美國南海政策新發(fā)展與中美亞太共處

韋宗友

摘要：近年來，美國顯著加大了對(duì)南海問題的介入力度，其立場(chǎng)也日益偏頗。美國不僅將矛頭直接對(duì)準(zhǔn)中國，指責(zé)后者制造地區(qū)緊張局勢(shì)，甚至直接派遣軍艦進(jìn)入中國南海部分島礁12海里內(nèi)的區(qū)域范圍，開展赤裸裸的“炮艦外交”。不僅如此，美國還強(qiáng)化與菲律賓、越南的軍事安全關(guān)系，大力提供軍備援助，提升它們的海上軍事能力和執(zhí)法能力。美國還積極攛掇菲律賓將南海問題訴諸仲裁，激化中菲海洋矛盾。美國在南海問題上的深度介入和偏袒立場(chǎng)，不僅使得南海爭(zhēng)端日益復(fù)雜化，也給中美關(guān)系及兩國在亞太地區(qū)的和平共處投下了陰影。雙方都應(yīng)該采取措施，防止南海爭(zhēng)端演化為中關(guān)之間的對(duì)立與對(duì)峙，并進(jìn)而防止該地區(qū)陷入新的冷戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：南海爭(zhēng)端 中美關(guān)系 亞太共處

2016年7月12日，菲律賓訴中國南海仲裁案塵埃落定，位于荷蘭海牙的臨時(shí)仲裁庭對(duì)該案作出了一邊倒的裁決，幾乎滿足了菲律賓在南海訴訟上的全部要求。面對(duì)這一明顯有失公允的裁決，中國國內(nèi)群情激憤，表達(dá)對(duì)此項(xiàng)裁決的不滿，中國政府也再次明確表示，中國將不承認(rèn)、不接受、不執(zhí)行這一非法裁決。始終支持以仲裁為解決爭(zhēng)端之途徑的美國，在仲裁庭公布裁決結(jié)果的當(dāng)天，通過國務(wù)院發(fā)言人表示，盡管美國尚在研究仲裁結(jié)果，對(duì)仲裁庭的判決不作評(píng)論，但強(qiáng)調(diào)南海仲裁結(jié)果對(duì)雙方均有約束力，雙方應(yīng)該履行其法律責(zé)任。美國的表態(tài)，是近年來美國在南海問題上深度介入的一個(gè)最新例證。

一、向中國施加外交和輿論壓力

早在2014年夏季，美國政府及媒體便已開始關(guān)注中國在南海地區(qū)的島礁建設(shè)。2014年5月，時(shí)任國防部長哈格爾在新加坡舉行的香格里拉安全對(duì)話會(huì)上對(duì)中國“在南海幾個(gè)地點(diǎn)進(jìn)行的填海造地行動(dòng)”表示了關(guān)注，認(rèn)為這些行動(dòng)不利于地區(qū)穩(wěn)定?！都~約時(shí)報(bào)》、《華爾街日?qǐng)?bào)》、彭博新聞社、美國國防新聞等媒體也在2014年6月對(duì)中國在南海的填海造地進(jìn)行了集中報(bào)道。

進(jìn)入2015年，美國明顯提高了反對(duì)中國南海填海造地行動(dòng)的調(diào)門，并給中國扣上試圖通過島礁建設(shè)改變南?，F(xiàn)狀的帽子，要求其停止相關(guān)行動(dòng)。3月19日，美國國會(huì)多位資深議員聯(lián)名致信國防部長卡特及國務(wù)卿克里，稱“中國正在改變島礁的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和物理特征，此乃致力于改變南?，F(xiàn)狀的實(shí)質(zhì)性變化”；它“不僅對(duì)美國及其在該地區(qū)的利益是個(gè)直接的挑戰(zhàn)，也是對(duì)整個(gè)國際社會(huì)利益的挑戰(zhàn)”。他們要求政府采取行動(dòng)，對(duì)此作出全面回應(yīng)。5月13日，在美國國會(huì)舉行的一場(chǎng)涉及南海問題的聽證會(huì)上，負(fù)責(zé)亞太安全事務(wù)的助理國防部長施大偉（David B.Shear）表示，盡管南海爭(zhēng)端的其他各方也在填海造地或從事其他形形色色的島礁建設(shè)，然而自2014年以來，中國已填造了2000英畝土地，以致多于所有其他方填海造地之總和。中國的行為會(huì)破壞地區(qū)安全，危及2002年中國與東盟簽署《南海各方行為宣言》后的南?，F(xiàn)狀。5月30日，在香格里拉安全對(duì)話會(huì)上，國防部長卡特將矛頭直指中國，表示“美國對(duì)南海填海造地的速度與范圍、進(jìn)一步軍事化的前景以及這些行動(dòng)可能……增加聲索國之間的誤判或沖突的風(fēng)險(xiǎn)深感憂慮”。他指責(zé)中國在南海的行為“與奠定亞太安全秩序的國際規(guī)范不相協(xié)調(diào)，也與反對(duì)強(qiáng)制、注重外交的地區(qū)共識(shí)相抵觸”；敦促“各方立即永久停止填海造地”。8月，美國國防部發(fā)布的《亞太海洋安全戰(zhàn)略報(bào)告》指出，中國在南海的填海造地可使它向南海地區(qū)投射權(quán)力，拓展在南海的執(zhí)法及海軍的存在。“通過這些行動(dòng)，中國正單方面地改變?cè)摰貐^(qū)的物理現(xiàn)狀，給降低緊張局勢(shì)的外交舉措增添障礙?！眻?bào)告敦促中國同爭(zhēng)端的其他方一起停止填海造地、興建設(shè)施及島礁的軍事化。

