淺談公共政策在政府管理中的地位

陳鑄福

［摘要］社會(huì)生活中公共事務(wù)越來(lái)越復(fù)雜，公共政策以其公正、公平、公開(kāi)的特性，成為政府等公共組織維系公共利益的重要方式，并由此實(shí)現(xiàn)自由、安全、秩序及繁榮的公共管理。本文主要分析公共政策的概況，指出公共政策在政府管理中的功能作用，并概述公共政策在政府管理中的標(biāo)準(zhǔn)，最后探討公共政策對(duì)政府管理的影響，指出了公共政策應(yīng)是政府管理的本質(zhì)導(dǎo)向，其的地位不僅與滿足人民物質(zhì)和精神需求有著緊密的關(guān)系，還對(duì)社會(huì)和諧發(fā)展起到了顯著的作用。

［關(guān)鍵詞］公共政策；政府管理；地位

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.02.122

［中圖分類(lèi)號(hào)］D630 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1673-0194（2017）02-0-02

1 公共政策概況

伴隨時(shí)代的發(fā)展，公共政策也隨著變化而改變，為了符合時(shí)代的發(fā)展而進(jìn)行調(diào)整與創(chuàng)新。只有做好優(yōu)化，做好公共政策組合，才能夠發(fā)揮其作用，給時(shí)代發(fā)展提供動(dòng)力，促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步。其中制定的公共政策與其具有的公正性、公平性及公開(kāi)性有著緊密的關(guān)系。

因此，本文主要從公正性、公平性及公開(kāi)性三方面介紹了公共政策的概況。

1.1 公共政策的公正性

公共政策應(yīng)具備公正性的特點(diǎn)，其主要表現(xiàn)在實(shí)質(zhì)公正與程序公正兩個(gè)方面。首先，公共政策的實(shí)質(zhì)公正包括科學(xué)與合理兩個(gè)特性。要求公共政策在建構(gòu)過(guò)程中，從發(fā)現(xiàn)、對(duì)待、處理到解決的整個(gè)過(guò)程中都要確保科學(xué)性，例如，問(wèn)題是什么，緊迫性如何，重要性如何，由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)問(wèn)題等，在這個(gè)過(guò)程中，診斷與探討對(duì)問(wèn)題造成影響的因素，例如組織機(jī)構(gòu)、信息通道、環(huán)境、文化與制度等諸多方面。

1.2 公共政策的公平性

公共政策應(yīng)具備公平性特點(diǎn)，公平是每個(gè)人所享有的最基本的權(quán)利，它不受政治交易的限制，也脫離社會(huì)利益的影響，是倫理價(jià)值的表現(xiàn)，同時(shí)也是一個(gè)集法律制度、社會(huì)制度及社會(huì)結(jié)構(gòu)的體系結(jié)構(gòu)。

在公共政策中，公平就是用來(lái)調(diào)節(jié)權(quán)利與義務(wù)、貢獻(xiàn)與報(bào)酬的基本準(zhǔn)則。公共政策的規(guī)劃離不開(kāi)公平理念與公平原則的支撐。公共政策要考慮大部分民眾的需求，而不能只是面對(duì)少部分人故意忽視和犧牲其他人的利益。這就是公平政策所訴求的公平與平等，兼顧了絕大部分人的利益。

1.3 公共政策的公開(kāi)性

公共政策應(yīng)該是公開(kāi)的。公共政策達(dá)成的公共領(lǐng)域是具有非排他性的共同空間，在這個(gè)領(lǐng)域中、在社會(huì)中，相互交換意見(jiàn)的方式是通過(guò)公共媒體的形式，解決問(wèn)題的過(guò)程是提出質(zhì)疑到最后達(dá)成共識(shí)。公眾對(duì)公共政策以及一切重大公共事務(wù)，都享有知情、參與以及監(jiān)督的權(quán)利，以確保問(wèn)題的圓滿解決。

公眾政策的問(wèn)題解決，可以先與政策制定者達(dá)成磋商意見(jiàn)，再通過(guò)相應(yīng)的民主程序，對(duì)自身的利益進(jìn)行表達(dá)與整合，借助相關(guān)的意見(jiàn)表達(dá)機(jī)制、投票等規(guī)則對(duì)公共政策進(jìn)行選擇，以此形式?jīng)Q定公共物品的供給或相關(guān)公共服務(wù)的提供方式等。公共政策的形成過(guò)程講求透明與光明正大，這種產(chǎn)物并不是密室謀劃與暗箱操作而形成的。這種公開(kāi)的特性，決定了公民及團(tuán)體對(duì)公共政策及其利益需求的了解。

