江蘇省內河航道保護范圍劃定研究

董志海

摘 要：航道保護范圍制度是全面加強航道管理和維護、提前預控航道建設用地、有效落實《航道法》相關要求的重要手段和有效途徑。本次研究旨在充分分析江蘇省內河航道特點和保護要求的基礎上，明確航道保護范圍的基礎定義和特點，確立江蘇省內河航道保護范圍的劃定原則、思路和要點，為江蘇省航道保護范圍制度的實施提出基本思路和工作方向。

關鍵詞：航道保護范圍；航道法；航道管控；江蘇省

中圖分類號：U61 文獻標識碼：A 文章編號：1006—7973（2016）12-0032-03

2015年3月1日，《中華人民共和國航道法》（以下簡稱《航道法》）正式施行，為航道行政管理提供了有力的法律保障。其中航道保護范圍制度是《航道法》的核心制度之一，旨在著力解決在通航河流上建設跨、攔、臨河建筑物礙航、斷航、非法采砂等嚴重影響航道安全暢通和發(fā)展的問題，為水運可持續(xù)發(fā)展提供保障。為加快推進航道保護范圍制度的實施，落實《航道法》對航道設施管理和保護的指導功能，有必要盡快明確航道保護范圍的劃定方案，開展航道保護范圍的劃定工作。

由于全國各地區(qū)航道特點各異，管理和保護的需求差異較大，《航道法》中并沒有對航道保護范圍給出統(tǒng)一劃定標準，本次研究主要結合江蘇內河航道特點，從保護航道和航道資源、保護航道通航條件、保護航道設施的角度出發(fā)，對江蘇內河航道保護范圍的劃定的思路和要點進行分析和闡述。

1 航道保護范圍的定義及特點

1.1 航道保護范圍定義

航道保護范圍是指為保護航道現(xiàn)狀資源、通航條件及發(fā)展空間，根據(jù)航道發(fā)展規(guī)劃技術等級和航道保護實際需要，在航道通航水域兩側范圍、航道設施周邊劃定的，可能被利用開發(fā)為航道、對航道和水流條件等有影響、對航道整治工程和航道設施功能發(fā)揮有影響的航道水域和陸域管控區(qū)域。

1.2 航道保護范圍特點

（1）約束性：航道保護范圍是依據(jù)《航道法》，由本級人民政府批準公布，航道保護范圍內禁止《航道法》中明文規(guī)定的危害航道通航條件的行為，在航道保護范圍內開展的工程建設均需開展航道通航條件影響評價，未通過交通運輸主管部門或者航道管理機構審核的工程建設不允許開工。

（2）非獨權性：航道保護范圍是航道主管部門開展航道管理與發(fā)展預控工作的水域和陸域范圍，而非確權劃界范圍，可與其他航道相關部門保護范圍形成地區(qū)范圍上的交叉管理，不存在地界權屬之爭。

（3）相對穩(wěn)定性：航道保護范圍經(jīng)本級政府發(fā)布后，具有明確劃定方法，不可隨意變動。但航道保護線是依據(jù)起劃線確定，如航道中心線、航道駁岸線，如遇航道中心線調整、航道設施遷移等，航道保護范圍亦需隨之進行調整。

2 航道保護范圍劃定原則

（1）適用性：航道保護范圍的劃定要貫徹執(zhí)行國家相關法律、法規(guī)和技術規(guī)定，且與江蘇省內河航道的自然特點和江蘇不同地區(qū)航道的實際保護需求相契合，保障航道資源的合理利用、有效保護和依法管理。

（2）可操作性：在對江蘇省內河航道保護需求進行系統(tǒng)分析的基礎上，對保護范圍的劃定方法進行歸納提煉，深入淺出，既能達到航道保護優(yōu)先、綜合利用的需要，又能使劃定方法易于接受，方便公布，使航道保護范圍的劃定具有可操作性，且應具有一定的穩(wěn)定性，不宜經(jīng)常調整。

（3）前瞻性：結合江蘇省干線航道網(wǎng)規(guī)劃及十三個設區(qū)市航道網(wǎng)規(guī)劃，充分考慮內河航道對經(jīng)濟社會和航運發(fā)展的支撐功能，在航道現(xiàn)狀保護需求的基礎上，考慮航道發(fā)展建設的整治拆遷需要，為航道長遠發(fā)展預留空間，切實保護好航道資源，滿足航道暢通、安全和發(fā)展的要求。