2016年，美國進(jìn)一步加大對(duì)中國在南海地區(qū)的所謂“軍事化”的關(guān)注力度。2月23日，克里在與到訪的中國外交部長王毅的會(huì)談中談到了南海爭(zhēng)端及軍事化問題?？死飶?qiáng)調(diào)，“我們希望停止對(duì)所占地貌的擴(kuò)張和軍事化。我們認(rèn)為真正的去軍事化及非軍事化有利于各方。我們也敦促大家依照國際法澄清領(lǐng)土和海洋主張，致力于和平解決和管控爭(zhēng)議，包括通過真誠的雙邊及多邊會(huì)談或仲裁等國際機(jī)制?！?月8日，卡特在外交關(guān)系理事會(huì)發(fā)表演說時(shí)再次指出，中國在南海的行動(dòng)正在引發(fā)地區(qū)緊張局勢(shì)。亞太國家對(duì)軍事化，尤其是上一年以來中國的行動(dòng)感到擔(dān)憂。“去年以來中國行動(dòng)的規(guī)模和范圍顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他國家?！?/p>

5月23日，奧巴馬首次訪問越南。在兩國發(fā)表的聯(lián)合聲明中，雙方除表示將進(jìn)一步加強(qiáng)彼此的安全與防務(wù)合作外，還表達(dá)了對(duì)南海問題的“嚴(yán)重關(guān)切”，認(rèn)為“南海事態(tài)的最新發(fā)展引發(fā)了緊張局勢(shì)，侵蝕信任并威脅和平、安全與穩(wěn)定。兩國認(rèn)識(shí)到維護(hù)南海航行和飛越自由及不受阻礙的合法商業(yè)活動(dòng)的重要性，呼吁非軍事化與解決爭(zhēng)端時(shí)的自我克制”。

二、直接干預(yù)南海爭(zhēng)端

在向中國施加外交和輿論壓力的同時(shí)，美國也一改此前不直接干涉南海爭(zhēng)端的做法，開始派遣軍艦和飛機(jī)進(jìn)入爭(zhēng)議海域，開展赤裸裸的“炮艦外交”。2015年5月11日，美國派遣先進(jìn)的瀕海戰(zhàn)斗艦沃斯堡號(hào)駛近南威島，表達(dá)其對(duì)南海爭(zhēng)議的“關(guān)切”。5月20日，美國首次派遣最先進(jìn)的海上巡邏機(jī)P-8A飛抵中國南海部分在建島礁附近，并邀請(qǐng)CNN記者隨機(jī)同行，將中國在南海的島礁建設(shè)實(shí)況及中美在南海上空的“尖銳對(duì)話”公諸于眾。

此后，據(jù)美國媒體透露，美國國防部一直敦促白宮在南海問題上采取更為果敢的行動(dòng)，特別是在南海爭(zhēng)議海域及中國在建島礁12海里內(nèi)進(jìn)行所謂“自由航行”或“無害通過”，但奧巴馬本人因顧及當(dāng)年9月中國領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)美國的訪問而沒有同意。

但是，在中美領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤僅僅一個(gè)月后，美國軍方即于10月27日派遣拉森號(hào)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦駛?cè)肽仙橙簫u渚碧礁12海里內(nèi)。這是中國自在南沙進(jìn)行島礁建設(shè)以來美國首次派軍艦進(jìn)入中方實(shí)際控制島礁12海里之內(nèi)，引起國際輿論的高度關(guān)注。

進(jìn)入2016年，美國加大了在南海地區(qū)巡航的力度和頻率。1月29日，美國派遣威爾伯號(hào)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦駛?cè)胛魃持薪◢u12海里，進(jìn)行所謂的“無害通過”。4月19日，4架美國A-10雷電II型戰(zhàn)斗機(jī)和2架HH-60鋪路鷹直升機(jī)從美國在菲律賓的克拉克軍事基地起飛，飛越黃巖島附近海域。美國空軍表示，這些飛機(jī)是在“國際空域執(zhí)行飛行任務(wù)……提供空中及海洋態(tài)勢(shì)感知信息?！?