2 公共政策在政府管理中發(fā)揮的功能、作用

公共政策發(fā)揮的功能、作用包括提取性、分配性、管制性以及象征性等。公眾通過(guò)公共政策的這些功能，獲得福利、安全、秩序以及自由等。

公共政策的提取能力與國(guó)家或政府的汲取能力成正比，起到了直接決定的作用。其中稅收在現(xiàn)代政體中，成為一種最普通的提取方式。為了確保公共設(shè)施、公共安全、公共福利以及公共管理等活動(dòng)的順利開(kāi)展，會(huì)借助稅收方式提供充足的資源或者籌措資金等。在調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，稅收扮演著“杠桿”的重要角色。

稅收同時(shí)還是國(guó)家實(shí)施再分配、轉(zhuǎn)移性支付的一個(gè)極為重要的手段。類(lèi)似煙酒等產(chǎn)品，政府設(shè)計(jì)出臺(tái)各種稅收政策，就是為了限制人們對(duì)某些產(chǎn)品的使用。此外，為了鼓勵(lì)一些慈善捐款活動(dòng)，政府還可以通過(guò)免稅的方法或者是以減免稅收的形式，鼓勵(lì)一些符合政策要求的投資行為。

公共政策中的分配活動(dòng)，涵蓋了工資收入、醫(yī)療保健、教育、住房及就業(yè)等內(nèi)容，指的是在社會(huì)活動(dòng)中將金錢(qián)、商品、服務(wù)、榮譽(yù)、地位和各種機(jī)會(huì)分配給個(gè)人和集團(tuán)，這樣的活動(dòng)就是公共政策中的分配活動(dòng)。

公共政策的分配由政府的開(kāi)支構(gòu)成?？梢?jiàn)公共政策的分配目的是滿足公眾最基本的生產(chǎn)需求、生活需求，確保社會(huì)福利供給的平等、公共服務(wù)供給的平等，以維系社會(huì)公正性與穩(wěn)定性的發(fā)展。

公共政策的管制，是針對(duì)社會(huì)中個(gè)人或者集團(tuán)的一些行為，加以控制和監(jiān)管。公共政策中涉及管制的政策涵蓋了能源保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、計(jì)劃生育、交通安全、財(cái)產(chǎn)保護(hù)、護(hù)照管理及義務(wù)教育等諸多方面，因此，需要對(duì)公眾的行為進(jìn)行引導(dǎo)或控制，用以規(guī)范人們承擔(dān)的責(zé)任與履行的義務(wù)。公共政策的管制功能對(duì)犯罪行為進(jìn)行懲處，為社會(huì)秩序帶來(lái)保障，確保社會(huì)活動(dòng)的順利開(kāi)展。此外，公共政策還具有象征的功能作用，主要通過(guò)典禮、儀式、人物、演講等方式來(lái)表現(xiàn)，通過(guò)這些活動(dòng)方式增強(qiáng)公民的信心，加強(qiáng)團(tuán)隊(duì)意識(shí)，宣揚(yáng)公眾自由平等的價(jià)值理念。

公共政策所具有的提取功能、分配功能、管制功能以及象征功能并不是相互對(duì)立的，而是圍繞一項(xiàng)政策，通常采用幾種功能組合的方式。例如，稅收政策的實(shí)施過(guò)程囊括了提取、分配、管制及象征四種功能：提取功能表現(xiàn)為稅收政策的根本目的是獲取執(zhí)行福利和國(guó)家安全計(jì)劃所需的資源；分配功能的體現(xiàn)為稅收政策經(jīng)過(guò)重新分配后，用以支持貧窮地區(qū)的發(fā)展；象征功能的體現(xiàn)為，政府通過(guò)稅收政策中的減、免稅形式對(duì)一些社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行鼓勵(lì)；管制功能的體現(xiàn)為對(duì)社會(huì)中一些杜絕、反對(duì)和不提倡的行為以重稅的形式加以管制。

為實(shí)現(xiàn)人類(lèi)生活的自由，社會(huì)的公平互利，公共政策的四大功能發(fā)揮著不可替代的作用，通過(guò)公共政策對(duì)共同體內(nèi)生活的公眾，規(guī)范一般或強(qiáng)制執(zhí)行規(guī)則，禁止、杜絕另一部分行為。

