“地方考”變“統(tǒng)考”：高考政策如何彰顯教育公平

林敏　鐘勇為

摘要 高考改革是社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)話題，高考作為我國(guó)教育藍(lán)圖中的重要“筆墨”，直接勾勒出各個(gè)層次教育的輪廓。關(guān)于高考考試方式的“統(tǒng)”“獨(dú)”之爭(zhēng)，當(dāng)今開始走向了“統(tǒng)”的趨勢(shì)。而這樣的方針趨勢(shì)是否能夠解決目前教育中不公平的現(xiàn)狀，通過(guò)審視教育的不公平現(xiàn)狀并追溯這一現(xiàn)狀的宿因，基于高考中的突出問(wèn)題.進(jìn)一步反思和完善高考政策，以期跨越教育現(xiàn)實(shí)與理想公平之間的鴻溝。

關(guān)鍵詞 高考政策 統(tǒng)考 地方考 教育公平

2014年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）綱領(lǐng)性文件，全面啟動(dòng)新一輪考試招生制度改革，逐步推行普通高?；诮y(tǒng)一高考和高中學(xué)業(yè)水平考試成績(jī)的綜合評(píng)價(jià)多元錄取機(jī)制。《意見》跳出了應(yīng)試教育的現(xiàn)存格局，從促進(jìn)社會(huì)的公平正義、科學(xué)選才等政策的基本價(jià)值視角，對(duì)高考考試招生制度做了一次全面“診斷”。然而就這樣一個(gè)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的系統(tǒng)工程背后，能否針對(duì)“病癥”進(jìn)行合理而高效的“用藥”才是緩解癥狀和解決問(wèn)題的關(guān)鍵。

一、審時(shí)度勢(shì)：高考政策中公平“失衡”的現(xiàn)狀

高考形式是高考制度中既關(guān)乎“民生”又關(guān)乎“國(guó)策”最為重要的一面。自1977年恢復(fù)高考以來(lái)，高考形式描繪出一幅“合久必分，分久必合”的路線趨勢(shì)。不少人認(rèn)為，以統(tǒng)一試卷作為考生評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，有助于化解擇校熱、高考“移民”、弱勢(shì)群體“失語(yǔ)”、區(qū)域“傾斜”、錄取“黑匣子”操作等問(wèn)題，并破解教育實(shí)質(zhì)性不公平的當(dāng)下困境。

1.高考起點(diǎn)公平“失衡”的凸顯

學(xué)者楊東平指出，“起點(diǎn)的平等指教育機(jī)會(huì)平等、入學(xué)機(jī)會(huì)均等。與學(xué)業(yè)成就平等相比，這是一種最低綱領(lǐng)的公平訴求，在實(shí)踐中指保障兒童接受教育的權(quán)利和機(jī)會(huì)”。由于初等教育的內(nèi)在宗旨是為國(guó)家篩選人才，為高等教育輸送精英，形成了初等教育階段重點(diǎn)與非重點(diǎn)“二元結(jié)構(gòu)”學(xué)校體系，加之教育政策對(duì)“重點(diǎn)學(xué)?！眱A斜撥款、教師優(yōu)配、設(shè)施更新等凸顯“優(yōu)勢(shì)”，因而引發(fā)了“以分”、“以錢”、“以權(quán)”等一系列社會(huì)擇校熱潮，擇校熱極大地增加了學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)，拉大了階層差距，滋生了教育的腐敗與偏失，造成了高考起點(diǎn)失去公平，即眾多考生輸在高考的起跑線上，不能獲得相對(duì)平等的教育資源。

2.高考過(guò)程公平“失衡”的助長(zhǎng)

關(guān)于高考不公平現(xiàn)狀申訴中，占據(jù)比例最多的是高考中的弱勢(shì)群體。在社會(huì)存在經(jīng)濟(jì)、地位等巨大差距的情況下，教育提供公平競(jìng)爭(zhēng)、改變命運(yùn)的機(jī)會(huì)，有利于改善弱勢(shì)群體的生存狀況，實(shí)現(xiàn)社會(huì)階層流動(dòng)，減少社會(huì)性的不公平。新高考采取“統(tǒng)一高考和高中學(xué)業(yè)水平考試成績(jī)、參考綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)的多元錄取體制”，統(tǒng)一試卷更多呈現(xiàn)出教育的形式公平。然而，由于各地域教材的不統(tǒng)一以及教育資源的巨大差距，考卷內(nèi)容選擇范圍和評(píng)定效度的有限性并不能完全真實(shí)考查弱勢(shì)群體的知識(shí)、技能以及整體學(xué)業(yè)水平，從而影響高考實(shí)施（評(píng)價(jià)）的公平性。事實(shí)上，這些弱勢(shì)群體雖身處高考一線“戰(zhàn)場(chǎng)”，但其中絕大多數(shù)卻是高考改革體制的“沉默者”，面對(duì)高考不公平現(xiàn)狀有強(qiáng)烈的“挫折感”與“無(wú)力感”。

