專家參與在行政執(zhí)法過(guò)程中的規(guī)范

摘 要：隨著依法行政理念的深入，各種專業(yè)領(lǐng)域的執(zhí)法活動(dòng)越來(lái)越強(qiáng)調(diào)違法行為認(rèn)定的準(zhǔn)確性和權(quán)威性。引入專家參與是在專業(yè)領(lǐng)域執(zhí)法中的普遍做法。專家參與就是委托專家在現(xiàn)場(chǎng)勘查中提供技術(shù)服務(wù)，諸如鑒定、核查等，幫助執(zhí)法者做出判斷。專家參與對(duì)案件處理決定影響巨大。如何規(guī)范專家參與，提高行政執(zhí)法行為的合法性、權(quán)威性，同時(shí)又兼顧實(shí)效性、專業(yè)性，顯得尤為必要。本文以北京市能源領(lǐng)域行政執(zhí)法為視角，探討規(guī)范專家參與的意義和現(xiàn)實(shí)可行性。

關(guān)鍵詞：專家參與；內(nèi)部程序；能源執(zhí)法

能源執(zhí)法領(lǐng)域涉及的法律、法規(guī)、規(guī)章眾多，賦予行政機(jī)關(guān)的職能豐富且具有較強(qiáng)專業(yè)性。如《節(jié)能法》第七十六條賦予行政機(jī)關(guān)能源審計(jì)機(jī)構(gòu)出具的審計(jì)報(bào)告審查職權(quán)，執(zhí)法人員如果不借助外力，聘請(qǐng)節(jié)能專家對(duì)技術(shù)報(bào)告進(jìn)行鑒定，是很難對(duì)報(bào)告內(nèi)容的真實(shí)性做出認(rèn)定的。再比如北京市《碳排放權(quán)交易決定》第四條第二款要求行政機(jī)關(guān)對(duì)重點(diǎn)用能單位根據(jù)配額排放二氧化碳。這就需要對(duì)當(dāng)事人排放二氧化量進(jìn)行核查，如果不通過(guò)外請(qǐng)?zhí)脊芾韺＜疫M(jìn)行技術(shù)核查，行政機(jī)關(guān)也很那做出最終的處理決定。由此可見(jiàn)，以能源執(zhí)法為代表的專業(yè)執(zhí)法越來(lái)越多的依賴專家參與，專家意見(jiàn)逐漸成為行政處理決定的重要依據(jù)。

根據(jù)北京市《2016-2017年政府采購(gòu)集中采購(gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)》要求，對(duì)于單項(xiàng)或批量購(gòu)買技術(shù)服務(wù)金額在50萬(wàn)（含50萬(wàn)）至200萬(wàn)的采取競(jìng)爭(zhēng)性磋商形式，高于200萬(wàn)（含200萬(wàn)）的須公開招標(biāo)，對(duì)于金額50萬(wàn)以下的，無(wú)具體要求。執(zhí)法中的專家參與費(fèi)用大多集中在50萬(wàn)以下區(qū)間。因此設(shè)置50萬(wàn)以下專家服務(wù)采買程序有現(xiàn)實(shí)的必要。根據(jù)《政府采購(gòu)法》第二十六條，政府采購(gòu)方式包括公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)等方式，競(jìng)爭(zhēng)性逐漸減弱，效率性逐漸增強(qiáng)。無(wú)論何種專家參與形式，都應(yīng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制保證基本的權(quán)威性，因此單一來(lái)源采購(gòu)和詢價(jià)形式除因市場(chǎng)供給不足或特殊情勢(shì)應(yīng)不予適用。又因公平效率兼顧的執(zhí)法原則，無(wú)剛性約束下，可回避公開招標(biāo)形式以提高效率。目前，執(zhí)法中專家參與的形式主要有兩種，專家鑒定、專家核查，前者提供終局性意見(jiàn)，強(qiáng)調(diào)權(quán)威性，后者提供技術(shù)支持，重在實(shí)效性。應(yīng)針對(duì)不同形式，適用不同的采買形式，并設(shè)置相關(guān)程序，以滿足執(zhí)法對(duì)專家參與的需要。