2016年3-4月，美國斯坦尼斯號(hào)航母兩度駛?cè)肽虾?zhēng)議地區(qū)。在臨時(shí)取消對(duì)中國的訪問之后，美國國防部長卡特于4月15日在菲律賓登上參加美菲海上聯(lián)合軍事演習(xí)的航母并指出，中國在南海的行動(dòng)令人不安，加劇了地區(qū)緊張局勢(shì)?！皝喬珖?，無論是長期盟友還是新伙伴，都求助于美國，……我們正在對(duì)此作出回應(yīng)。我們與這些國家站在一起，捍衛(wèi)規(guī)則與原則。我們?cè)趯?duì)防務(wù)技術(shù)進(jìn)行新的投入，我們將繼續(xù)在國際法許可的任何地方飛越、航行和行動(dòng)。”

5月10日，美國勞倫斯號(hào)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦駛?cè)胗朗罱?2海里。美國國防部宣稱，“這一行動(dòng)是在捍衛(wèi)所有國家根據(jù)國際法享有的權(quán)益和自由，挑戰(zhàn)南海的一些聲索國過分的海洋主張。”7月13日，美國國會(huì)參議院外交關(guān)系委員會(huì)舉行南海問題聽證會(huì)，面對(duì)南海仲裁案的新情況，前亞太事務(wù)助理國務(wù)卿庫爾特.坎貝爾（Kurt M.Campbell）及前太平洋司令丹尼斯·布萊爾（Dennis c.Blair）表示，除要敦促中國接受該仲裁案結(jié)果外，美國今后應(yīng)在南海地區(qū)定期舉行自由航行行動(dòng)。

三、深化和拓展與菲律賓、越南等東南亞國家的軍事安全關(guān)系

深化和拓展與越南、菲律賓等南海爭(zhēng)端方的軍事安全關(guān)系，特別是提升越南、菲律賓等國的海上執(zhí)法能力和海洋態(tài)勢(shì)感知能力，是近年來美國發(fā)展與東南亞國家軍事安全關(guān)系的重點(diǎn)，也是它在南海問題上日益滑向選邊站和干涉立場(chǎng)的重要步驟。2015年5月，國防部長卡特在參加香格里拉安全對(duì)話會(huì)上提出了一項(xiàng)東南亞海上安全倡議，承諾國防部將在未來五年內(nèi)向包括菲律賓、越南在內(nèi)的東南亞國家提供4.25億美元資金的援助。在最終通過并于11月25日被奧巴馬總統(tǒng)簽署為法律的《2016年度國防授權(quán)法案》中，專門設(shè)有“南海倡議”一節(jié)，其明確規(guī)定，美國將在2016財(cái)年提供5000萬美元，用于提升越南、菲律賓、印尼、馬來西亞、泰國等國的海上安全和海上態(tài)勢(shì)感知能力，向文萊、新加坡和臺(tái)灣提供海上安全培訓(xùn)，此后每年的撥款額度將由國會(huì)根據(jù)形勢(shì)發(fā)展逐年討論和劃撥。除多邊框架下的軍事安全援助，美國還通過深化和拓展與菲律賓、越南等國的軍事同盟及安全伙伴關(guān)系，提高它們的海上軍事能力，在南海問題上選邊站隊(duì)。

（一）深化與菲律賓的軍事同盟關(guān)系

2014年4月28至29日，奧巴馬訪問菲律賓，美菲雙方簽署了《強(qiáng)化防務(wù)合作協(xié)定》（EDCA）。該協(xié)定規(guī)定，美軍可以在菲律賓軍事基地輪訓(xùn)，美國則向菲律賓提供人道主義救援和減災(zāi)援助，對(duì)菲律賓軍隊(duì)進(jìn)行訓(xùn)練，支持其軍事現(xiàn)代化努力。同時(shí)，美國通過全球安全緊急情況基金向菲律賓提供技術(shù)援助、訓(xùn)練及設(shè)備，提升菲律賓軍隊(duì)的海上軍事能力和海洋態(tài)勢(shì)感知能力。