3.高考終點(diǎn)公平“失衡”的催生

“傾斜的高考分?jǐn)?shù)線”表現(xiàn)出歷史延續(xù)的雙重不公平，加劇了一些弱勢(shì)群體的處境?！皟A斜分?jǐn)?shù)線”推動(dòng)了高考“移民”現(xiàn)象，“對(duì)于高考移民輸出地的考生而言，他們沒有足夠的權(quán)利和足夠多的金錢為‘移民鋪路；對(duì)于高考洼地的農(nóng)村考生而言，原本他們或許是高考照顧政策的收益者，卻因?yàn)橐泼窨忌那秩霌p害了既得利益”。參加統(tǒng)一高考的目的是為了達(dá)到高校入學(xué)機(jī)會(huì)的公平，高考招生制度是入學(xué)機(jī)會(huì)公平中最重要的砝碼。高考招生制度的不公平問(wèn)題成為教育公平向更深層次發(fā)展的巨大阻力。就目前高考招生制度而言，即使統(tǒng)一試卷，并實(shí)施了一些地域性“補(bǔ)償”政策，但因各地域錄取分?jǐn)?shù)線差異極大，分省定額錄取巨大的區(qū)分度以及各高校錄取過(guò)程的半封閉狀態(tài)仍然沒有明顯改變，從而催生和助長(zhǎng)了城鄉(xiāng)之間、經(jīng)濟(jì)水平不同地區(qū)之間高校入學(xué)機(jī)會(huì)的不平等。

二、追根溯源：高考政策中公平“失效的緣由

“沒有公平的現(xiàn)代化是一種沒有靈魂的現(xiàn)代化，沒有公平的發(fā)展是一種畸形的發(fā)展?！蓖ㄟ^(guò)剖析上述公平“失衡”的現(xiàn)狀，我們不難從政策分析視角探尋到公平“失衡”現(xiàn)狀背后公平“失效”的成因。

1.高考起點(diǎn)公平限度分析

當(dāng)今“擇?！眴?wèn)題是伴隨我國(guó)實(shí)行“就近入學(xué)”政策而出現(xiàn)的?！熬徒雽W(xué)”的初衷是要突破學(xué)校和學(xué)生的身份界限，優(yōu)化生源配置，減輕學(xué)生負(fù)擔(dān)，加強(qiáng)薄弱學(xué)校的建設(shè)，然而在政策實(shí)施后卻變異出這一政策的副產(chǎn)品——“擇校潮”。實(shí)際上，為“擇校”現(xiàn)象“埋單”的首先應(yīng)是優(yōu)質(zhì)教育資源分配不公、城鄉(xiāng)教育的非均衡化發(fā)展，繼而由于社會(huì)呈現(xiàn)“教育服務(wù)商業(yè)化、教育機(jī)會(huì)商品化的傾向”。教育行政部門在執(zhí)行“就近入學(xué)”政策時(shí)的“非常規(guī)化”，促生了一些“商業(yè)化”的擇?，F(xiàn)象，又因“一考定終身”的指揮棒直接導(dǎo)致單一的“應(yīng)試教育”走向，最終催生了以“擴(kuò)大教育資源、增加學(xué)校收入”為動(dòng)機(jī)的擇?，F(xiàn)象。

2.高考中點(diǎn)公平尺度衡量

關(guān)于統(tǒng)一考試命題內(nèi)容，命題專家從教育公平以及科學(xué)選才的視角，都應(yīng)綜合考察不同地區(qū)學(xué)生學(xué)習(xí)的情況后確定試卷內(nèi)容，然而通過(guò)調(diào)查表明，統(tǒng)一命題政策在實(shí)際操作中“偏失”，“高考試題越來(lái)越重視考生具備開闊的閱歷、平時(shí)的積累與訓(xùn)練，不少考題來(lái)自報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等，考試內(nèi)容較多反映城市生活，高考命題逐步由知識(shí)立意向能力、素質(zhì)立意轉(zhuǎn)變，命題的價(jià)值取向也以城市為中心”。因政策的解讀者缺乏對(duì)統(tǒng)一考試政策內(nèi)容的落實(shí)細(xì)化。其次，在統(tǒng)一命題政策操作過(guò)程中科學(xué)有效問(wèn)責(zé)體制和嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制被空置。此外，從政策內(nèi)容價(jià)值選擇的視角分析，并沒有客觀地觀照弱勢(shì)群體的利益，認(rèn)真考慮到高考是改變眾多弱勢(shì)群體命運(yùn)的重要制度，而是將弱勢(shì)群體“邊緣化”。