一、專家鑒定

專家鑒定是專家應(yīng)用專業(yè)知識(shí)和檢測(cè)技術(shù)，幫助執(zhí)法人員對(duì)當(dāng)事人的行為進(jìn)行鑒別、認(rèn)定。除卻現(xiàn)場(chǎng)勘查登記、當(dāng)事人陳述，鑒定結(jié)論是最主要的確定當(dāng)事人違法行為的證據(jù)材料。實(shí)踐中，當(dāng)事人對(duì)鑒定結(jié)論做出的合法性、合理性提出質(zhì)疑的情況不在少數(shù)。如北京市在開展能源利用狀況報(bào)告真實(shí)性專項(xiàng)監(jiān)察中，執(zhí)法部門委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)當(dāng)事人提供的能源利用狀況報(bào)告進(jìn)行鑒定，對(duì)鑒定不真實(shí)的，依據(jù)《節(jié)能法》第八十二條做出處罰。有當(dāng)事人質(zhì)疑執(zhí)法部門委托第三方鑒定機(jī)構(gòu)程序的合法性，進(jìn)而質(zhì)疑鑒定報(bào)告的權(quán)威性。目前，行政執(zhí)法鑒定制度沒(méi)有建立，從事專業(yè)節(jié)能領(lǐng)域鑒定工作的細(xì)分市場(chǎng)較多，各市場(chǎng)中主體較少，各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取邀請(qǐng)招標(biāo)的形式確定鑒定機(jī)構(gòu)和專家，既保證競(jìng)爭(zhēng)性，又回避無(wú)人競(jìng)標(biāo)的尷尬。①招標(biāo)向三個(gè)以上具備承擔(dān)招標(biāo)項(xiàng)目能力、資信良好的特定法人或者其他組織發(fā)出投標(biāo)邀請(qǐng)書，邀請(qǐng)書中應(yīng)當(dāng)載明招標(biāo)人的名稱和地址、招標(biāo)項(xiàng)目的性質(zhì)、數(shù)量、實(shí)施地點(diǎn)和時(shí)間以及獲取招標(biāo)文件的辦法等事項(xiàng)。②開標(biāo)應(yīng)同提交投標(biāo)文件截止時(shí)間同一時(shí)間進(jìn)行公開進(jìn)行，邀請(qǐng)所有投標(biāo)人參加。開標(biāo)過(guò)程應(yīng)當(dāng)形成記錄，并由參加人簽字，存檔備查。③評(píng)標(biāo)組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)，成員應(yīng)為5人以上單數(shù)，實(shí)踐中確定7人較為合理，由能源、經(jīng)濟(jì)、法律領(lǐng)域?qū)＜医M成，明確政府工作人員不得參與評(píng)標(biāo)。為保證招投標(biāo)工作的制度性，應(yīng)建立評(píng)標(biāo)專家?guī)欤看卧u(píng)標(biāo)前隨機(jī)抽取，根據(jù)市場(chǎng)變化每?jī)赡陝?dòng)態(tài)調(diào)整專家?guī)烊藛T名單。評(píng)標(biāo)過(guò)程中，應(yīng)重點(diǎn)考察標(biāo)書中列明的鑒定報(bào)告完成時(shí)限，專家鑒定的方法及理論依據(jù)，相關(guān)服務(wù)完成情況等。④中標(biāo)向中標(biāo)人發(fā)送中標(biāo)通知書，并于30日內(nèi)訂立書面合同。在合同中要求中標(biāo)人提供不少于合同總標(biāo)的5%的保證金，以降低甲方的信賴風(fēng)險(xiǎn)。

二、專家核查

專家核查是執(zhí)法人員委托專家通過(guò)對(duì)當(dāng)事人現(xiàn)場(chǎng)檢測(cè)，獲得基礎(chǔ)數(shù)據(jù)后，依照國(guó)家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)就檢測(cè)結(jié)果做出當(dāng)事人是否違法的結(jié)論。同專家鑒定不同，專家核查報(bào)告并不認(rèn)定違法事實(shí)。因此，在引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以保證基本的權(quán)威性前提下，提高專家核查的實(shí)效性更為必要。如2014年，北京市首次開展碳排放履約清算專項(xiàng)監(jiān)察，履約清算須以當(dāng)事人碳排放核查結(jié)果為前提，政府以購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的形式委托第三方開展了核查工作，有效保證了監(jiān)察工作的推進(jìn)。實(shí)踐中，為保證執(zhí)法效率，采取競(jìng)爭(zhēng)性磋商形式采買專家服務(wù)較為合理。①成立談判組由行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人、會(huì)計(jì)人員、法制人員和能源領(lǐng)域?qū)＜医M成三人以上單數(shù)談判組，其中能源領(lǐng)域?qū)＜覒?yīng)為具有副高級(jí)以上職稱或從事相關(guān)領(lǐng)域工作10年以上人員，且不少于談判組總?cè)藬?shù)的三分之二。②制定談判文件應(yīng)明確談判程序、談判內(nèi)容、合同草案的條款以及評(píng)定成交的標(biāo)準(zhǔn)等。③確定邀請(qǐng)談判的供應(yīng)商名單。談判小組從名單中確定不少于三家的供應(yīng)商參加談判，重點(diǎn)考量供應(yīng)商的資質(zhì)、信譽(yù)，并向其提供談判文件。④談判談判小組應(yīng)當(dāng)集中與單一供應(yīng)商分別進(jìn)行談判。談判重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是受托方的價(jià)格，核查技術(shù)及應(yīng)用的理論，對(duì)于談判文件中做出的實(shí)質(zhì)性變化，以書面形式向所有參加談判人員做出。⑤確定成交供應(yīng)商談判組要求所有參加談判的供應(yīng)商在規(guī)定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行最后報(bào)價(jià)，采購(gòu)人根據(jù)采購(gòu)需求、質(zhì)量和服務(wù)等且報(bào)價(jià)最低的原則確定成交供應(yīng)商，并將結(jié)果通知所有參加但未成交的供應(yīng)商。

參考文獻(xiàn)：

[1]對(duì)專家參與的意義和問(wèn)題的討論，參見(jiàn)王錫梓《公共決策中的大眾、專家與政府：以中國(guó)價(jià)格決策聽證制度為個(gè)案的研究視角》，《中外法學(xué)》2006年第4期。

[2]對(duì)專家參與的規(guī)范，參見(jiàn)宋華琳《政府決策不能迷信“專家”咨詢》，《小康》2006年第10期

[3]參見(jiàn)《2017年北京市市級(jí)部門預(yù)算編報(bào)指南》，P196

[4]何海波《內(nèi)部程學(xué)的法律規(guī)制》，《交大法學(xué)》2012年第1期，P14

作者簡(jiǎn)介：

王超（1987.2～），性別：男，籍貫：北京，民族：漢族，學(xué)歷：本科，單位：北京市發(fā)展和改革委，研究方向：經(jīng)濟(jì)法、行政法.