探析憲法視野下我國(guó)政治問題不審查原則的完善

陳力川

摘 要：政治問題與司法審查的關(guān)系一直是敏感的話題，司法審查制度中很多國(guó)家都堅(jiān)持把政治問題不審查作為本國(guó)司法審查的制度基石，這種做法一定程度上解決了二者之間的關(guān)系問題。大多數(shù)國(guó)家之所以要在司法審查中繞開政治問題，與本國(guó)三權(quán)分立的政體往往密切相關(guān)，同時(shí)由于政治問題具有極高的風(fēng)險(xiǎn)為了維護(hù)法治秩序使得大多數(shù)國(guó)家紛紛采取這一做法。美國(guó)是世界上擁有最完善司法審查制度的國(guó)家，借鑒吸收他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我國(guó)司法制度的完善具有重要的作用。

關(guān)鍵詞：憲法；司法審查

一、司法審查概述

現(xiàn)代國(guó)家普遍將國(guó)家權(quán)力劃分為行政權(quán)、司法權(quán)、立法權(quán)，司法審查的司法權(quán)的重要組成部分，是司法機(jī)關(guān)監(jiān)督立法與行政行為是否違反憲法的重要途徑，從內(nèi)容上看西方國(guó)家普遍將司法審查分為違憲和違法審查，就具體操作層面包括憲法和行政法方向的司法審查，其對(duì)象包括違反憲法的法律、法規(guī)及行為。從上文可以看出，違憲審查一方面屬于司法權(quán)力的運(yùn)作，另一方面也與政治密不可分，二者好比手段與對(duì)象的關(guān)系，二者的結(jié)合使得司法擁有對(duì)立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在制定法律行使職權(quán)的具體行為的監(jiān)督和審查的權(quán)力。①新行政訴訟法頒布賦予司法機(jī)關(guān)審查行政機(jī)關(guān)具體行政行為的權(quán)利，取得了很大的進(jìn)步。違憲審查制度在我國(guó)司法實(shí)踐中仍稍顯陌生，有待進(jìn)一步發(fā)展。

二、司法對(duì)法律違憲審查的主要特征

司法機(jī)關(guān)行使司法權(quán)重要地是解決現(xiàn)實(shí)中的紛爭(zhēng)，違憲審查的出發(fā)點(diǎn)也正是如此。聯(lián)系美國(guó)等西方實(shí)行司法審查的具體制度及我國(guó)法治發(fā)展進(jìn)程，在我國(guó)創(chuàng)設(shè)并完善相應(yīng)的審查制度，一般需遵循以下原則：

（一）訴訟先行原則

司法機(jī)關(guān)為了維護(hù)其公正獨(dú)立的形象，就需要堅(jiān)持其被動(dòng)的特性，司法不得任意干涉行政和立法領(lǐng)域，只能根據(jù)訴訟被動(dòng)地適用于個(gè)案。違憲審查也是如此，法院需要等待糾紛啟動(dòng)訴訟程序，方可針對(duì)具體法律適用采取司法措施。②法院對(duì)法律的憲審查實(shí)際上是為了解決法律適用問題，行使于解決具體案件的訴訟程序之中。在訴訟活動(dòng)之外，法院發(fā)現(xiàn)違憲性法律也不得主動(dòng)進(jìn)行審查或者宣告其無效，否則就違背了訴訟先行原則。

（二）合憲推定原則

在具體案件中，法院針對(duì)審查的法律須盡可能作合憲性解釋，如果存在不同釋議的爭(zhēng)論，法官應(yīng)首先推定法律合憲。只有在適用的法律的違憲性達(dá)到了嚴(yán)重的地步，即明顯、肯定地違反了憲法時(shí)，法院才可以作出違憲的判定。②堅(jiān)持合憲推定原則，除了是保護(hù)法律穩(wěn)定的需要，同時(shí)也是對(duì)立法機(jī)關(guān)的尊重。世界聞名的美國(guó)大法官馬歇爾就曾表示，為了維護(hù)法律的權(quán)威性和有效性，在具體案件審理中就必須推定法律的正確和有效，除非已經(jīng)確認(rèn)法律違法憲法或者超出合理懷疑