3.高考終點(diǎn)公平深度評(píng)述

“分?jǐn)?shù)傾斜”政策和分省定額錄取政策與城市導(dǎo)向有著密切的關(guān)系。在教育內(nèi)部，這一政策價(jià)值層面上首先滿足城市人以及社會(huì)上層的利益，長(zhǎng)期基于“城市優(yōu)先”的價(jià)值。這也是高考制度本身內(nèi)涵的差別對(duì)待從而直接造成了教育的不公平，制度本身遮蓋和復(fù)制了社會(huì)的不平等。即使國(guó)家對(duì)貧困地區(qū)的考生采取了一些“補(bǔ)償”政策，但通過(guò)分析高考“移民”現(xiàn)象的原因，不難發(fā)現(xiàn)，在社會(huì)貫徹執(zhí)行這一系列政策過(guò)程中，由于缺乏規(guī)范化的資格審核程序和管理體制，信息體制的非透明化和社會(huì)監(jiān)督手段約束力弱化，致使“補(bǔ)償”政策最終“補(bǔ)償”的并非是真正意義上的“貧困群體”，各群體利益博弈而使“補(bǔ)償”政策實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)偏差，讓一些“強(qiáng)勢(shì)群體”利用政策的漏洞尋求“投機(jī)取巧”的途徑，致使該政策不能很好地發(fā)揮其促使社會(huì)平等的“原始”價(jià)值。另一方面，由于政策中歷史價(jià)值取向的慣性，現(xiàn)行的“補(bǔ)償”措施還是無(wú)法彌補(bǔ)招生體制中不同地域和階層享有高等教育資源以及優(yōu)質(zhì)教育資源的差異。

綜上，高考政策公平失效主因如下：政策內(nèi)容設(shè)計(jì)欠合理，未能囊括高考整個(gè)體制內(nèi)所反映和亟需解決的問(wèn)題，沒有從根源規(guī)避高考弱勢(shì)群體不公平問(wèn)題的突破性策略；政策價(jià)值導(dǎo)向有偏失，過(guò)于趨向于城市化、商業(yè)化、市場(chǎng)化，未能在各主體的教育利益沖突中尋求協(xié)調(diào)的平衡點(diǎn)；政策執(zhí)行過(guò)程顯“失真”，執(zhí)行者對(duì)政策內(nèi)容沒有進(jìn)行正確的解讀，執(zhí)行過(guò)程中監(jiān)督和管理體制的不完善；政策評(píng)估反饋欠及時(shí)，相關(guān)評(píng)估信息及調(diào)整策略存有滯后性。

三、出謀劃策：政策彰顯教育中公平“匡正"的構(gòu)思

1.政府須“問(wèn)計(jì)于民”，改進(jìn)政策制定與實(shí)施

“地方考”變“統(tǒng)考”的政策決策方式表明，我國(guó)教育政策的制定一般呈“官方式”、“專家式”以及“精英式”特點(diǎn)。教育行政官員擁有教育政策決定權(quán)，教育專家具有教育界的學(xué)術(shù)權(quán)威性，社會(huì)精英考慮政策中的社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益因素，但他們往往不能對(duì)教育現(xiàn)狀充分做到“察其弊”、“知其痛”，其思維往往使政策建議的出發(fā)點(diǎn)與歸宿點(diǎn)偏于理論的高度與邏輯的合理性，而對(duì)基層教育實(shí)踐問(wèn)題的考察難免有失深刻。因此，首先在教育政策制定之初就應(yīng)做到“問(wèn)計(jì)于民”，讓最直接的高考政策相關(guān)者與高考中弱勢(shì)群體也參與政策提議過(guò)程，表達(dá)其利益訴求，完善建議，這樣才會(huì)使政策制定具有針對(duì)性和實(shí)效性，也體現(xiàn)了政策起點(diǎn)的公平性與民主性。

現(xiàn)如今擇校熱已經(jīng)進(jìn)入白熱化狀態(tài)，面對(duì)擇校無(wú)論是家長(zhǎng)還是考生很多都已失去了應(yīng)有的理性，因而政府應(yīng)彰顯理性，不斷加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)，優(yōu)化教育資源的分配，縮短城鄉(xiāng)校際之間的差距，貫徹落實(shí)發(fā)展學(xué)生綜合素質(zhì)為目標(biāo)的教育理念，通過(guò)政策的制定從根本上解決教育資源供求之間的矛盾，并制定強(qiáng)有力的相關(guān)法律制度和社會(huì)監(jiān)督體制，建立合理、正規(guī)的收費(fèi)制度和適當(dāng)?shù)膿裥３绦颍瑪P棄“商業(yè)化”取向的教育體制，將擇校理念合理化、常規(guī)化、人性化，最大限度地保障受教育主體理性、平等、自由地?fù)裥＃@樣才能有利于促進(jìn)社會(huì)和諧，和保障高考考生趨于同一起點(diǎn)。