（4）綜合協(xié)調：航道保護范圍的劃定要在考慮航道發(fā)展需求的基礎上，綜合協(xié)調國土、水利、環(huán)保等部門的意見，優(yōu)化航道保護范圍與相關部門管理范圍的邊界和權屬劃分，形成內河航道“協(xié)調有序、互利共榮”的綜合治理局面。

（5）因地制宜：江蘇為內河平原水網(wǎng)地區(qū)，航道網(wǎng)形成較早，受航道地質條件、航道線位、地區(qū)開發(fā)程度、航道整治推進階段等內外部因素的不同，航道條件及功能特點差異較大，且根據(jù)航道網(wǎng)規(guī)劃等級，劃分為二級至七級等。航道保護范圍的劃定要因地制宜，針對航道的不同功能特點、不同規(guī)劃等級進行細化分析，確保航道保護范圍的劃定滿足不同航道、不同航段的保護要求。

（6）實事求是：航道保護范圍是保護航道正常通航、維護航道設施安全穩(wěn)定的基礎范圍，也是航道主管部門開展日常航政管理的工作范圍。航道保護范圍的劃定要結合航道的實際管理及保護需求而定，不能無限制擴大航道部門的管理范圍，在保護航道建設及通航需要的同時，盡量減少對航道沿線設施及建筑物建設施工的影響。

3 航道保護范圍劃定主要影響因素

航道保護范圍主要劃定為通航水域兩側的水域及陸域范圍，其中攔河、跨河建筑物對航道保護范圍的劃定影響較小，主要考慮臨河設施及行為對航道通航的影響因素，可從以下幾個方面進行分析：

（1）岸坡穩(wěn)定性：航道護岸是航道部門的主要管理保護設施，也是重要航道資源。對于某一固定航道斷面而言，地質條件和氣候條件變化不大，影響岸坡穩(wěn)定性的主要因素為臨河工程建筑物和工程行為。且影響程度隨著航道周邊資源開發(fā)、工程作業(yè)、居民活動等的進行而逐步較大，應作為航道保護范圍劃定的重要分析因素之一。

（2）通航水流條件：當航道中水流流向與船舶航向不一致時，水流就會對船舶產(chǎn)生橫向作用，使得船舶偏離規(guī)劃航線。橫流主要出現(xiàn)在河道交匯口、船閘引航道口門區(qū)、河道取水或排水口附近等，其大小取決于臨河取水口、汊河節(jié)制閘、攔河閘壩等的規(guī)模及位置，是決定建筑物是否影響通航條件的決定因素和重要限制條件，也是航道保護范圍劃定的重要影響因素之一。

（3）通視條件：在彎曲河道凸岸陸域內修建臨河房屋、碼頭、跨河橋梁的橋墩等建筑物，若貼岸較近，可能會縮小過往船舶的通航視距，導致過彎段船舶會船距離變短，存在一定安全隱患，通過劃定航道保護范圍，控制轉彎段航道凸岸側的建筑物高度，是航道保護的重要職能之一。

（4）航道發(fā)展要求：對于尚未整治達標的航道，航道兩側規(guī)劃征地線范圍內的永久及臨時建筑物均成為未來航道整治建設的拆遷對象，有可能形成航道建設推進的阻力。明確航道按規(guī)劃等級整治所需的控制用地范圍，滿足航道整治需求，并進一步細化航道保護范圍與規(guī)劃控制線的相對關系，是確定未整治航道保護范圍的重要依據(jù)和途徑之一。

4 航道保護范圍劃定要點

江蘇內河航道里程較長、特點及類型較多，應重點針對不同等級、不同地區(qū)（城鎮(zhèn)段、農(nóng)村段，湖區(qū)、非湖區(qū)等）、不同建設狀態(tài)等航道特點，結合不破壞航道資源、不影響通航條件、不阻礙航道發(fā)展的原則，提出相應的保護范圍劃定方法和標準。航道保護范圍劃定既要考慮對通航水域及護岸的保護，也要考慮對航道設施的保護，同時還要考慮航道的建設情況，對于已整治達標航道和未整治達標航道應結合不同的管理手段及發(fā)展需求分別劃定。