2015年11月17日，奧巴馬在馬尼拉出席亞太經(jīng)合組織領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議期間再次訪問菲律賓，并登上菲律賓海軍格雷戈里奧·德爾畢拉爾（Gregorio del Pilar）號(hào)旗艦發(fā)表演說，強(qiáng)調(diào)美菲之間的傳統(tǒng)友誼和軍事同盟關(guān)系，并宣布將向菲海軍提供兩艘軍艦，提升其海洋安全能力。11月25日，奧巴馬簽署美國2016財(cái)年國防授權(quán)法案。在首批劃撥的5000萬美元中，近85%的款項(xiàng)，即約4200萬美元，將投向菲律賓，幫助后者進(jìn)行技術(shù)現(xiàn)代化、人員培訓(xùn)、升級(jí)信息網(wǎng)絡(luò)等，提升其海上防務(wù)和執(zhí)法能力。2016年1月，菲律賓最高法院批準(zhǔn)美菲《強(qiáng)化防務(wù)合作協(xié)定》。3月，美菲兩國政府商定，未來10年內(nèi)菲律賓的五個(gè)軍事基地將重新向美軍開放，美軍將能夠在這些基地，包括該國最大的陸軍軍事基地和4個(gè)空軍基地進(jìn)行輪訓(xùn)、演習(xí)或其他活動(dòng)，其中巴拉望島上的軍事基地靠近南海地區(qū)。

4月中旬，美國派遣斯坦尼斯號(hào)航母進(jìn)入南海地區(qū)，與菲律賓舉行2016年度聯(lián)合軍事演習(xí)，并首次進(jìn)行聯(lián)合?？昭策墶啦块L卡特還首度觀摩了軍演并與菲律賓國防部長伏爾泰·加斯明（Voltaire Gazmin）一同登上航母。

盡管菲律賓新總統(tǒng)上臺(tái)后表示將在外交政策中表現(xiàn)出更強(qiáng)的“自主性”，甚至要重新審視美菲軍事同盟關(guān)系，然而，美國國防部長卡特在9月29日的一次演說中依然強(qiáng)調(diào)，“我們與菲律賓的同盟關(guān)系牢不可破，通過《強(qiáng)化防務(wù)合作協(xié)定》這一標(biāo)志性的協(xié)定，美國正在大力支持菲律賓武裝力量的現(xiàn)代化?！?/p>

（二）拓展與越南的安全防務(wù)關(guān)系

自2013年美越建立全面伙伴關(guān)系以來，兩國關(guān)系發(fā)展迅速。2015年7月，越南共產(chǎn)黨總書記阮富仲訪問美國，雙方于此間發(fā)表《美越聯(lián)合展望聲明》，表示要深化兩國的長期伙伴關(guān)系，加強(qiáng)在海洋安全、海洋態(tài)勢(shì)感知、防務(wù)貿(mào)易和防務(wù)技術(shù)交流領(lǐng)域的合作。在聲明中，美越雙方還表達(dá)了對(duì)南海問題的“共同關(guān)切”，“認(rèn)識(shí)到維護(hù)為國際社會(huì)認(rèn)可的航行及飛越自由、不受阻礙的合法商業(yè)活動(dòng)、海洋安全、避免采取導(dǎo)致緊張局勢(shì)的行動(dòng)、確保采取的所有行動(dòng)均符合國際法以及拒絕使用強(qiáng)制、恫嚇和威脅手段或?qū)嶋H動(dòng)用武力的重要性”，支持依照國際法和平解決分歧。

據(jù)美國行政當(dāng)局統(tǒng)計(jì)，自2014財(cái)年以來，美國已通過國務(wù)院的外國軍事金融項(xiàng)目，向越南提供了累計(jì)達(dá)4570萬美元的資金援助，用于提升其海洋安全能力和海洋執(zhí)法能力。此外，美國通過國防部的合作降低威脅項(xiàng)目（Cooperative ThreatReduction Program）及東南亞海洋安全倡議（MSI）基金，向越南、菲律賓等東南亞國家提供海上安全援助。美國還應(yīng)越南的要求，向其提供了18艘45英尺的金屬鯊魚巡邏艇及其他訓(xùn)練及海洋執(zhí)法設(shè)備。

2016年5月24日，奧巴馬訪問越南，宣布全面解除對(duì)其武器禁售，美越軍事安全關(guān)系得到進(jìn)一步提升。在越南國家會(huì)議中心發(fā)表演說時(shí)，奧巴馬表示將繼續(xù)向越南海岸衛(wèi)隊(duì)提供訓(xùn)練和設(shè)備，提高其海洋能力。奧巴馬宣稱，盡管美國不是南海聲索方，但將繼續(xù)與伙伴國一起捍衛(wèi)諸如航行和飛越自由、不受阻擾的合法商業(yè)活動(dòng)、通過法律手段和平解決爭(zhēng)端等核心原則?！懊绹鴮⒗^續(xù)在國際法許可的任何地方飛行、航行和活動(dòng)，我們也支持所有國家采取類似行動(dòng)的權(quán)益?！?/p>

四、大力支持菲律賓將南海問題訴諸國際仲裁

早在2012年，即菲律賓因黃巖島事件威脅要將南海爭(zhēng)端訴諸國際仲裁之際，美國就明確表態(tài)，支持當(dāng)事方通過國際仲裁解決爭(zhēng)端。是年7月12日，美國國務(wù)卿希拉里在出席東盟地區(qū)論壇時(shí)表示，“我們鼓勵(lì)各方尋求各種外交途徑解決（南海爭(zhēng)端），包括通過仲裁或其他國際法律機(jī)制”。