（三）政治問題不審查原則

政治問題指的是立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)有關(guān)權(quán)力的行使是否恰當(dāng)?shù)膯栴}。法官在進(jìn)行司法審查時(shí)，難免會(huì)遇到政治問題，出于秉持中立的立場(chǎng)，這就需要堅(jiān)持政治問題不審查原則。美國(guó)法律針對(duì)政治問題的劃分界定通常從以下兩個(gè)環(huán)節(jié)入手，進(jìn)行區(qū)分：首先該問題是不是在憲法有明確規(guī)定的部門來處置；其次是否具有可操作性來進(jìn)行合理合法的裁決。在歷次政治風(fēng)波中，美國(guó)法院總能堅(jiān)定地秉持政治問題不審查原則，才可以在自我限制的平衡中免于卷入政治斗爭(zhēng)當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)其公正與獨(dú)立。

（四）違憲法律不適用原則

傳統(tǒng)學(xué)者認(rèn)為，如果在司法審查中發(fā)現(xiàn)違憲的法律，法院應(yīng)當(dāng)立即宣布其無效。③但是根據(jù)三權(quán)分立理論，宣布法律法規(guī)無效或撤銷不適當(dāng)?shù)姆煞ㄒ?guī)是司法權(quán)的一部門，理應(yīng)由立法機(jī)關(guān)專屬行使，司法在面對(duì)這類明顯違法憲法的法律法規(guī)時(shí)，并非只能被動(dòng)適用而是可以選擇不去適用。而且現(xiàn)實(shí)中，法律違憲往往只是某一條款，因此，法院的職責(zé)應(yīng)當(dāng)只是不在具體案件中適用某些違憲條款，除此之外的其他合憲條款仍然具有法律效力。眾所周知，同樣的案件不同的法院可能做出截然相反的判決，所以為了體現(xiàn)司法審查嚴(yán)謹(jǐn)嚴(yán)格，應(yīng)當(dāng)由最高法專屬處理?；鶎臃ㄔ涸谔幚砭唧w案件時(shí)，如果遇到違憲條款適用且而關(guān)乎案件最終判決時(shí)，應(yīng)曾報(bào)送最高法院裁決。這既保證了司法機(jī)構(gòu)進(jìn)行司法審查的公正獨(dú)立客觀，也化解了不同法院間的異議。

三、我國(guó)司法審查政治問題不審查原則

在目前，由于我國(guó)尚未建立起憲法訴訟，所以憲法高度的司法審查尚未建立起來，司法審查僅僅存在于行政法領(lǐng)域。也就是說，我國(guó)司法審查主要體現(xiàn)在行政訴訟領(lǐng)域。

我國(guó)行政訴訟受案范圍主要通過概括和列舉的形式來加以界定，行政訴訟法第11、12條規(guī)定了行政訴訟的八種受案范圍，又列舉了國(guó)防、外交、內(nèi)部行政行為等不屬于受案范圍的情形，其中我國(guó)對(duì)“政治問題”的規(guī)定就體現(xiàn)在第1，3，4款規(guī)定的“國(guó)防、外交等國(guó)家行為”、行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行為已經(jīng)行政機(jī)關(guān)終裁的具體行政行為，同時(shí)也正式確立了“政治問題不審查”原則。從行政訴訟法的規(guī)定可以看出，法律規(guī)定的“政治問題”的規(guī)定都是具有高度政治性的國(guó)家行為。我國(guó)法院在具體實(shí)施中對(duì)“政治問題”也是持審慎的態(tài)度。④最高法的江必新大法官針對(duì)此問題表示法院對(duì)于高度政治性和政策性的事件，可能難以做出合法性判斷，這類案件可以交由行政機(jī)關(guān)處理。同時(shí)也有最高法的法官表達(dá)了相似的觀點(diǎn)，其認(rèn)為法院在面對(duì)一些涉及政治安全、國(guó)家利益或者意識(shí)形態(tài)等的案件，法院不能僅憑法律技術(shù)上的考量就對(duì)合法性做出判斷，而應(yīng)當(dāng)交由專業(yè)的行政機(jī)關(guān)政府部門進(jìn)行處理。⑤盡管需要法院處理的行政爭(zhēng)議越來越多，使得我國(guó)法院在處理行政爭(zhēng)議方面暴露出相當(dāng)多的不足。面對(duì)大量疑難復(fù)雜的行政案件，法院在面對(duì)重大的政治性問題，我國(guó)法院的選擇的是避開適用司法審查，這既是明智的選擇，同時(shí)也存在種種無奈。