（1）對于一般限制性航道：航道保護范圍重點考慮對航道護岸穩(wěn)定性的保護，應綜合考慮航道護岸特點，對直立式、斜坡式、復合式等不同護岸形式應結合具體的保護需求分別劃定，還應兼顧航道護岸養(yǎng)護工程的施工范圍，確保航道破損護岸可以得到及時修繕和定期維護。

（2）對于航道轉彎段，航道保護范圍的劃定應兼顧考慮航道通行船舶的通視要求，對航道轉彎段凸岸側建筑物凈高進行控制。

（3）對于湖區(qū)段航道，航道保護范圍的劃定應重點考慮船舶航行漂角對航寬的影響，以及船舶兩側航標布置區(qū)域的預留空間。

（4）對于加寬段航道（航道通航水域兩側水面寬度超過通航水域寬度），航道保護范圍的劃定應包含加寬水域，并適當減小陸域保護寬度。

（5）對于航道兩側有防洪大堤的航道，航道保護范圍的劃定應綜合考慮防洪大堤的位置。

（6）對于船閘，由于船閘主體位于船閘管理所的權屬范圍內，航道保護范圍重點考慮對引航道的保護。

（7）對于航標，航道保護范圍重點考慮對航標穩(wěn)定性的保護，以及航標與航行船舶的通視要求，對航標向水側一定范圍內的建筑物、植被高度進行控制。

（8）對于水上服務區(qū)及錨地，航道保護范圍重點考慮對停船護岸穩(wěn)定性的保護。

5 初步成果

目前，江蘇省已開展江蘇省內河航道保護范圍研究，通過對航道岸坡穩(wěn)定性、航道通航水流條件、航道通視條件、航道養(yǎng)護條件、航道建設發(fā)展的保護、航道設施的保護等方面的研究，初步形成航道保護范圍劃定的標準如下：

5.1 已整治達標航道標準

（1）直線段或微彎段航道：如現(xiàn)狀護岸較清晰，航道保護范圍依據(jù)護岸坡肩線劃定，航道保護范圍邊界線距離護岸坡肩線距離，直立式護岸為25米，半直立式護岸或斜坡式護岸為15米，其中城鎮(zhèn)段直立式護岸考慮到航道兩側城市建設需求，可在與當?shù)卣浞謪f(xié)商的基礎上，劃定為5～10米，并配合驗算來確保邊坡的穩(wěn)定性；如航道為自然岸坡，將航道最高通航水位水面線向離岸側10米作為航道保護范圍邊界線。

（2）汊河口段航道：航道保護范圍按航道中心線向汊河側1.5倍規(guī)劃航道寬度考慮。

（3）超寬段航道：如有防洪大堤，以防洪大堤背水面坡腳線作為航道保護范圍邊界線，如無防洪大堤，以最高通航水位水面線向離岸側10米作為航道保護范圍邊界線。

（4）轉彎段航道：轉彎段航道保護范圍依據(jù)航道中心線劃定，凸岸側航道保護范圍邊界線距離規(guī)劃航道中心線距離，二級航道為75米，三～六級航道為45米。

（5）湖區(qū)段航道：航道保護范圍依據(jù)航道中心線劃定，航道保護范圍邊界線距離規(guī)劃航道中心線距離為60米，如湖區(qū)航道已整治達標，按整治底寬向離岸25米作為航道保護范圍邊界線。

5.2 航閘設施標準

（1）船閘、服務區(qū)等有陸域權屬用地范圍的航道設施，航道保護范圍依據(jù)權屬范圍劃定。

（2）對于船閘錨地、航道錨地、導航墻等有船舶?？啃枨蟮暮降涝O施，航道保護范圍參照直立式護岸劃定。

（3）船閘引航道、口門段、連接段等船舶航行區(qū)域，保護范圍參照其所屬主航道正常航段劃定。

（4）航標保護范圍為地基周邊20米范圍。

5.3 未整治達標航道標準

航道保護范圍按航道規(guī)劃等級不同，以規(guī)劃航道中心線為起劃線向整治拓寬側延伸，二級航道70米，三級航道60米，四級航道50米，五級航道45米，六級航道35米，如有特殊保護需求，可增加航道保護寬度5～10米，無需整治拓寬側按已整治達標航道劃定。

參考文獻：

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（本文作者系江蘇省交通廳航道局局長、局總支書記）