2013年1月，菲律賓正式將南海爭(zhēng)端訴諸國際仲裁。7月27日，美國副總統(tǒng)拜登在于新加坡發(fā)表的演說中表示，“通過尊重所有聲索方權(quán)益的和平外交手段，是有效管控緊張局勢(shì)和解決領(lǐng)土爭(zhēng)端及使之得以消除和解決的唯一途徑，它也是國際法的根基。它意味著沒有恫嚇、強(qiáng)制、侵略或好戰(zhàn)言論。所有和平解決這些爭(zhēng)端的手段都應(yīng)該開放，包括仲裁。”12月17日，國務(wù)卿克里在訪問菲律賓時(shí)表示，“我們支持國際認(rèn)可的爭(zhēng)端解決機(jī)制，包括《聯(lián)合國海洋法公約》提供的機(jī)制。美國強(qiáng)烈反對(duì)使用恫嚇、強(qiáng)制或侵略等手段謀求其領(lǐng)土主張?！?/p>

2014年以來，美國利用各種雙邊和多邊場(chǎng)合，對(duì)菲律賓訴諸國際仲裁的做法給予支持。在2014年一年時(shí)間里，它先后在《美日聯(lián)合聲明》（4月25日）、奧巴馬訪問菲律賓時(shí)與菲律賓總統(tǒng)阿基諾三世舉行的聯(lián)合記者招待會(huì)（4月28日）、克里與新加坡外長的雙邊會(huì)談（5月12日）、美國與東盟外長會(huì)談（8月10日）、克里在夏威夷東西方中心發(fā)表關(guān)于“美國亞太政策展望”的演說（8月13日）以及美日澳三邊領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤（11月15日）等多個(gè)場(chǎng)合，直接或間接地表示對(duì)菲律賓訴諸國際仲裁的支持，強(qiáng)調(diào)應(yīng)通過包括仲裁在內(nèi)的和平手段解決南海爭(zhēng)端。

2015年，美國先后在香格里拉安全對(duì)話會(huì)（5月30日）、美越外長雙邊會(huì)晤（8月7日）以及奧巴馬與菲律賓總統(tǒng)會(huì)談等場(chǎng)合多次表達(dá)了其對(duì)通過仲裁等和平手段解決南海問題的關(guān)注和支持。

進(jìn)入2016年，隨著南海仲裁案訴訟結(jié)果公布的臨近，美國進(jìn)一步加大了對(duì)菲律賓提起仲裁的外交支持力度?？死镌?月27日及2月23日與中國外長王毅的雙邊會(huì)談和舉行的記者招待會(huì)上，都強(qiáng)調(diào)了美國對(duì)以包括國際仲裁在內(nèi)的和平方式解決南海爭(zhēng)端的支持。

2月16日，奧巴馬邀請(qǐng)東盟十國領(lǐng)導(dǎo)人在美國加州安納伯格莊園舉行美國一東盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤。他在會(huì)談中表示，美國將繼續(xù)幫助盟友增強(qiáng)其海上能力，認(rèn)為“聲索國之間的任何爭(zhēng)端必須和平解決，包括通過依照《聯(lián)合國海洋法公約》進(jìn)行裁決的法律途徑，這一裁決結(jié)果各方有義務(wù)遵守和執(zhí)行”。

5月11日，在奧巴馬與到訪的澳大利亞領(lǐng)導(dǎo)人特恩布爾舉行會(huì)談時(shí)，雙方表達(dá)了對(duì)南海問題的“共同關(guān)注”，重申“他們對(duì)于解決海洋爭(zhēng)端主要原則的共同承諾，尤其是要確保海洋航行自由和爭(zhēng)端的和平解決，包括依照國際法進(jìn)行仲裁”。

除此之外，美國還利用七國集團(tuán)外長會(huì)議和七國集團(tuán)首腦峰會(huì)等平臺(tái)，渲染南海問題，支持通過國際仲裁解決南海爭(zhēng)端。

7月12日，南海仲裁庭發(fā)布裁決結(jié)果后，美國國務(wù)院旋即發(fā)表聲明，聲稱美國強(qiáng)烈支持法治，支持通過訴諸仲裁和平解決南海領(lǐng)土和海洋爭(zhēng)端的努力，敦促中菲雙方履行仲裁裁決。7月26日，美國在與日本及澳大利亞舉行部長級(jí)三邊戰(zhàn)略對(duì)話后和上述兩國發(fā)表聯(lián)合聲明，認(rèn)為南海仲裁決定是最終的，對(duì)中菲雙方都具有約束力，呼吁中國遵守裁決。這是美日澳三國首次就該仲裁決定作出的聯(lián)合表態(tài)，受到中國政府的強(qiáng)烈反對(duì)。