四、我國(guó)“政治問題不審查”原則的完善

美國(guó)在歷經(jīng)“馬伯里訴麥迪遜案”后，在不斷的司法實(shí)踐中，完善和確立了世界領(lǐng)先的司法審查制度。在制度設(shè)立之初，美國(guó)聯(lián)邦法院就依據(jù)憲法授權(quán)擁有寬泛審查權(quán)。美國(guó)憲法第3條第2款規(guī)定了司法權(quán)的具體范圍諸如涉及聯(lián)邦政府的重大案件、海事裁判、州與州政府和公民之間的紛爭(zhēng)等。⑥雖然擁有紙面上寬泛的權(quán)力，但現(xiàn)實(shí)中，聯(lián)邦法院卻較少行使這些權(quán)力。很多學(xué)者的研究也注意到，最高法院通過認(rèn)定遇到的問題不適用司法裁定，有意回避憲法規(guī)定中的很多內(nèi)容。在實(shí)踐中，真正能夠進(jìn)入法院進(jìn)行訴訟的案件通常是法律意義上具有可操作性的案件。⑦

眾所周知，美國(guó)的司法審查是建立在立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)三權(quán)分立和制衡的基礎(chǔ)上的，我國(guó)對(duì)于美國(guó)的司法審查制度由于政體國(guó)體的不同不能完全照搬。但美國(guó)有著比較完善的司法審查制度，其很多方面是值得我們借鑒的。在“政治問題不審查”這一原則上，美國(guó)相關(guān)概念的界定以及制度給予我們很大的啟示。鑒于此，筆者認(rèn)為，在當(dāng)前的國(guó)際形勢(shì)和我國(guó)特有的國(guó)情之下，我國(guó)“政治問題不審查”原則還可以從以下兩個(gè)方面予以完善：

（一）轉(zhuǎn)變觀念，勇于探索

我國(guó)社會(huì)長(zhǎng)期存在的“官本位、“權(quán)力本位、“權(quán)大于法”的傳統(tǒng)思想，一直延續(xù)至今。我們擁有五千年的歷史和燦爛的文化，但在法制領(lǐng)域卻始終未形成體系化的憲政傳統(tǒng)。中國(guó)集體主義的傳統(tǒng)，其關(guān)注點(diǎn)一直是國(guó)家、社會(huì)和集體，而非公民個(gè)人。有限政府、平等意識(shí)、公民權(quán)利意識(shí)等理論才剛剛萌芽，憲政意識(shí)在相當(dāng)多的政府機(jī)構(gòu)和政府工作人員心目中并未形成，對(duì)憲政意義上的公民及其權(quán)利甚少關(guān)注。⑧在這樣的觀念的影響下，經(jīng)過長(zhǎng)期的發(fā)展，形成了法院依附于行政機(jī)關(guān)的模式，并沒有形成實(shí)質(zhì)意義上的司法獨(dú)立，更不用說司法權(quán)威了。②在這種情況下，凡是涉及政治性，甚至僅僅只是政策性問題時(shí)，法院便要看行政機(jī)關(guān)的“臉色”，依照行政機(jī)關(guān)的意志去裁判，或者直接不受理。因此，要完善司法審查，首先需要轉(zhuǎn)變觀念，使法院獲得實(shí)質(zhì)的獨(dú)立，確立真正的司法權(quán)威。

（二）明確“政治問題”的范圍，區(qū)分“政治問題”與一般政治性問題

如前所述，我國(guó)法律中有關(guān)“政治問題”的劃分是很窄的，通常僅限于一些高度政治性問題。而長(zhǎng)期在一種錯(cuò)誤的觀念的指導(dǎo)下形成的現(xiàn)實(shí)情況使得這些高度政治性問題與一般政治性問題沒有予以區(qū)別，我國(guó)法院對(duì)政治問題基本都是不受理。③因此，筆者認(rèn)為，可以借鑒美國(guó)的方式，區(qū)分“政治問題”與一般政治性問題，法院不審理的案件僅限于“政治問題”，而不包括一般政治性問題。

