和負(fù)面形象。因此，筆者認(rèn)為我國可在外資準(zhǔn)入制度建設(shè)實(shí)踐中借鑒印度負(fù)面清單實(shí)施狀況所帶來的經(jīng)驗(yàn)，并借鑒印度采取的有規(guī)律、透明化、集中化的政策頒布或匯編措施，從而為我國未來可能的新的負(fù)面清單外資開放模式提供支持。

[1]王宏軍.印度外資法律制度研究[M].昆明：云南大學(xué)出版社，2010.

[2]王宏軍.印度外資準(zhǔn)入制度研究[M]. 北京：法律出版社，2013.

[3]王宏軍.印度外資制度的歷史與展望[J].南亞研究，2011(2).

[4]王宏軍.印度外資準(zhǔn)入制度研究——以我國企業(yè)對印度的投資為例[J].法商研究，2008(5).

[責(zé)任編輯 劉馨元]

India’s Foreign Investment Access Policy and its Reference to China

YUE Ying

(School of Law,Peking University,Beijing 100871,China)

Foreign investment access system is a key stone in India’s foreign investment system. It has the characteristic of policy-oriented framework. Though policy-oriented rather than law-oriented, it has its unique merits, including an open and concise industry policy negative list, automatically approval channel and detailed and clear approval ratio requirements, as well as the relatively conservative foreign investment organization form permitted which bears a portion of security review responsibility. This article mainly adopts the method of text analysis and induction, takes Indian Consolidated FDI Policy Circular of 2016 as the main research document, combined with other policy documents, to explore the standard of the access system in India, and finally leads to some thoughts of the similarities and differences between it and China’s foreign investment access system and provide the suggestion of perfecting Chinese Foreign Investment related Policy reference to Indianrelevant experience.

India；foreign Investment；access；policy

2017-01-20

岳鷹，北京大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向：國際投資法。

D912.295

A

2095-0292(2017)02-0043-03