五、中美如何在亞太和平共處？

中國政府多次表示，美國不是南海爭(zhēng)端的當(dāng)事國，要求其不要在南海問題上指手畫腳，使?fàn)幎藦?fù)雜化，也不希望看到南海問題演化為中美之間的對(duì)立與對(duì)峙。然而，鑒于美國對(duì)南海問題的深度介入以及中美在該問題上對(duì)立和對(duì)峙的升級(jí)，人們有理由擔(dān)心，倘若處理不慎，南海問題確有可能演變?yōu)橹忻纼蓢g的對(duì)立和對(duì)抗，甚至有可能在南海地區(qū)擦槍走火，特別是在臨時(shí)仲裁庭作出令人驚訝的一邊倒裁決以及中國國內(nèi)民族主義情緒高漲的背景下。中美如何穩(wěn)妥處理南海問題，維護(hù)雙邊關(guān)系大局以及實(shí)現(xiàn)在亞太地區(qū)和平共處，尤為值得關(guān)注。

（一）防止中關(guān)在南海地區(qū)的對(duì)峙和對(duì)抗加劇

在南海仲裁案裁決前夕，美國罕見地派出雙航母戰(zhàn)斗群在南海地區(qū)游弋，被外界廣泛視為向中國展示肌肉，進(jìn)行威懾。而中國也于仲裁案裁決前后在南海地區(qū)進(jìn)行大規(guī)模實(shí)彈軍事演習(xí)，展現(xiàn)中國政府捍衛(wèi)國家主權(quán)和海洋權(quán)益的決心。中美兩國在南海地區(qū)展開了心照不宣的軍事對(duì)峙和意志較量。不僅如此，圍繞南海仲裁案，雙方皆投入大量的外交資源，在國際社會(huì)“拉朋友圈”，舉行了一場(chǎng)外交對(duì)抗賽。

由于仲裁案已塵埃落定以及中國政府不承認(rèn)、不執(zhí)行的明確立場(chǎng)，可以預(yù)料，未來圍繞其裁決的執(zhí)行，中美兩國還會(huì)進(jìn)行一定程度的外交乃至軍事博弈。如何避免南海問題升級(jí)，特別是避免南海問題演變?yōu)橹忻乐g的軍事對(duì)峙和外交對(duì)抗，是一個(gè)需要認(rèn)真思考的戰(zhàn)略性問題。

（二）防止中關(guān)在南海地區(qū)發(fā)生海空摩擦

南海問題的復(fù)雜性在于，即便中國與相關(guān)聲索國在相關(guān)島礁主權(quán)及海洋權(quán)益上的矛盾和分歧得到解決，在南海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)外國艦船的軍事活動(dòng)以及該地區(qū)島礁12海里內(nèi)外國軍艦的“無害通過”問題上，中美兩國依然矛盾重重。美國認(rèn)為，美國艦機(jī)有權(quán)在中國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行軍事偵察和情報(bào)收集，美國軍艦也有權(quán)在不通知中國政府的情況下在中國島礁12海里內(nèi)“無害通過”。中國政府認(rèn)為，“航行自由”不等于“橫行自由”，包括美國在內(nèi)的世界各國在南海的商業(yè)航行自由從來不是問題，中國反對(duì)的是外國艦機(jī)在他國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行軍事抵近偵察的自由。同時(shí)，根據(jù)中國相關(guān)法律的規(guī)定，外國軍艦駛?cè)胫袊?2海里領(lǐng)海必須事先告知或獲得事先同意。自2001年以來，圍繞軍事抵近偵察問題，中美雙方在中國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)已發(fā)生過多起?？漳Σ潦录?，甚至發(fā)生撞機(jī)事件，對(duì)兩國關(guān)系造成嚴(yán)重的負(fù)面影響。盡管中美在2014和2015年先后就?？找馔庀嘤龊涂罩邢嘤鲞_(dá)成行為準(zhǔn)則，但如若美國今后執(zhí)意進(jìn)行所謂的自由航行，很難保證兩國不會(huì)發(fā)生劇烈的海空摩擦。

有鑒于此，中美兩國應(yīng)該就專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的艦機(jī)軍事活動(dòng)以及12海里內(nèi)軍艦的無害通過問題進(jìn)行談判和磋商。即使無法達(dá)成正式的協(xié)議，也至少可以達(dá)成某些心照不宣的口頭協(xié)定。例如，美國避免在敏感時(shí)期開展“自由航行”行動(dòng)或減少其頻次，不要過分靠近中國軍事基地；在航行時(shí)保持低調(diào)或保持與中國海軍的通訊聯(lián)絡(luò)，避免誤判。而中國艦機(jī)在跟蹤、監(jiān)視美方相關(guān)艦機(jī)的行為時(shí)避免過分靠近，保持通訊聯(lián)絡(luò)的暢通。這些技術(shù)性安排對(duì)于防止中美軍事誤判和發(fā)生?？漳Σ镣軌蚱鸬街匾饔?。