政策實(shí)施是將政策的文本化為生動(dòng)的活動(dòng)的過(guò)程，而活動(dòng)中又包含了諸多參與者的利益和價(jià)值訴求。當(dāng)眾多價(jià)值訴求碰撞時(shí)就會(huì)產(chǎn)生價(jià)值沖突，從而會(huì)產(chǎn)生一些參與者滿足甚至超額滿足自身的價(jià)值，使得一些本是政策的獲益者卻遭到權(quán)利的“掠奪”，最終破壞政策制定初期的基本價(jià)值和結(jié)構(gòu)。因此，在高考政策的實(shí)施中，施行主體應(yīng)做到：強(qiáng)化對(duì)政策目標(biāo)的理解與認(rèn)同，避免執(zhí)行政策偏離原有的初衷；尋求政策內(nèi)容“落地”，而不是表面化、象征性地執(zhí)行；促成政策施行行為公開化，不應(yīng)隱蔽執(zhí)行過(guò)程；保持價(jià)值中立和原則性，而不是維護(hù)局部或自身利益。當(dāng)然，政策實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制是不能缺位的，只有法律和社會(huì)輿論的共同監(jiān)督才能確保政策實(shí)施的有效性。

2.高校應(yīng)推進(jìn)招生、考試等制度的改革，促進(jìn)教育公平

招生制度的改革是關(guān)乎統(tǒng)一高考制度中體現(xiàn)結(jié)果公平的“命運(yùn)”之策。針對(duì)目前不同區(qū)域高校錄取率不均以及考生享有高等教育資源的差異性，各高校首要任務(wù)是在政府的支持保障下遵循相對(duì)均衡的原則合理制定高校招生指標(biāo)，通過(guò)擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)的高等教育資源，以促進(jìn)各省市考生高校入學(xué)機(jī)會(huì)的均衡化。其次，招生制度及其過(guò)程應(yīng)清晰明了。雖然《意見》中提出要“規(guī)范招生辦法，考核程序和錄取結(jié)果，對(duì)招生工作實(shí)施第三方監(jiān)督，建立招生問(wèn)責(zé)制”等創(chuàng)新措施，但由于高校招生自主權(quán)的不斷擴(kuò)大及高校市場(chǎng)化的走向，基于高校自身利益的考慮，高校招生依舊呈現(xiàn)“暗箱”操作。因此，要改變這一問(wèn)題應(yīng)將招生操作程序面向?qū)W校、面向社會(huì)、面向考生，讓每個(gè)考生都擁有公平、自由地選擇理想高校和專業(yè)的機(jī)會(huì)與權(quán)利，而不是讓“權(quán)、錢、分”剝奪了部分考生的選擇權(quán)與參與權(quán)。此外，擁有自主權(quán)的高校，“應(yīng)明確自身的培養(yǎng)目標(biāo)與定位，突出自身招生的個(gè)性要求”。根據(jù)自身需求，采取分類招生標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮高校招生的主體性以及考生自主性，以期達(dá)到學(xué)校與考生的“雙向”選擇。如此，既有利于高校的發(fā)展，又彰顯“高校服務(wù)于社會(huì)大眾群體”之價(jià)值。

最后要指出的是，回顧高考演變之路，高考?xì)v經(jīng)了“平原地段”、“淺水地帶”發(fā)展至今天的“深水區(qū)”，高考改革在促進(jìn)教育公平方面做出積極努力并取得了一定的成效，而今高考改革正處于關(guān)鍵性和突破性時(shí)期，高考改革的每一步都如履薄冰，需異常小心與慎重，因此要以漸進(jìn)嘗試的方式改革高考制度。應(yīng)采取專家對(duì)政策實(shí)施結(jié)果的考察以及高考一線教師和考生的評(píng)價(jià)反饋雙管評(píng)估渠道，在高考改革制度中讓“簡(jiǎn)政放權(quán)”常態(tài)化，將更多的權(quán)利，并將這樣的反饋措施作為綱領(lǐng)性要求列入高考政策的評(píng)估系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)高考政策“從民眾來(lái)，到民眾去”的新常規(guī)理念。這樣高考政策的改革者與制定者將參照政策評(píng)估結(jié)果提出客觀有效的改革方案，清除高考改革的阻力，使高考改革更具成效。

[責(zé)任編輯 王穎]