3 公共政策在政府管理中堅(jiān)持的標(biāo)準(zhǔn)

公共政策最根本的作用是對(duì)社會(huì)未來(lái)的發(fā)展進(jìn)行引導(dǎo)。政府管理為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，公共政策表現(xiàn)的公共原則就是為了立足當(dāng)下時(shí)代，又能適應(yīng)未來(lái)發(fā)展需求，這不僅可以滿足公眾自身的利益，還能滿足資源、生態(tài)、自然環(huán)境等共有的利益。

公共政策在政務(wù)管理中應(yīng)堅(jiān)持以下的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容。第一，提高公共政策服務(wù)社會(huì)的創(chuàng)新能力，提高其社會(huì)活力以及培育人才的能力；第二，應(yīng)具備可行性的特點(diǎn)，確保調(diào)理的清晰明確，實(shí)際情況中一些規(guī)定條例在確定后通過(guò)，但因?yàn)橄嚓P(guān)執(zhí)行機(jī)構(gòu)缺乏實(shí)施能力，執(zhí)法隨意，從而破壞了整個(gè)體系的信譽(yù)；第三，需要得到民眾的廣泛支持與擁護(hù)。公共政策在制定過(guò)程中需要有足夠的時(shí)間，從前期計(jì)劃到公開(kāi)討論都要有充足的時(shí)間，保證公共政策能被民眾所理解和接受，在后期給予支持；第四，公共政策的執(zhí)行與實(shí)施要建立在公平、公開(kāi)及可預(yù)測(cè)的特性基礎(chǔ)上，以此確保執(zhí)行機(jī)關(guān)在執(zhí)行過(guò)程中受到相關(guān)的法規(guī)的約束；第五，公共政策要符合現(xiàn)行的法律法規(guī)準(zhǔn)則，制定者在政策制定過(guò)程中要具備法律基礎(chǔ)知識(shí)；第六，公共政策影響到部分公眾的利益時(shí)，需要受到獨(dú)立司法機(jī)構(gòu)的審查，且應(yīng)以法律作為衡量的準(zhǔn)繩；第七，公共政策所面向的事務(wù)應(yīng)當(dāng)以相關(guān)部門(mén)所能介入的權(quán)力為限制；第八，公共政策應(yīng)當(dāng)有效地保護(hù)和加強(qiáng)個(gè)人的權(quán)利，加強(qiáng)投資者的積極性，為長(zhǎng)期投資的利益提供保障。

4 公共政策在政府管理中的應(yīng)用對(duì)策

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，公共政策對(duì)民眾來(lái)說(shuō)是一個(gè)相對(duì)陌生的概念。當(dāng)前，中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型時(shí)期，受到政企分開(kāi)發(fā)展的影響，實(shí)行以公有制為主體的多有制經(jīng)濟(jì)，這也是絕大多數(shù)國(guó)有企業(yè)的發(fā)展方向。在此大背景之下，政府職能逐步向宏觀管理、公共管理的方向轉(zhuǎn)變，因此，需要避免政府對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的調(diào)節(jié)出現(xiàn)錯(cuò)位或者缺位的現(xiàn)象。

要學(xué)習(xí)和參考國(guó)外的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)實(shí)際狀況，在所有制結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)力發(fā)展水平以及工業(yè)化進(jìn)程階段進(jìn)行對(duì)比，做出差異化分析，由此尋找不僅符合我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，還符合國(guó)情的方法，促進(jìn)公共政策在政府管理中發(fā)揮更大的作用。

4.1 解決歷史遺留問(wèn)題

政企不分、政資不分以及國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊等都是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留下的問(wèn)題，且隨著改革開(kāi)放的發(fā)展，這些矛盾也越來(lái)越突出，甚至阻礙了企業(yè)的深化改革。因此，國(guó)家需要對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行合理規(guī)劃，可按照分級(jí)的規(guī)劃原則對(duì)中央政府、地方政府的產(chǎn)權(quán)、財(cái)權(quán)以及事權(quán)進(jìn)行合理地劃分，確保分級(jí)清晰。資本所有者的職能應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院綜合行使，國(guó)有資產(chǎn)的存量、投資、補(bǔ)貼和收益，應(yīng)當(dāng)由國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)進(jìn)行集中管理，而該部門(mén)應(yīng)由全國(guó)人民代表大會(huì)任命，最終實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理、資本運(yùn)營(yíng)及國(guó)家財(cái)政預(yù)算體系三者之間的直接掛鉤。