（三）妥善處理南海爭(zhēng)端

美國的深度介入和偏袒以及仲裁庭作出的不利裁決，加大了處理南海爭(zhēng)端的難度和復(fù)雜性。這更加需要中國頭腦清醒，沉著應(yīng)對(duì)，保持戰(zhàn)略定力，并主動(dòng)采取一些行動(dòng)，化危為機(jī)。

第一，沉著應(yīng)對(duì)，保持戰(zhàn)略定力。南海仲裁庭枉顧事實(shí)作出的完全偏頗的裁決，盡管對(duì)中國造成一定的輿論和外交壓力，但對(duì)中方在南海的實(shí)際利益并不會(huì)造成多少實(shí)質(zhì)性的傷害。南海問題只是中國和平發(fā)展大戰(zhàn)略的一個(gè)局部性問題，也是中國周邊戰(zhàn)略的一個(gè)局部性問題，處理南海問題要有長遠(yuǎn)的眼光和戰(zhàn)略耐心。

第二，南海防空識(shí)別區(qū)的設(shè)立及新的島礁建設(shè)的展開應(yīng)慎之又慎。正如外交部副部長劉振民所言，設(shè)立南海防空識(shí)別區(qū)是中國的權(quán)利，中國也不是第一個(gè)設(shè)立防空識(shí)別區(qū)的國家。然而，在當(dāng)前敏感時(shí)期，南海防空識(shí)別區(qū)的設(shè)立一定要慎之又慎。否則即便在中方看來是合情、合理、合法的主權(quán)范圍內(nèi)的防御措施，也很容易被外部世界曲解為中國的挑釁行為。

在島礁建設(shè)方面，目前中國已經(jīng)在其實(shí)際控制的南沙七個(gè)島礁上進(jìn)行了吹填和設(shè)施建設(shè)，并在其中的一些島礁上修建了飛機(jī)跑道和大型燈塔。今后是否要進(jìn)一步開展島礁建設(shè)，尤其是是否要在當(dāng)前尚未從事島礁建設(shè)的黃巖島、仁愛礁進(jìn)行島礁的吹填，必須從戰(zhàn)略高度和全局立場(chǎng)考慮，避免因一兩個(gè)新的島礁建設(shè)工程而陷入被動(dòng)。在7月13日美國國會(huì)舉行的南海問題聽證會(huì)上，美國前太平洋司令布萊爾及前亞太事務(wù)助理國務(wù)卿坎貝爾都表示，如果中國在其控制的黃巖島開展島礁建設(shè)，這將是嚴(yán)重的挑釁行為，美國不會(huì)坐視不管，必要時(shí)將采取包括軍事行動(dòng)在內(nèi)的一切措施加以阻止。美國國務(wù)院發(fā)言人在7月18日的記者會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“美方呼吁所有聲索方使局勢(shì)緩和并尋求解決機(jī)制，不動(dòng)用武力，不從事任何只會(huì)加劇緊張局勢(shì)的人工建設(shè)活動(dòng)?！?/p>

第三，盡快就南海爭(zhēng)端啟動(dòng)與菲律賓等國的談判。盡管仲裁庭的裁決對(duì)中國完全不利，但由于中方早已宣布了不參與、不承認(rèn)、不接受和不執(zhí)行的立場(chǎng)，加之仲裁庭不擁有執(zhí)法權(quán)，一紙裁決無法改變南海地區(qū)的既有現(xiàn)狀。中菲兩國的海洋爭(zhēng)端歸根結(jié)底還需要靠雙方通過談判和協(xié)商逐步得以解決，一個(gè)合法性不被中國所承認(rèn)且缺乏執(zhí)行能力的仲裁庭并不能為菲律賓謀得實(shí)實(shí)在在的海洋利益。另一方面，菲律賓新總統(tǒng)在對(duì)待中菲關(guān)系及海洋爭(zhēng)端方面，與前任有著不同的思路。2016年8月，菲律賓總統(tǒng)杜特爾特的私人特使、前總統(tǒng)拉莫斯與中國全國人大外事委員會(huì)主任傅瑩在香港舉行了首次非正式會(huì)談，為中菲雙方如何化解南海困局開了個(gè)好頭。目前中菲正在積極磋商，如果兩國能夠找到走出南海爭(zhēng)端困局的突破口，不僅符合中菲雙方的利益，也為逐步解決南海爭(zhēng)端提供了新的可能。