（三）設(shè)立憲法法院，實(shí)現(xiàn)憲法司法化

目前我國(guó)的憲法監(jiān)督權(quán)力歸由立法機(jī)關(guān)行使，盡管現(xiàn)行憲法已趨于完善，但受限于體制本身仍無法有效發(fā)揮作用。于其在原有體制上小修小補(bǔ)，不如設(shè)立憲法法院從根本上解決現(xiàn)有問題：首先通過全國(guó)人大選舉產(chǎn)生憲法法院，向全國(guó)人大負(fù)責(zé)接受人大的監(jiān)督，對(duì)于組成人員的遴選設(shè)立較高的門檻可以從經(jīng)驗(yàn)豐富的法官檢察官中選任；⑨雖然憲法法院由全國(guó)人大選舉產(chǎn)生，但為了保證憲法法院獨(dú)立地行使職權(quán)，應(yīng)規(guī)定其組成人員不得同時(shí)在人大或者常委會(huì)中擁有任職，通過制度層面設(shè)立憲法法院來保障憲法的實(shí)施。

五、結(jié)語

當(dāng)高度政治性的訴訟提交到法院，法院是否應(yīng)該受理？如何接受和處理政治問題？如何平衡司法審查與政治風(fēng)險(xiǎn)，如何讓政治的歸政治，法律的歸法律，⑩從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)中，我們可以得到很多啟示。政治問題不審查原則有其存在的合理性，但目前司法審查的缺失的問題往往更加嚴(yán)重，我國(guó)需要在司法體制改革的進(jìn)一步實(shí)踐中轉(zhuǎn)變觀念，克服司法審查中存在的問題，正確處理政治問題與一般性政治問題的界限，實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立高效權(quán)威。

注釋：

①傅思明《中國(guó)司法審查制度》北京：中國(guó)民主法制出版社，2002

②劉鯤：《司法審查制度探源》，何勤華主編：《法的移植與法的本土化》，法律出版社2001年5月第1版，第474頁

③加里·沃塞曼.《美國(guó)政治基礎(chǔ)》陸震綸譯北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1994

④任東來《美國(guó)憲政歷程：影響美國(guó)的25個(gè)司法大案》法制出版社，2004.01

⑤王廣輝《通向憲政之路憲法監(jiān)督的理論和實(shí)踐研究》北京：法律出版社，2002.12

⑥王玄瑋違憲審查與政治問題—關(guān)于“政治問題不審查”原則的初步比較云南大學(xué)學(xué)報(bào)法學(xué)版，2009

⑦查爾斯·比爾德、愛德華·考文、路易斯·布?。溃骸秱ゴ蟮拇蹤?quán)美國(guó)19、20世紀(jì)之交關(guān)于司法審查的討論》上海三聯(lián)書店，2014.01

⑧苗連營(yíng)：《關(guān)于設(shè)立憲法監(jiān)督專責(zé)機(jī)構(gòu)的設(shè)想》，（武漢）法商研究；1998年

⑨馬存利《我國(guó)平等權(quán)違憲審查的理論、制度和未來》吉林大學(xué)出版社2008.04

⑩楊明佳《自由與主權(quán)之間美國(guó)制憲辯論的政治邏輯》中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2009.09

參考文獻(xiàn)：

[1]傅思明.《中國(guó)司法審查制度》北京：中國(guó)民主法制出版社，2002

[2]加里·沃塞曼.《美國(guó)政治基礎(chǔ)》陸震綸譯北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1994

[3]任東來.《美國(guó)憲政歷程：影響美國(guó)的25個(gè)司法大案》法制出版社，2004.01

[4]王廣輝.《通向憲政之路憲法監(jiān)督的理論和實(shí)踐研究》北京：法律出版社，2002.12

[5]王玄瑋違憲審查與政治問題—關(guān)于“政治問題不審查”原則的初步比較云南大學(xué)學(xué)報(bào)法學(xué)版，2009

[6]苗連營(yíng).《關(guān)于設(shè)立憲法監(jiān)督專責(zé)機(jī)構(gòu)的設(shè)想》，（武漢）法商研究；1998年

[7]劉鯤.《司法審查制度探源》，何勤華主編：《法的移植與法的本土化》，法律出版社2001年5月第1版，第474頁

[8]楊明佳.《自由與主權(quán)之間美國(guó)制憲辯論的政治邏輯》中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2009.09

[9]馬存利.《我國(guó)平等權(quán)違憲審查的理論、制度和未來》吉林大學(xué)出版社2008.04

[10]查爾斯·比爾德、愛德華·考文、路易斯·布丁（美）：《偉大的篡權(quán)美國(guó)19、20世紀(jì)之交關(guān)于司法審查的討論》上海三聯(lián)書店，2014.01