根據(jù)財(cái)政預(yù)算能力，調(diào)整布局結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)分類(lèi)管理，業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督的工作應(yīng)交由政府相關(guān)部門(mén)協(xié)同國(guó)有獨(dú)資企業(yè)進(jìn)行，改善國(guó)有資產(chǎn)條塊分割、經(jīng)營(yíng)責(zé)任不明的現(xiàn)象。因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)作和政府有效干預(yù)是明確界定和維護(hù)企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)的基本前提。

4.2 順應(yīng)時(shí)勢(shì)，轉(zhuǎn)換和改革行政體制

要與當(dāng)前的國(guó)情相結(jié)合，并參考市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，順應(yīng)時(shí)勢(shì)轉(zhuǎn)換政府職能。為確保政企分開(kāi)政策的順利實(shí)施和減輕財(cái)政壓力，需要對(duì)行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行精簡(jiǎn)，將重疊的職能進(jìn)行合并，進(jìn)而提高工作人員的綜合素養(yǎng)。要順應(yīng)市場(chǎng)對(duì)政府職能進(jìn)行轉(zhuǎn)換和改革，使經(jīng)濟(jì)綜合部門(mén)改組為專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控和政協(xié)制定公共政策的部門(mén)，調(diào)整專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)，通過(guò)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃制定符合現(xiàn)階段發(fā)展的相關(guān)規(guī)范制度，以促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和防止壟斷，并加大力度培育新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)，制定相應(yīng)的公共政策為企業(yè)服務(wù)，指導(dǎo)企業(yè)經(jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)和扶植企業(yè)的發(fā)展。

4.3 政府積極履行社會(huì)義務(wù)與職責(zé)

公共政策在政府管理中的應(yīng)用是一種民主政治的表現(xiàn)。政府的權(quán)力來(lái)源于民眾，因此政府要對(duì)民眾負(fù)責(zé)。公共政策作為民主政治時(shí)代的價(jià)值理念，需要政府積極承擔(dān)社會(huì)義務(wù)和職責(zé)，并承擔(dān)相應(yīng)的政治、法律或道德上的責(zé)任，同時(shí)接受來(lái)自政府內(nèi)部與外部相關(guān)組織或人員的監(jiān)管，確保責(zé)任與義務(wù)的有效實(shí)現(xiàn)。

首先，讓民眾對(duì)政府活動(dòng)進(jìn)行參與和評(píng)議。從法律制度看，公共政策在政府管理中的應(yīng)用，應(yīng)當(dāng)有公眾的廣泛參與，民眾作為政府行政行為的直接對(duì)象，其最有權(quán)力對(duì)政府行為作出判斷，只有受到民眾的支持，公共政策在政府管理中的應(yīng)用才能行之有效。

其次，政府還應(yīng)當(dāng)對(duì)公共政策在政府管理中的應(yīng)用和社會(huì)公眾的需要積極回應(yīng)。為了實(shí)現(xiàn)政府因行政行為失范而承擔(dān)責(zé)任的前提就是讓公眾參與評(píng)議政府，并追究政府的責(zé)任，否則政府的責(zé)任就沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義。政府的回應(yīng)具有重要作用，而回應(yīng)公眾則是民主政治的重要體現(xiàn)。

最后，政府承擔(dān)責(zé)任最為持久和有效的方式就是接受民眾的責(zé)任追究，民眾作為政府的施政對(duì)象，在政府沒(méi)有承當(dāng)相應(yīng)的責(zé)任時(shí)，應(yīng)當(dāng)讓公眾具有糾正問(wèn)題的權(quán)力。對(duì)政府部門(mén)的不滿，問(wèn)責(zé)到部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，建立相應(yīng)的制度，確保服務(wù)質(zhì)量。而政府管理工作人員應(yīng)當(dāng)自愿接受民眾的監(jiān)督，并監(jiān)督政府遵循公共政策的執(zhí)行度，在公眾問(wèn)責(zé)的督促中形成政府管理的自覺(jué)性。

5 結(jié)語(yǔ)

本文通過(guò)分析公共政策的概況，對(duì)公共政策的功能作用及其在政府管理中堅(jiān)持的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析，論述了公共政策在政府管理中的重要地位。針對(duì)當(dāng)前公共政策在政府管理中存在的問(wèn)題提出了相應(yīng)的對(duì)策，以確保公共政策在政府管理中的順利開(kāi)展和執(zhí)行到位，最終促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

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