第四，以漁業(yè)資源及海洋環(huán)保為突破口，爭(zhēng)取盡快在南海爭(zhēng)端談判方面取得早期收獲。近年來南海問題之所以愈演愈烈，拋開美國因素不談，一個(gè)重要的原因是相關(guān)聲索方在漁業(yè)及油氣資源開采方面的矛盾不斷升級(jí)。由于主權(quán)問題的原則性和剛性，中國可以從漁業(yè)資源、海洋環(huán)境保護(hù)等相對(duì)柔性的領(lǐng)域開啟談判的大門。先與相關(guān)方就海洋漁業(yè)資源保護(hù)、休漁及海洋環(huán)境保護(hù)等與各方共同利益相關(guān)的問題進(jìn)行磋商，盡快達(dá)成相關(guān)協(xié)定，釋放善意，緩解矛盾，此后再逐漸探討爭(zhēng)議地區(qū)漁業(yè)資源的捕撈，或通過相互妥協(xié)劃定各自的捕撈區(qū)域，或規(guī)定輪流捕撈的時(shí)間和地區(qū)，或就捕撈量分配定額等。這既可緩和矛盾，又兼顧各方的捕魚需求，盡可能做到雙贏或多贏。通過在這些領(lǐng)域取得進(jìn)展或突破，積累互信，緩解緊張局勢(shì)，為最終經(jīng)由談判制定具有約束力的《南海各方行為準(zhǔn)則》創(chuàng)造有利條件。

（四）加強(qiáng)中關(guān)在亞太海洋事務(wù)中的合作

包括南海在內(nèi)的亞太海域是全球重要的海上交通線，也是亞洲國家最重要的能源和貿(mào)易通道。中美兩國在確保海上通道安全，打擊海盜、海上恐怖主義、海上走私、販毒及大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散等方面，存在廣泛的共同利益，具有廣闊的合作空間。同時(shí)，鑒于南海地區(qū)海嘯和海洋自然災(zāi)害的頻繁發(fā)生，中美雙方在海洋預(yù)警、氣象預(yù)報(bào)、海洋水文及地質(zhì)科學(xué)考察等方面的合作前景也同樣廣闊。此外，海洋是人類的共同財(cái)富，在海洋環(huán)境的保護(hù)、預(yù)防海洋捕撈及油氣開采對(duì)海洋自然環(huán)境的破壞等方面，中美也能夠開展合作。

另一方面，中美雙方還可深化在海洋執(zhí)法領(lǐng)域的合作，加強(qiáng)中國新成立的海警局與美國海岸警衛(wèi)隊(duì)之間的交流，取長補(bǔ)短；密切兩國海軍間的相互學(xué)習(xí)和交往，開展聯(lián)合軍事演習(xí)，聯(lián)合搜救演習(xí)，?？找馔庀嘤鲆?guī)則演習(xí)等等，增進(jìn)軍事互信，減少軍事誤判。

結(jié)論

美國在南海爭(zhēng)端中扮演的角色，與其一貫宣稱的中立和不選邊站明顯不符，這也是近年來南海爭(zhēng)端愈演愈烈、中美關(guān)系每況愈下的重要原因之一。南海爭(zhēng)端，究其實(shí)質(zhì)，源于中國和其他聲索方在海洋主權(quán)及海洋權(quán)益問題上的不同立場(chǎng)，解決這一矛盾和分歧還是需要回到談判桌上，通過聲索方的直接談判，從易到難逐步推進(jìn)，彼此妥協(xié)，最終找到各方都能夠接受的方案。這一爭(zhēng)端不可能在其中一方不同意的情況下通過強(qiáng)行訴諸仲裁加以解決，更不可能依靠外部施壓尋求突破。

中美作為亞太地區(qū)的重要大國，在維護(hù)地區(qū)和平與繁榮方面肩負(fù)重任。兩國有必要從中美關(guān)系及地區(qū)穩(wěn)定之大局的高度審視和處理南海問題。美國應(yīng)鼓勵(lì)和支持中國與相關(guān)聲索方進(jìn)行直接談判，尋求解決方案；中國也當(dāng)鼓勵(lì)美方在南海爭(zhēng)端的解決中發(fā)揮建設(shè)性作用。對(duì)于雙方在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和領(lǐng)海12海里內(nèi)的軍事活動(dòng)及“無害通過”方面的分歧與矛盾，可將其同南海爭(zhēng)端相剝離，作為一個(gè)單獨(dú)議題，通過直接談判而非對(duì)峙和對(duì)抗尋求妥協(xié)性安排。此外，中美兩國在南海通道安全、海洋環(huán)境保護(hù)方面，在兩軍交流及兩國海洋執(zhí)法方面，都存在廣闊的合作空間和潛力。

從某種意義上說，南海爭(zhēng)端乃中國作為崛起大國的“成長的煩惱”，也系考驗(yàn)中國大國智慧的一份“奧林匹克”卷；對(duì)于美國而言，則是克服其霸權(quán)衰落恐懼癥，學(xué)會(huì)如何與崛起大國和平共處、共同演進(jìn)的一次重要考驗(yàn)。